中外预防职务犯罪比较研究
发布日期：2009-9-25 来源：
中外预防职务犯罪比较研究
作者简介：田湘波，湖南大学政治与公共管理学院副教授，博士，湖南大学廉政研究中心和湖南省廉政研究基地核心成员；周新伟，湖南大学政治与公共管理学院研究生。
摘要：本文主要从中外预防职务犯罪专门机构、立法及制度预防、公务人员管理预防、财产申报制度预防、薪酬预防、监督预防等方面进行比较研究，力图找出异同点，察看中国大陆预防职务犯罪的某些不足之处，从而为改进和完善中国预防职务犯罪方略提供有益启示。
关键词：职务犯罪；预防；比较；启示
当今世界，几乎每一个国家都存在职务犯罪的现象。职务犯罪，历来是国内外刑事立法和司法实践中重要而又困难的课题，然而，它又不是一个纯粹的法律概念，而是法学研究者对与职务有关的犯罪的概称，因此，理解职务犯罪的关键是如何理解“职务”一词的内涵，进而确定“职务”人员的范围。从字面意思上看，“职”是掌管的意思，“职务”表示分内应该做的事情，也就是某一职位所必须履行的义务。《现代汉语词典》将“职务”解释为“职位规定应该担任的工作”，因此，“职务”的前提是先有一定的“职位”，由该职位确定其所应有的职权和义务。“职务”是职权和职责的统一，一个人一旦具有某种职务，也就意味着他既拥有一定的处理事务的权力，同时又必须恪尽职守，不能滥用权力，也不能不履行职责。事实上，由于职务犯罪在犯罪主体、行为方式和涉及领域等方面的复杂性，也由于研究者的着眼点和侧重点不同，职务犯罪的概念并不统一，仁者见仁、智者见智。为了研究方便起见，我们可以从广义上将职务犯罪理解为行为人违背职责要求实施的触犯刑律应受刑罚处罚的行为的总称。学术界有关中外预防职务犯罪的比较研究并不多见，所以我们力图做这方面的尝试，以达到抛砖引玉之目的。对于中外预防职务犯罪的举措，可以从以下六个方面进行比较。
一、预防职务犯罪专门机构比较
预防职务犯罪要设立独立、专门的反腐败机构。设立专门反腐败机构，是指一些国家不仅通过它的权力机关、行政机关或司法机关来行使反腐败的职能和权限，而且还设立独立的机构专司反腐败的职能。所谓独立是指专门反腐败机构直接隶属于国家最高行政首脑、议会或国家司法部门，并向他们负责，独立行使职权，不受外界影响。不仅如此，专门反腐机构与专门预防职务犯罪机构是合二为一的。
很多国家和地区成立了专门的预防职务犯罪机构，并赋予这些预防部门以特殊的职权。为保证预防工作全面、有效，都从人力和物力、财力各方面给予了充分的保障。例如，马来西亚在反贪污局设防范部，其任务就是要防止和铲除一切贪污及漏洞，促进政府行政廉洁和高效，教育公众认清贪污的危害，支持反贪污活动。新加坡贪污调查局设立情报组和研究组，分别负责收集、分析贪污贿赂的情报，提出预防措施，检查政府机关工作程序，及时堵塞漏洞。香港廉政公署下设防止贪污处和社区关系处，专门负责预防腐败犯罪工作。该处有权审查政府部门、公共机构的工作规定和程序，寻找可能导致贪污的漏洞，提出改善建议，受审查部门必须认真整改，没有选择的余地。该处的工作人员绝大部分有工程师、测量师、会计
师等资格，为了取得社会力量的支持，廉署专门设立防止贪污咨询委员会，吸收法律界、工程师、会计师、教育及工商界人士参加。［1］
国外预防职务犯罪专门机构主要通过建立社会预防网络、开展廉政共建活动、进行预防教育、开展专门性调研、检查监督等方法预防职务犯罪。检查监督活动包括：对政府部门和公共机构的工作制度及程序进行审查，并提出防范建议；检查贪污贿赂易发部门和环节；重点监视“黑名单”中的嫌疑人员；审查官员廉政状况，并提出相关建议。［1］我们主要看看预防教育。各国都将预防教育作为常规性的预防措施常抓不懈。例如，新加坡贪污调查局反腐败、贿赂教育的内容主要包括经常性的专题讲座、防止贪污贿赂教育、针对新录用公务员进行反腐败教育。香港廉政公署社区关系处通过媒体和专门的教育机构传播肃贪倡廉信息，教育市民认识贪污贿赂犯罪的严重危害性，宣传和鼓励市民进行举报，支持反贪污行动。澳大利亚新南威尔士洲反腐败独立委员会负责教育公众，提高他们对腐败问题的认识，他们还将反腐败教育提前到对高中学生进行教育的阶段。［1］
在我国，对职务犯罪行为的预防是由检察部门以及党政的专门监督机构——纪检监察机关来完成的。
在中国，专司预防职务犯罪的机构是各级人民检察院，如最高人民检察院的在预防职务犯罪方面的主要职责就是对国家机关工作人员职务犯罪预防工作进行研究并提出职务犯罪的预防对策和检察建议；负责职务犯罪的法制宣传工作。下设的职务犯罪预防部门专司职务预防工作。按照有关制度规定，各省、自治区、直辖市人民检察院，省会市和较大城市的人民检察院应当设立预防职务犯罪机构；其他各级人民检察院，由各省、自治区、直辖市人民检察院根据加强工作、明确职责的要求，结合当地实际情况确定。不设预防职务犯罪专门机构的人民检察院，应当指定具体部门或者专人负责预防工作。各级人民检察院中的反贪污贿赂部门与渎职侵权检察部门、公诉部门、侦察监督部门、监所检察部门、控告(举报)检察部门与刑事申诉检察部门、民事刑事检察部门等也有提出预防职务犯罪的检察建议、进行警示教育和法制教育、提出预防职务犯罪对策意见等职责。［2］
除各级人民检察院之外，纪检监察机关也有预防的职能。后者负责宣传党的纪检、监察工作的方针政策，开展党风廉政和党纪政纪的宣传教育工作。监察机关可向被监察对象提出监察建议。2007年9月成立的国家预防腐败局也在履行预防职务犯罪的职能。该部门主要职责有三：一是负责全国预防腐败工作组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；二是协调指导企事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；三是负责预防腐败的国际合作和国际援助。实际上，国家预防腐败局与中纪委和监察部是三块牌子，一套人马。
我国的警示教育主要是进行普法宣传，使公民尤其是职务主体了解法律，充分认识什么是违法犯罪行为及其必然的法律后果，同时充分发挥典型案例的警示作用，通过对发生的案件进行有效的分析，找出犯罪的原因，举案说法，以案示法，进行有效的警示教育，使公民尤其是职务主体从典型案例中受到教育，汲取教训，从而防止职务犯罪的滋长蔓延。但是，我国的预防教育并没有一个专门机构来负责这项活动。
上述机关、组织和部门，尽管在预防职务犯罪方面取得了一定的工作业绩，但相对于其他国家的专门反腐败机构，仍存在职能交叉重叠、缺乏独立性、统一性和权威性，影响了我们预防职务犯罪行为的力度和效率。因此，我国应借鉴其他国家的经验，在进一步强化现有反腐败机关和部门职能的同时，建立起由中央政府或地方政府垂直领导，独立行使职权的专门预防职务犯罪机构，并赋予他们广泛的权力。
二、立法及制度预防比较
通过立法或制度完善约束公职人员行为是中外预防职务犯罪的重要措施。在外国，它具体包括以下三个方面：
第一，关于公职人员或特定人员行为准则的法律文件。
职务犯罪的本质是公权私用、以权谋私。为有效防止公职人员利用职务便利牟取私利，就必须对其行为做出全面、系统、明确的规范，制定严密的防范措施，以保证公职人员廉洁从政。因此，国际上都将此作为预防职务犯罪立法的重点和突破口。如南非的《非洲人国民大会当选成员行为守则》、加拿大的《已经和将要离任公职人员守则》、联合国的《公职人员国际行为守则》等。这些准则、守则为公职人员的公务活动规定了比较详细、具体的行为规范，明确告诉公职人员正确履行职责将得到什么利益，以职权牟取私利将带来什么后果，如何履行职责等，为公职人员防腐保廉、廉洁奉公提供了具体的行为规范。［3］这些法律文件和公务员法主要规定公务人员应遵守以下义务：禁止公职人员经商和营利性兼职、限制公职人员接受馈赠，禁止收受额外报酬、严格执行财产申报制度等。
西方国家禁止公务员经商，原则上禁止公务员兼任有报酬的其他公职。为什么要禁止官员或公务员经商呢？因为“当一位政客或其家庭成员或雇员在某企业拥有部分所有权，而这家企业又同政府有生意关系或者会从国家政策中获益的时候，潜在的公私利益冲突就产生了。在这种情况下，即使没有贿赂或竞选捐款，政客徇私偏袒的风险同样存在。” “如果拥有广泛商业利益的政客不受制约，他们就同那些受大捐款者操纵的政客一样肯定会削弱政府的合法性基础。”［4］英国《荣誉法典》、《防止腐化法》以及文官部行政官员条例规定：禁止公务员以权谋私、经商或从事同本部门业务有关的任何赢利事业，禁止官员（尤其是财政部、外交部的官员）参加赌博和各种商业、金融性投机活动。法国《公务员总章程》第8条规定：禁止任何公务员以职业身份从事任何有利可图的私人活动，禁止任何公务员亲自或通过中间人，以某种名义在其行政部门或公共事业部门所管辖的或与之有关的企业中，谋求会损害其本身职务独立性的利益。法国刑法规定，一切公务员、公职官员和政府工作人员不得参与与其身份不相称的营业贸易，如果他们公开地或隐蔽地通过代理人，“在其正在或曾经管理或监督的经营、拍卖、企业、税收和专卖等方面获取或接受利益”，那么将“被判处6个月至2年的监禁，并课以相当于退赔款数的二十分之一至四分之一的罚款”，此外将“永远不能担任任何公职”。日本《国家公务员法》第103条规定：职员不得兼任商业、工业、金融业等以营利为目的的私营企业、公司和其他团体的负责人、顾问或评议员，也不得自办赢利企业。《瑞士公务员章程》第十五条规定：“担任联邦职务的公务员不得兼营副业。” 《联邦德国公务员法》第65条规定：公务员从事工业活动，合伙经营一个企业或者参加某一团体、合作社或其他合法形式经营的企业的理事会、监督委员会、行政管理委员会或其他机构以及接受某种信托活动，必须事先获得批准。德国《官员法》规定，官员未经事先批准，不得接受有报酬的兼职工作，或从事工业活动，或经营企业，或涉及财产管理权的兼职工作。不少国家关于这方面的限定一直延伸到官员的亲属，如新加坡规定官员子女不得借助父母的地位非法经商牟利。法国规定公务员的配偶若以其职业身份从事有利可图的私人活动，该公务员必须向其所属部门说明情况。
由于政府官员兼职的情况十分复杂，因此有的国家，如前联邦德国的公务员法将所允许的兼职工作分为二类：一类是须经批准的兼职工作，其获得应以书面形式报告，且该兼职不得妨碍公务员正常工作任务，不得与他担任的公职任务产生矛盾，影响他的超党派性或公正性，或严重影响他将来的工作，或有损于官方行政部门的威望；另一类是无须经批准的兼职工作，它包括担任无报酬的兼职，从事文学、科学和艺术的创作或报告活动，与教学科研有关的教学鉴定工作、从事维护公务员利益的活动等。［5］
在中国，《国家公务员法》规定，国家公务员禁止从事和参与营利性活动；国家公务员不得在企业或者营利性组织中兼任职务。公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务
员在离职3年内，其他公务员在离职2年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。这些规定执行中存在很多问题。
西方国家禁止公务员接受金钱或礼品的馈赠。英国1906年《防腐化法》规定，公务员不得接受来自私人企业或利益集团的实物、钱财等馈赠，一般拒绝参加宴会邀请，除非得到上级主管部门或首长的同意，因外交礼节而收的礼品必须上交，但日历之类的小礼物除外。美国的联邦议员及其雇员，则受到反贿赂法以及限制其非公职收入和离职后再就业的法规的约束［4］。美国法律明确规定，公务员接受价值100美元以上的礼品必须做出说明，并将礼品上交。瑞士《联邦公务员章程法》第26条规定：禁止公务员利用职权索取、接受或让人答允给他本人或别人各种馈赠或其他好处；公务员与第三者默契索要、接受或让人提供各种馈赠或其他好处，同样有违职责；公务员非法接受的馈赠或其他好处均应收归联邦所有。瑞典也有类似的规定，但在具体操作时反渎职机构将接受礼品的限额定在300克朗以内。奥地利《官员法》规定，公务员不许索贿受贿和随便接受礼品，即使是名誉性礼品；公务员在接受礼品后要通知其所在单位，若所在单位在一个月内表示不同意接受，则应将礼品退还。《联邦德国公务员法》第70条规定，官员即使在公职关系结束时，也只有经他所在单位或公职关系结束时的最高行政机关的同意，才可以接受与其职务有关的酬谢或礼品。
澳大利亚、新加坡和印度等国以及香港地区的法律都有类似的规定。澳大利亚规定，公务员“不得接受馈赠，但微不足道的小纪念品，工作午餐款待，或出于不同文化背景，拒收会招致冒犯的情况不在此列。”新加坡规定，官员因退休接受下级人员的礼品或款待活动，须写报告申报礼品的名称和价值等，礼品的价值不超过50美元，而款待活动的费用不得超过举办者平均月工资的2%。新加坡法律对于“贿赂”的确定范围较宽，除了钱财、礼品外，还包括贷款、职务、职位，或合同、支付贷款、放弃权益、取消义务或责任、清偿债务，其他任何援助、优惠、利益（包括免受罚款、徒刑、诉讼纪律惩处或劳役、已经或尚未执行，行使或拖延行使职权）等。我国香港地区制定的《防止贿赂条例》中规定：任何政府雇员，如未获香港行政长官之一般或特别许可而索取或接受任何利益的即属违法。此外，许多国家的法律对于政府官员和议员从私人和政治团体接受的政治捐款的数目、使用竞选经费、筹集竞选经费的程序等，都以专门的条款进行了限制。［5］
禁止公务员经商和兼职不能兼薪、禁止公务员接受金钱或礼品的馈赠，这二种义务在中共中央和国务院下发的文件、行政法规中有规定，如1993年4月27日，下发有《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》，1993年12月5日中华人民共和国国务院令第133号发布了《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》等，但这些制度还不是国家权力机关所颁布的法律，且在中国《国家公务员法》中并未明确规定为义务。中国《公务员法》只笼统规定，禁止公务员贪污、行贿、受贿，禁止利用职务之便为自己或者他人谋取私利。实际生活中，兼职兼薪、贪污受贿的人大有人在。正如西方学者所说的，“如果中国想建立一种更为民主的政府结构，就需要正视中国企业中广泛存在的利益冲突问题。中国的政府官员有时在公营和私营部门担任多项职务。例如，一项对中国电力行业所做的研究写到，‘在这个领域，一个人可以既是电力企业的高级职员，又是电力主管部门的官员’。中国有悠久的‘混淆政府和私人部门界限’的传统。这一传统不仅同国家发展高效率的现代化企业的初衷相矛盾，而且还与建立一个更具问责性的政府的目标相冲突。”［4］为了防止公务员的腐败，加强廉政建设，我们应像西方国家那样，在有关法律中明确规定这些制度。［6］
第二，关于规范政府行为和政治活动的法律文件。
当今社会，政府的权力日益膨胀，政治活动日趋活跃，如何实现政府行为的法制化、避免政治活动成为黑金政治，成为各国当政者颇为头疼的事情。为此，各国政府及国际社会制
定了大量的规范或约束政府行为的法律文件，规定了许多明确具体的预防措施，以保证政府行为和政治活动的廉洁。主要包括三类：一是信息公开的法律文件。其从不同方面规定了政府所持有信息的公开范围、时间、方式及公民获取信息的权力、途径等，为公民有效监督政府、保护自己的合法权利提供了便利条件；二是规范政府权力行使的法律文件。其突出特点就是政府权力的行使要有所节制，做到合法、透明，实行有效监督。三是规范政治活动的法律文件。其对于保证一个国家的政治活动的廉洁性具有极其重要的意义。我国少有规定政府活动程序方面的法律。虽然1997年刑法的颁布使我国在控制贪污犯罪方面有了较为严密的刑事法网，但廉政法律体系还不够完备，规范公职人员的行为准则以及规范政府行为和政治活动的法律文件还很缺乏。法律还没有能够涵盖权力设置、运行、监督、制约等各个环节。这不仅导致国家工作人员日常公务行为缺乏明确的遵循依据，而且也使刑法因得不到相关法律的配合而难以发挥应有的威慑效应。这些重要的法律至少包括：《预防职务犯罪法》、《财产申报法》、《举报人保护法》、《行政程序法》等。［7］
第三，关于惩治职务犯罪的法律文件。
惩治职务犯罪也是预防取得实效的保证。无论是专门的预防职务犯罪的法律，还是其他的廉政法律，都把对贪污、贿赂犯罪行为的打击和惩治作为一项重要内容加以规定。［3］
虽然我国刑法分则同国外大多数国家刑法一样，也将职务犯罪专列一章(刑法分则第八章)，称为渎职罪，但具体来说，显然是不如国外的。一方面，国外关于公务员法、道德准则、财产申报、反贪污专门法等规定配套成龙，操作性强，而我国刑法受“宜粗不宜细”的思想指导，内容较简单，有些规定由于缺乏配套措施，往往难以实现。另一方面，国外的职务犯罪立法中，在非刑事法律中的行政、经济法规规定职务犯罪时，不但犯罪构成较为详备，对法定刑也有独立的规定。如日本船员法，规定了船长的滥用职务罪；破坏活动防止法规定了公安调查官的滥用职权等。而我国非刑事法律的行政法规、经济法规虽然也有许多职务犯罪的规定，但往往不是独立的犯罪，而将其某一行为依刑法典某罪处罚，例如，银行工作人员违反贷款审批制度，超越批准权限，擅自决定发放不应当发放的贷款，造成重大经济损失的，按玩忽职守罪追究刑事责任。这种规定往往造成某一犯罪外延过分庞杂，甚至破坏刑法原有罪名的稳定。除此之外，我国在法律不完备、立法滞后、体系不全等方面也存在诸多值得改进的地方。如我国没有专门的《反贪污贿赂法》，许多制度虽然颁布出来了，但很少得到实施，所以制度软化情况比较严重。
制度预防即针对发生的体制、机制、管理方面的漏洞，发出检查建议，提供预防咨询，帮助有关单位加强内控机制建设，严密自己的管理，不给犯罪分子机会和条件。犯罪学有一个基本的原理，就是犯罪动机一旦产生，行为就进入零界状态，行为能不能完成，取决于他有没有机会和条件，而制度预防主要就是切断犯罪动机和机会之间的联系。完备明确的预防职务犯罪法律体系，不仅使公务人员在日常生活、工作中对自身行为的法律界限有了明确的认识，而且也使惩治职务犯罪有了尖锐的法律武器，避免了因法律规定模糊、疏漏而放纵犯罪的现象。加强有关立法，包括经济、行政方面的立法和刑事立法，充分发挥法制的积极作用。
三、公务人员管理比较 在国外，主要是从择优录用公职人员和加强公职人员培训两方面着手的。由于公务员制度建立的时间较长，录用和培训制度规范、严格。公职人员被录用后，主要从强化内部管理，着力提高公职人员素质方面来预防职务犯罪。一方面，加强公职人员的培训，不断提高其素质，提高业务能力，加强工作责任感。如日本《国家公务员法》规定政府负有一期组织培训的义务，文官享有接受培训、领取培训期间工资和自修时政府提供的学费等权利。又如美国
的培训和文官试用相关；法国的培训和文官晋升相关,等等。另一方面，许多国家通过制定内部纪律和规章制度来约束公职人员的行为，强化内部管理，从而达到预防职务犯罪的目的。如美国在警察局设置警长一线监督制；缴获贩毒赃款制度化；订立规章制度拒收金钱礼物；成立设有专门反职务犯罪职能的内务处；专门监视与调查本局警察职务犯罪现象。作为亚洲职务犯罪比较严重的国家，韩国在全国机关中实行“腐败指数制”，即根据企业和普通市民的反映，现场调查、专家评价、监察院和检察院的监查及整改情况、新闻机构的舆论调查以及行政改革效果和业务水平等进行综合评估，每年打一次分，向社会公布，根据分数决定待遇的差别。通过这些措施，公职人员的素质得到了培养和提高，进而有利于廉政勤政各项法律制度和措施效能的发挥。
我国刚刚建立公务员制度，择优录用和培训制度不太完善。同时，由于人治色彩浓厚，法治社会未建立，不太重视内部管理。我国侧重于从严把进入关和加强思想政治工作两方面着手。择优录用和严把进入关都是为了体现录用的公平公正，坚决杜绝特殊化和“任人唯亲”；加强培训主要是为了提高公职人员业务能力，增强工作责任感；而加强思想政治工作则是具有中国特色的一项举措，长期以来，我党一直强调其必要性，但一些人并没有真正重视起来，从而使政治思想工作流于形式。
四、财产申报制度比较
西方一些国家为了杜绝公职人员以权谋私、贪污腐化，为了防止公私利益冲突，规定公务员在任职前后和任职期间必须向有关单位申报自己及其家族成员的财产及其变化情况。同时，它也有利于提高政府的民主问责程度。在欧洲，除了卢森堡外，所有欧盟成员国都要求议员申报个人财产［4］。美国、澳大利亚、巴西、墨西哥、智利、罗马尼亚、波兰、巴基斯坦、印度、新加坡、越南等也建立了财产申报制度，并以具体的法律对财产申报的对象、时间、内容及申报书的递交程序、公布、审查、违法行为的惩罚等，做出了明确而具体的规定。在财产申报方面，美国于1965年颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定。1978年，美国国会又颁布了《政府行为道德法》（1989年修订为《道德改革法》）。该法规定，总统、副总统、国会议员、政府和联邦法院的高级官员在就职前必须报告本人的财产情况，此后每年定期公布并加以说明。美国国会1978年通过的《申报财产真实情况法》适用于立法、行政、司法三个部门的所有官员。该法及有关条例对需要申报财产的官员范围、申报项目、申报时间和地点，对公务员的配偶、亲属是否也需要申报财产、复查和公开财产申报情况以及罚则等，作了明确详细的规定。罚则规定：有意隐瞒要求申报的财产情况者，将被处以不超过5000美元罚款的民事处罚，并由工作单位或适当机关予以纪律处分；有意伪造要求申报的财产情况者，将受到刑事处罚，即处以不超过1万美元的罚金或不超过5年的徒刑，或两者并处［8］。新加坡法律规定：每个公务员在任职时，必须详细申报个人财产。英国虽没有关于文官要申报财产的直接规定，但规定文官一旦破产或丧失偿付能力，必须向其所属部门的常务次官报告，如被宣告破产的文官有意隐瞒情况，或其破产系从事不值得信任的交易所致（如赌博、投机倒把等），应予撤职并不再任用；如系不可避免的不幸事件所致，可允许继续留任，但其职责不得涉及公共财物，否则须调离工作。澳大利亚《公务人员行为准则》规定，一切公务人员都必须登记本人及其配偶和全部或主要依赖其供养的子女的有关钱财收益。登记的内容为：股份、家庭委托或委托公司、房地产、担任公司董事、债券、储蓄、投资，每件价值5000澳元以上的其他财产、其他收入，官方馈赠的价值在250澳元或非官方馈赠给议员的价值在100澳元以上的各种礼品、旅游的款项及在其他组织中所得的可能与公职发生冲突的收益。这些收益的登记内容大部分是可被公众或新闻机构公开查阅的。财产申报制度的建立增大了政府官员权力行为的透明度。它以“侵犯”官员或公务人员隐私权的方式，将公职权力的运行与公职人员
私利的获取途径暴露在公众之中，置于法的监督之下，故而这类法律法案措施在某些地区（如台湾）又被人们称之为“阳光法”。［5］
实行收入申报制度在中共中央和国务院下发的文件、行政法规中有规定，如1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》）等，但这个制度还不是法律，且在中国《国家公务员法》中并未明确规定为义务。
以《规定》为例，说明我国家庭财产申报制度还存在一些不完善之处。首先，申报主体过窄。《规定》第二条将申报主体范围确定为“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人”。这与1997年修订的《刑法》第395条规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”的犯罪主体范围不一致。有些官职，位不高权也重，易产生腐败；有些国家工作人员在离退休后一定期限内的财产收入也应申报，以杜绝事后受贿。其次，“收入”与“财产”是不同的，“收入申报”并非“财产申报”，更非申报主体的整个家庭财产状况，给规避财产申报留有余地。再次，《规定》第四条明确规定为一年申报两次、半年申报一次的日常申报登记制度，而国际通行的做法是都设有初任申报、日常申报和离职申报三种制度。我国只规定日常申报，而不规定初任申报与离职申报，不能将申报主体的财产状况自始至终置于监管之下。第四，财产申报受理机构缺乏监管力度。按照《规定》第5条，本单位、人事部门负责接受申报人收入申报的受理机构，缺乏权威性，而国外财产申报的受理机构一般是法纪监督机构。最后，违反责任规定过轻，纪律处分缺乏刚性。《规定》第6条对申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。由此可看出，中国主要采取批评教育为主、纪律处分为辅的责任追究制度，而在国外，是一种以刑罚制裁为主、行政处分为辅的责任追究制度。因此，我国的财产申报制度，还应在申报主体范围、财产申报范围、申报时限、管理监督等方面不断完善。与此相适应，还要实行金融实名制，开征遗产税与赠与税等措施。
实际生活中，收入申报制度已经流产了。为了防止公务员的腐败，必须实行财产申报制度，因为它是防止腐败的天然屏障。
五、薪酬比较
实行高薪养廉几乎是是廉洁国家一种普遍的预防职务犯罪措施。美国《联邦政府工资改革法》规定，政府公务员的工资要与私营企业职员的工资相对应。法国采取工资与物价挂钩的制度，工资表只列出各个登记公务员的工资指数，公务员的实际工资额等于工资指数乘以最低生活费，而最低生活费是随着物价的变动而变动的。日本的《一般职员报酬法》中规定，公职人员工作优良，满12个月提薪一次。事实上，西方国家实行高薪养廉是基于这样一种逻辑：在政府机关，过低的薪水收入，往往会使公务人员生活拮据。而生活的清苦，常常又影响到公务人员的工作情绪，使其为了生活而难以安心于公务。因此，在物质利益面前往往经不住诱惑，进而一步步走向腐败。［9］而高薪养廉在增强公务人员信心和对职业的满意的同时，也使腐败的成本远远大于腐败所得的利益。
基于我国当前的情况，还不能像他们那样对从事公务的人员实行“高薪养廉”，其原因如下：首先，我国的人口众多，国情复杂以及政府机关人浮于事现象的存在，造成我国公务人员数量的庞大，“高薪养廉”对于正在集中精力搞经济建设的我国来说显然是没有能力也不现实的；其次，社会分配不公是某些贪利性犯罪发生的重要诱因，而不是单纯的财产性腐败，因此应当采取措施改革分配制度，而不是一味的“高薪”，事实上，“高薪养廉”与我党艰苦奋斗、廉洁奉公的思想也是相悖的；最后，我国现阶段反腐败最大的薄弱环节是法制建设的落后，因此重要的是依法治国，从法律上加强对腐败的预防，而不是去做事倍功半的
事情。事实上，在国外即使是实行“高薪养廉”的国家，也并没有完全杜绝职务犯罪现象的发生。“经验表明，高薪养廉、促进民主和政治自由，以及像私有化和自由化这样的经济改革是不能够保证腐败减少的。反腐败措施的执行以及执行这些措施时社会政治环境的变化也同样重要。”［10］
六、监督比较
职务主体往往具有与其职务相适应的具体权力，如果对职务主体的职务行为缺乏有效的监督，便会导致权力的不正确行使和滥用，从而产生各种类型的职务犯罪。国家权力的本质，国家工作人员职务活动廉洁和恪尽职守，只靠个人品格保证是脆弱的。坚实和可靠的保证应当是对国家权力的运作，对国家工作人员的职务活动有一套完备、有效的监督制度。要有效地对职务主体进行监督，必须对其全方位，多层次监督，形成一个有效运作的监督体系。
加强内外监督，吸收公众参与是国外廉洁国家的共同做法。西方各国主要实行的立法、行政、司法之间的监督，机关的内部监督和以舆论为主的外部监督，还有利益集团和普通公民的监督。这种监督体制运行效果好。以行政内部监督为例，根据1978年通过的监察长法案，美国在其联邦政府的各个行政部门中都设立了监察长办事处，有一名监察长主理该办事处工作。法国中央政府和地方政府从事公开交易和公用事业，必须向同级议会提供信息和报告。瑞典则在政府机关内部设立检查机构，监察政府的各个部门。奥地利政府定期召开新闻发布会，美国政府通过《华盛顿邮报》对总统的行为进行监督,等等。“要保证公民参与的长期成效，最好的办法莫过于在决策制定中使参与角色的作用制度化。定期对实质性资源施加影响有助于激励公民和公民团体，使其保持积极主动的态度和精神。”［11］通过公众参与，权力的行使便增强了可接受性，有利于创造一种政府和公众共同治理的新秩序。例如美国为了有效地制止警察的职务犯罪行为，在各州县都成立了所谓的民权自由联盟，专门收集群众对政府的意见，监视其违法行为。希腊政府专门设定进谏日，市民在这一天可以向政府官员进忠告、献计策、诉苦衷，政府官员则加以记录，以便研究改进。另外，西班牙政府建立了一种“护民官”制度，由市民选举、议会任命在市民中享有崇高威望的人担任。通过吸收公众参与和内外监督，既提高了公民的积极性，又保证了政府的透明度。
目前，我国为有效预防职务犯罪所建立的监督体系主要包括：权力机关的监督、政党监督、检察监督、法院监督、纪检监察监督、中介组织监督、新闻监督和社会监督。［12］在我国，各级人民代表大会是我国的权力机关，尽管其监督作用不断增强，但就目前而言，由于种种原因，它的作用还没有充分发挥出来。而在国外由于有详细明确的法律规定，议会能采取实在的措施行使监督职权，采取建议、质询、调查、不信任表决、倒阁、弹劾、审查法案等方法对政府的人事和重大决策进行监督，从而防止职务犯罪。我国的监察部门大都设置在党政机关内部，在领导体制上，这些部门既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导。在这种双重领导体制下，专职监督机构受到的控制较多，尤其是受制于执行权。与此相对,大多数国家已经实行了监察权独立，即监察机关权力独立于行政机关权力之外，直接对最高行政首长或议会负责，因而取得了较好的效果。在我国由于舆论宣传制度上的制约，新闻自由的效力还没有得到充分发挥，而在国外，舆论监督对政府官员起着很大的制约作用，甚至许多西方学者把其与立法、行政、司法并列，认为是现代社会的第四大权力。我国《宪法》规定，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，但从我国目前的情况来看，一些公务行为的透明度不高，人民群众对国家机关及其工作人员的活动知之甚少，社会监督的渠道尽管很多，但渠道不够畅通，这无疑阻碍了人民群众监督职能的发挥，而国外很多国家非常尊重公民的请愿权，一旦公民提出诉求，就必须对其行为进行核查，由于有这样的保障，公民自然会积极主动地参与监督。
预防职务犯罪是全世界面临的一个共同课题。必须明确预防职务犯罪工作既是一个长期而复杂的社会系统工程，也是一个世界范围的难题。职务犯罪的预防具有时效性，是一个隐
性技巧很强的工作，不是显性技巧，即使投入了很大的精力，投入了很大的成份加强预防，但是不一定效果就能马上表现出来。因此预防职务犯罪不可能一蹴而就，需要各国人民长期共同的努力。
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［12］孙谦.职务犯罪监督论［m］.北京:中国检察出版社，1994.1.
责任编辑 唐坤
