信托创新产品之农村土地流转信托
一、农村土地流转背景概况 1.宏观政策背景
2013年7月30日，中共中央总书记习近平主持召开政治局会议，明确提出了“积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化”的政策观点。“以人为核心的新型城镇化建设”要取得突破与两大重要改革紧密相关，一是户籍制度改革，二是土地制度改革，而这两大制度改革也被列入了11月份中共中央十八届三中全会的七大支柱改革之中。“户籍制度”的改革可能解决农民离开农村到城市发展后，如何使其各种权利得到有效保护，促进社会公平的问题。“土地制度”改革则更加关注于推动土地流转，特别是农村土地流转，从而有效整合农村土地资源，促进“农业现代化“的建设。2013年7月23日，习近平总书记在湖北调研时来到武汉农村综合产权交易所，了解涉农产权交易尤其是土地流转交易情况，也指出了：“如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？一系列问题在下一步改革中要好好研究。”
从以上宏观政策背景分析，中央领导人对土地流转制度改革持开放态度，并有可能成为中央未来七大改革方面的突破口而最先落地实施，这无疑为通过信托制度推进土地流转改革提供了巨大的创新空间。
2.我国土地种类概况
我国土地性质按照所有权归属可以分为两类：国有土地和农村集体土地。从土地用途角度来看，又可以对以上两类土地进行细分：国有土地具有城镇建设用地使用权，主要用于工业用地和房地产开发；农村集体土地中具有农村土地承包经营权的为农业生产用地，具有建设用地使用权的又可以进一步细分为经营性建设用地和非经营性建设用地两类。
图1 土地性质分类
由图可见，未来农村土地流转过程中，主要将区分为农业生产用地、经营性建设用地和非经营性建设用地三大土地市场进行。对于农业生产用地与建设用地进行区分，主要目的在于保障基本耕地、林地等农用土地的安全。习近平总书记在湖北调研时也强调，土地流转要尊重农民意愿，保障基本农田和粮食安全。对于建设用地区分为经营性建设用地和非经营性建设用地，其原因主要在于：非经营性建设用地以宅基地为主，与农民的居住生活息息相关，如果将其转化为工业或房地产开发，土地性质将发生转变。目前，饱受争议的小产权房便是以宅基地建设为主。经营性建设用地本身以盈利为目的，流转后不影响土地使用性质。总体而言，目前经营性建设用地和农业生产用地进行流转的可行性较大，特别是农业生产用地，而非经营性建设用地短期内在市场进行流转还有一定难度。
3.我国农村土地流转制度现状
我国农村土地流转最早可以追溯至上世纪80年代。1984年，中共中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》第一次明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，而且第一次提出了“转包”的概念。1988年，《宪法》修正案第一次明确了“土地使用权转让”的合法地位，同年修订的《土地管理办法》增加了“土地使用权可以依法转让”的条文，但是明确提出“农村集体土地不得用于非农业建设”。2007年《物权法》颁布实施，规定“土地流转”的范围包括承包土地的流转，而不包括“集体建设用地的流转”。2012年12月底，中央农村工作会议指出：“充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地”。2013年初，国务院印发的《关于加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，在5年内，完成包括宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的地籍调查和确权登记工作。根据国土部公布数据，全国农村集体土地所有权登记发证率已经达到97%。土地确权工作的基本完成为农村土地征用、流转、调整等后续步骤奠定了坚实基础。2013年8月底，《关于开展农村集体经营性建设用地流转的通知》，及《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》两份文件下发至了河北、辽宁、吉林等 18 个省市。按照文件要求，被确定的 28 个试点市县将于 9月正式启动农村集体经营性建设用地使用权流转试点（试点结束时间为 2015年6月）。
总体而言，土地承包经营权的流转目前没有制度障碍，但不能强制进行。而农村集体建设用地的流转目前还存在一定制度障碍，不过其中的经营性建设用地流转目前已经展开试点，未来有望获得更多的政策制度支持。相对而言，非经营性建设用地的流转当前障碍较大，可能还需要更长的时间才能推进。
4.我国农村土地流转前景展望
从当前我国农村土地流转制度现状来看，农业生产用地的土地承包经营权与经营性建设用地的使用权具备流转的可能性较大，应当是未来改革推进的着力点所在。
对于农业生产用地而言，其承包经营权的流转将有助于推动中央提出的“农业现代化建设”。十八大报告提出，“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。2013 年一号文件的主题也定为“农业经营体制转型”，其基本精神在于坚持农户作为农业生产经营主体的基础上，创新发展专业大户、家庭农场、专业合作社、农业产业化等生产经营形式。农业生产用地承包经营权的合法流转是农业规模化、专业化、现代化建设的基础和前提。
对于经营性建设用地而言，其使用权的流转将有助于中央提出的“新型城镇化建设”。农村经营性建设用地的整理和开发，将在一定程度上推动相关区域的基础设施建设和房地产投资。除此之外，经营性建设用地的流转还可能推动当地医院、学校等配套民生设施的建设，改善当地农民的生活方式，从而逐步推进“以人为核心的新型城镇化建设”。
5.信托在土地流转中的优势与操作模式构想
未来我国农村土地流转的关键环节在于十八大报告所述的“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。农村土地流转市场需要在现行法律框架内、保持土地性质不变的前提下，通过一定的方式将分散于农民手中的土地使用权或经营权集中于一个管理平台之上，坚持以农民的利益为核心，进行统一的专业化管理，促进农村土地作为生产要素进行有效流转，盘活农村土地资源。
由于信托公司具备信托制度资产隔离、财产保护与财富管理等多重功能优势，能够集成各种金融工具与各方资源于一体，无疑是实现以上管理目的的最佳管理平台。具体而言，所有法律关系中，唯有信托法律关系能够充分实现权、责、利相分离，而这恰恰与农村土地所有权、使用权和收益权相分离的特点相契合。所有资产管理机构中，唯有信托公司能够全面运用信托制度原理开展营业信托业务。由此可见，根据信托制度原理实现农村土地流转，由专业化的信托公司提供从土地归集、土地流转、土地经营、土地收益管理、土地信托利益分配、土地受益凭证交易流通、直至土地流转各个环节的综合风险控制等覆盖土地流通过程中的全链条、全方位的金融服务，能够切实可行地实现土地所有权、使用权和收益权的相互分离，做到权属清晰、权责明确。推动土地资源合理再配置，促进土地的集约化和现代化经营，提高土地的生产能力和内在价值，使农民切实分享到土地增值所带来的收益。
从国外发展经验来看，现代信托制度之起源英国的USE（用益）制度正是通过土地信托的模式实现了相关各方主体的利益。在日本，土地所有人以土地的有效利用为目的，将土地信托给信托银行。信托银行作为受托人，将土地进行建筑物建设开发、综合整治等运用，并为此筹措资金、招租与管理，以此产生的收益为信托利益交付给受益人。日本信托银行通过信托手段的运用，逐步提高了农民收入、缩小了城乡差别、推动了农业现代化的建设。在美国，土地信托受益凭证可以作为基础资产进行资产证券化形式的流通，从而大大加速了土地流转程度。
从我国的制度现状来看，未来农村土地流转比较可行的标准化操作模式为：以农村土地使用权（包括农业生产用地的土地承包经营权、经营性建设用地使用权）作为信托财产，通过农村集体组织或农村经济合作社作为委托人信托给信托公司进行管理运作，并将土地信托的受益权进行资产证券化运作，农民凭受益凭证定期领取收益并可在农村土地交易场所进行流转。
综上所述，通过信托公司进行农村土地流转信托，有望使得农民的土地得到最大程度利用，并使得农民最大程度获得土地增值的收益，从而真正推动“以人为核心”的新型城镇化建设，促进农业现代化的建成。
二、信托公司试点产品案例简介
目前，国内部分信托公司已经开始积极探索农村土地流转信托的运作，布局农村土地市场。尽管这与前述标准化的农村土地流转信托模式尚有较大差距，但这样的尝试与研究无疑有助于其在未来的业务开展中占得市场先机。
1.北京国际信托“富民系列”集合资金信托计划
北京国际信托于2012年起推出了旨在服务于农村集体资产管理和农民财富管理的“富民系列”集合资金信托计划。该系列产品以北京门头沟区为代表的京郊农村集体资产，针对农村闲置资金长期性和低风险承受能力的共性特点和需求，由信托公司作为受托人按照村集体的要求提供财富管理服务，充分利用信托制度有效提高农村集体资产管理的成果和效率。
“富民系列”中的\"富民1号集合资金信托计划\"于2012年9月28日成立，该信托计划募集资金1.6亿元，认购信托单位份额总数为16000万份，期限为五年，规模不超过6亿元，在信托存续期间可以追加信托资金规模。该信托计划以北京市门头沟区的两个农村集体经济组织所设企业为委托人和受益人，以拆迁、征地补偿资金中归属于村集体的部分为委托资金来源。北京国际信托作为受托人，针对农村集体经济组织财富管理需求的特点将信托资金运用于股权、债权、金融产品等投资领域，以信托收益满足农村财富管理的长期需求。
“富民2号集合资金信托计划”于2013年5月3日成立。该计划共募资7.206亿元，后续可扩募，总规模不超过10亿元，委托人扩展到北京门头沟区11个村集体经济组织或经济合作社。信托计划主要投资于基础设施建设、房地产开发、水利建设、环保、农业产业化、高科技、新能源等国家政策鼓励支持行业和战略性新兴产业；银行存款、货币市场基金、债券基金、债券、短期融资券、信托计划、低风险的固定收益类产品（包括期限在1年以内的债券逆回购，附加回购的信托受益权、债权收益权和非上市公司股权收益权，以及固定收益类银行理财产品）及其他低风险的金融产品等资产。两款“富民系列”信托计划的预期收益率均为10%。
点评：
“富民系列”信托计划在一定程度上解决了困扰各地的农民拆迁补偿款的管理难题，代表着一种以集合资金信托计划进行财富管理的创新模式，相对于目前针对具体项目进行融资或投资的信托计划，在交易安排中更突出了信托的财富管理功能。但是，该信托计划仍然属于资金信托模式并未通过财产权信托的模式实现农村土地使用权或经营权的流转。除此之外，全国不同地区的村集体组织及村民个人的差异较大，在某些经济欠发达地区的村集体组织管理相对较为混乱，如果涉及到利益分配等敏感问题可能会产生一定的纠纷。因此，建议这种信托财产管理模式在与当地政府及村民充分沟通的前提下，可以在京津、长三角等经济发达地区小范围尝试开展，要在全国范围普及推广可能难度较大。
2.中粮信托五里明农业信托项目 随着各地政府大力进行土地规模经营的试点，农村专业合作社将越来越成为今后农业发展中承载农业生产经营的主要载体，也将成为金融机构推进农业金融模式中的主要合作对象。
由于我国法律规定农村土地所有权不能转让，因此以家庭承包方式取得的土地承包经营权，以招标等方式取得的鱼塘、荒山的承包经营权将是农村可转让财产的最重要组成形式。但目前的法律法规均不支持以土地承包经营权进行抵押。中粮信托利用信托的财产隔离制度功能，为龙江银行对农民专业合作社贷款中设计了土地承包经营权信托和鱼塘承包权信托，并利用信托受益权质押为合作社贷款提供担保，从而解决了合作社贷款没有合适的资产用于抵押的问题。
图2 中粮信托“五里明模式”交易结构图
资料来源：中粮信托官方网站
项目交易结构：
由玉米种植农业合作社将土地承包经营权委托（信托）给中粮信托，成立土地承包经营权自益信托；将鱼塘承包经营权委托（信托）给中粮，成立鱼塘承包经营权自益信托；中粮信托履行管理职责，将土地和鱼塘出租，所得收入作为信托收入分配受益人，信托报酬率为0.3%，并约定将以上信托的收益权（受益权）全部作为玉米种植合作社在肇东支行1000万农业贷款的质押担保，若玉米种植合作社违约，肇东支行有权处置信托收益权（受益权），所得资金用以偿还贷款。
项目关键点：
五里明胜平玉米种植农民专业合作社等三个合作社均由自然人发起；营业范围为组织采购供应成员所需的农业生产资料，开展与玉米产业相关的收购、销售、贮藏活动，引进新技术、新品种，开展技术培训、技术交流和信息服务等。
三个合作社共涉及农地流转规模5万亩，农户3200多户，采用机械化操作，取得了农业生产的规模效益。但是从融资风险控制的角度，对以上合作社贷款尚存在一些难点问题：
1.合作社为从事农业生产的经济组织，注册基本金仅为22万元，对贷款的风险保障价值较低；其资产主要为农具设备等，缺少其他可用于担保的实物资产。
2.从财产权的角度，三家合作社主要拥有的财产为农民以入股方式流转的5万亩土地承包经营权，但目前的法律法规均不支持以土地承包经营权进行抵押。
针对上述模式的风险点，经过研究和法律分析，我们认为信托公司可发挥其破产隔离及受托人的专业职能，通过设立土地承包经营权和鱼塘承包权信托，再将信托受益权用于质押，解决土地承包经营权和鱼塘承包权不能直接办理抵押的问题，为龙江银行对合作社的贷款提供担保，与龙江银行的贷款监控相结合，形成综合的解决方案。
主要风险控制措施：
1.贷款发放后，肇东支行将对五里明玉米种植合作社的资金使用进行监控，通过代扣卖粮款保证贷款顺利回收；
2.完备设立信托所需要的各种法律文件和手续，包括但不限于合作社大会决议、发包人同意设立信托的文件，在土地流转部门办理信托设立、信托财产出租登记等；
3.在肇东支行设立单独信托账户，肇东支行对玉米合作社土地承包经营权所流转所得资金以及鱼塘的承包收入资金进行监控。
点评：
本项目通过信托制度的优势巧妙解决了土地承包经营权信托、鱼塘承包权不能进行抵押贷款的问题，盘活了农民的土地资产，是信托模式介入土地流转的一种有益尝试。结合银行在资金监控上的优势，本项目创新了一种可复制的针对农业专业合作社的农业贷款模式，有助于金融机构进入农村经济，具有较强的推广作用和社会效应，也为未来标准化土地流转信托的开展奠定了基础。
综上所述，通过对北国投“富民系列”与中粮信托“五里明”模式的业务可行性进行比较，建议信托公司未来在此类业务开展中更多以“五里明”的模式进行尝试。
三、信托公司当前开展土地流转信托的主要障碍与着力点 1.农民对于土地信托流转模式的接受度有待加强
根据农村土地信托流转的运作原理，农民应当以其农村土地使用权（包括农业生产用地的土地承包经营权、经营性建设用地使用权）作为信托财产，通过农村集体组织或农村经济合作社作为委托人信托给信托公司进行管理运作，这就意味着农民的土地财产权利将发生实质性转移。由于信托制度对于我国普通民众而言还相对陌生，农民是否愿意接受信托公司的管理将其财产进行转让存在较大不确定性。因此，建议此类项目前期开展过程中尽量选择经济发达地区进行，并与当地农民进行充分的沟通交流，使其真正自愿接受信托公司的受托管理，从而避免后期出现不必要的纠纷。
2.信托登记制度有待完善
长期以来，我国一直缺乏统一的信托财产登记制度。这将在很大程度上对信托财产的移转以及后期信托受益权的转让产生不良影响，特别是基础资产为非金钱属性的财产或财产权利的信托业务所受影响更大。由于当前缺乏全国统一的信托登记制度，短期内此类业务开展应当加强与当地政府及其相关财产登记主管部门的沟通，确保信托关系的成立合法有效。
3.信托利益分配问题需要落实
土地流转信托最大的优势在于能够通过信托制度有效综合各参与方的需求于信托平台之上，并通过专业化的管理与市场化的运作实现各方利益的最大化。在土地信托流转过程中，参与方主要包括农民、专业化农业经济组织和信托机构。各参与方在利益分配方面难免会存在一定的冲突，特别是当某一方主体利益显著低于另一方时，基于信托关系搭建的土地流转平台可能出现失衡的局面，严重时可能导致纠纷的出现。因此，未来信托公司在此类业务开展过程中应当重点关注农民和专业化农业经济组织之间的利益分配，避免影响业务开展的矛盾出现。
4.农业生产风险需要规避
农业作为基础产业, 在整个再生产循环过程中面临着许多风险, 是风险较高的产业。农业风险一般具有风险单位大、发生频率较高、损失规模较大、区域效应明显, 而且还具有广泛的伴生性等特点。农业生产和经营过程中各种风险因素复杂多样, 导致农业风险也具有广泛性、复杂性和多样性，人们对于农业风险的认识也不尽一致。由于土地流转信托目前尚处于试点初期，作为信托公司而言，开展此类业务往往缺乏相应的风险管理能力和经验。因此，建议在此类业务开展初期，信托公司可以与专业化的农业生产机构进行合作，控制业务规模，并且在条件允许的情况下引入农业保险等措施以确保风险的可控。
综上所述，当前土地流转信托模式在我国开展还需要在总结更多试点成功经验、完善试点制度的基础上才能在全国范围推广。在这个过程中，信托公司需要进一步完善相关的管理制度和业务操作细则，建立有效的风险控制机制，防止出现损害农民利益的情况发生。
