加强企业反腐倡廉制度建设的实践与思考
胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。这是对党风廉政建设规律性认识的进一步深化，是理论上的进一步创新和发展，也是对新形势下反腐倡廉建设提出的新要求，为我们今后的工作指明了方向。邓小平同志指出，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向方面”。加强反腐倡廉建设，教育是基础，监督是关键，制度是保证。没有制度，反腐倡廉无从谈起。有了制度，教育、监督、惩处就有了依据，有了保证。因此，以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，无论是治本，还是预防，都必须加强制度建设，做到用制度管权、管人、管事，从源头上防治腐败现象的发生。
这些年来，我们党相继制定了一系列反腐倡廉法规制度。据中央纪委统计，改革开发以来，全国省（部）级以上机关先后制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件3000多项。其中，党的十六大以来中央制定和修订了一系列重大法规制度，比如，《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》等，还颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确了要制定实施的118项制度。如果加上基层单位制定的，肯定不计其数。所以，可以说我们不缺少立法，也不缺乏制度。但是，在反腐败制度日益增加与腐败现象不绝、大案要案频发之间的矛盾加剧，制定制度与违反制度之间的“拉锯战”始终存在的现实面前，值得令人深思。究其原因：
一、在制度的制定上，缺乏系统性。我国目前正处在社会深刻变革、经济转轨变型、市场经济与计划经济两种体制并存的历史阶段，公共权力与经济财富之间的通道已经打开。由于权力与市场共同参与资源分配，造成了以权谋私、权钱交易，大量政治、经济租金产生和市场扭曲等错综复杂的社会环境。面对反腐倡廉建设所面临的新情况、新特点、新问题，我们比较注重单项制度的建设，但在制度体系的系统性方面做的不够，各项制度在彼此衔接、
相互配套上有所欠缺，形成不了综合效应。制度的不完备，容易造成“上有政策、下有对策”，给腐败分子有空可钻，有机之乘。如，财产申报制度是世界各国公认的重要反腐败“阳光法案”。各单位都制定了《领导干部收入申报制度》，但这项制度应该由谁来监督落实，或申报的情况如何核定、对瞒报的如何处理，都没有相应的配套制度和规定，结果往往流于形式，最终没有形成规范的、统一的、配套的监督制度，到腐败分子案发时才发现存有大量不明财产，使本该发挥
二、在制度的推进上，缺乏具体化。这些年来，中央制定出台了一系列反腐倡廉的制度规定，具有很强的指导性和现实性。但这些制度在地方和基层能不能落实，很大程度取决于能否“具体化”。在现实中，有不少单位将中央的文件照搬照套，不把原则性要求具体化，不结合自身实际提出更加明晰、更有针对性和可操作性的实施意见，这虽然表面上是贯彻了，但在推进和执行上则大打折扣。另外，在制度的推进上，多数侧重于实体性的规定，正面要求的制度多，追究处罚的规定少，比较注重明确“哪些事情能做，哪些事情不能做”，但在把实体性要求程序化、具体化方面做的不够，缺少规定“这些事情该怎么做”，“应按何种程序去做”，“不这样去做该怎么处置和追究”，使实体性的要求缺乏程序上的保障和惩戒的标准与力度。
三、在制度的执行上，缺乏刚性化。制度的生命力在于执行。再好的制度，如果不去执行，就形同虚设，甚至导致人们对制度的漠视。我们不能只是把制度写在纸上，挂在墙上，而不落实在行动上，进入一个“不出事，就没事；出了事，才有事；实在要出事，那就‘就事论事’”的怪圈，要形成有法可循、有法必依、执法比严、违法必究的工作机制，加强制度的约束力和执行力，按照制度规定旗帜鲜明、态度坚决地严肃查处违法违纪行为，形成对违法乱纪分子的强力震摄，让人不能腐败、不敢腐败，决不能搞“下不为例”，姑息迁就。要知道如果对违法违纪行为手软，就会使我们的制度、纪律失去严肃性、权威性，丧失了约束力和威慑力，必然助长腐败的滋生和蔓延。
四、在制度的监督上，缺乏强制力。列宁曾指出：“不受节制的权力，必然导致不受节制的堕落”。监督是正确行使制度的保证。没有对制度强有力的监督，制度就会失去其规范
人们行为和办事程序的作用，权力就会绝对化，而绝对化的权力必将走向腐败。现实中，一是存在着监督体制不畅，监督机构的职能弱化。作为行使监督职能的纪委和行政监察部门，与同级党委和董事会、经理层事实上存在着一种领导与被领导的关系，这种在监督关系上主客颠倒的状况，造成了对同级党委和行政领导不敢监督、不主动监督的现象严重。二是存在着对“一把手”监督不力或无人监督，监督出现缺位。不少单位的“一把手”权大位重，好像制度与规定是专门对下面的，自己可以不受任何制约。难怪胡长清“坦言”：“官做到我们这一级，也就没有人管了”。广西李乘龙“感叹”：“党给我的权力太大了，没人监督我，也没人敢监督我”。真是这种无人监督的职能缺位，使多少“一把手”经受不住糖衣炮弹的诱惑，走上了贪污受贿、胡作非为的违法犯罪道路。三是存在着注重监督结果，不重视监督过程，监督不到位。监督既是一个过程，又是对过程的监督。对制度执行的结果进行监督固然重要，但对制度执行的过程和情况的监督就更为重要。按照逻辑学的原理，前提不对，其结果必然错误。加强对制度执行过程的监督，不仅可以及时纠正在执行制度中的行为偏差，把预防工作做在前面，把问题处理在萌芽状态，而且可以发现和修订制度本身存在的缺陷，使制度更加符合实际，更好发挥作用。
1、注意制度制定中的系统和配套。一是合法性与合理性的结合。制度的制定，既要符合党和国家的章程、法律、法规以及上级的规定，又要从实际出发，因时制宜、因地制宜，进行细化，形成符合本单位情况、有利于操作的具体规定，保持制度体系上下的统一，无抵触和矛盾，增强制度的实效性。二是连续性和开创性的结合。开创性是在连续性基础上的制度创新。既要保持被实践证明是行之有效的制度，不因人而变；又要以发展的眼光和与时俱进的态度，审视现有的反腐倡廉制度，对不合时宜、不完善的制度进行重新制定和修订，对一些新出现的腐败现象，及时研究制定相关制度，避免制度缺位。三是稳定性和前瞻性的结合。既要防止因制度更替频繁，导致管理壁垒的形成，或让人无以适从；又要在稳定性的前提下高瞻远瞩地分析可能出现的腐败情况，制定应对预案，超前防范，避免制度僵化。四是完整
性和配套性的结合。廉政制度建设是一项系统工程。既要从全局高度进行周密设计，把制度建设贯穿于反腐倡廉全过程，体现在每个环节，落实到各个方面，真正形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人；又要通盘综合考虑针对某个侧面的单项制度，形成制度上的配套，防止单项制度之间出现歧义、扯皮、抵触、矛盾等情况，维护制度的统一性和权威性。
2、注意制度执行中的惩处和预防。一是坚持制度面前人人平等。不管什么人，只要违反了制度，必须按照制度规定进行处罚。不容许因人而异，搞特殊化、避重就轻或下不为例。在制度执行上开口子，就是挑战制度的权威性，就是“自毁长城”。二是加大对腐败分子的惩处力度，尤其是要加大对腐败分子的经济处罚和赃款赃物追缴力度，增加腐败的成本，扭转腐败行为“低风险、高收益”的不正常现象，使腐败分子在受到党纪政纪处分或法律制裁的同时，经济上得不偿失甚至倾家荡产。三是增强“惩处也是预防”的观念。充分认识到对违反违纪案件的惩处，既是对犯案人的教育和挽救，同时对其他人员也是发人深省的警示，同时在对案件的处理过程中，分析发案的原因，针对制度上的缺陷和漏洞及时予以纠正和完善，都是做好预防工作不可缺少的组成部分，因此，在加大惩处力度的同时也要做好相关预防工作。四是在以反面典型进行的警示教育中，要纠正“典型案例的级别越高、涉及的金额越大、犯罪的手段越狡猾，警示教育作用就越好”的错误认识，应注意分层次、分类型、分对象选择不同的反面典型，增强教育的针对性和有效性。不然的话，不但起不到良好的警示作用，反而效果适得其反。
3、注意制度监督中的体制和机制。反腐倡廉制度建设是一项系统工程。只要有制度的存在，就应建立和完善监督体制和机制。一是坚持多层次、多渠道的监督体制。一方面要将干部管理体制中隶属关系的组织优势，转化为分层次实行执行制度全程监督管理的体制优势，通过层层签订和落实党风廉政责任书，一级抓一级。同时通过组织考核、民主评议等方式，建立起同级对同级、下级对上级的监督体制，形成各级干部“人人监督、人人被监督”的良好局面。另一方面，要建立健全党内监督、法律监督、行政监督、群众监督和舆论监督等多渠道的监督体制，发挥各个渠道具有各自特点的监督作用，为全方位、多角度对反腐倡
廉制度进行有效监督奠定基础。二是推行纪委、行政监察、财务审计“三位一体”的监督机制，从组织机构、职责分工、处理类别等方面打破单位内条块分割、各管一方的限制，统一对人权、事权、财权、物权四个方面的内控制度进行有效的监督，强化监督的力度。三是推广党内“巡视制度”。 实践证明，巡视在反腐败中已发挥出重要的监督作用。2007年8月2日，中纪委副书记干以胜在新闻分布会上说：“近年来查处的陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜世成、何闽旭等案件的部分线索，就是中央纪委、中央组织部巡视组在巡视中发现的。”在总结巡视工作成功经验，提高巡视工作水平的基础上，是否能将巡视制度逐步向下推广，由上一级纪检组织和组织部门向基层单位派遣巡视组或者巡视员，加强对反腐倡廉工作进行检查、监督和指导，以改变基层单位同级纪检监察部门监督不到位和对“一把手”监督缺位的状况，强化对基层单位领导层监督的力度。四是强化“权力阳光运行”的监督机制。在权力的制约和监督上，党的十七大报告和中央纪委的报告，都强调“让权力在阳光下运行”；强调推进党务公开，完善政务公开、厂务公开、村务公开和公共企事业办公公开制度。以公开、透明求得公平、公正，是在知情权得到保障的前提下，对权力运行进行的有效监督。目前，我国社会公众的知情权缺乏具体规定，办事公开，制度透明的工作刚刚起步，权力运行有不少还处于“神秘化”状态。因此，在强化“权力阳光运行”的监督机制方面，需要结合本单位的实际做大量扎实有效的工作，加强对领导干部和权力部门权力运行的全方位、全过程监督，把决策的内容、决策程序和决策结果予以公开或公示，让广大群众享有知情权、参与权和监督权，做到有权必有责、有权必受监督、违规违法用权必受追究，真正从源头上遏制腐败现象的发生。
