雷波县退耕还林成果巩固及后续产业发展对策研究
课题负责人：罗刚
课题撰稿人：徐华先
主要研究人员：欧贤康 徐华先
雷波县地处凉山州与乐山市、宜宾市和云南省交界处，已建的溪落渡水电站就位于我县与云南永善县交界的金沙江下游干流上，地势西北高、东南低，最高海拔4076.5米、最低325米，是一个以山地为主的贫困县，山高谷狭是其典型的地貌特征。按照国家退耕还林工程的规定，25°以上坡耕地应纳入退耕，那么雷波县90%以上的山地都将退耕。复杂的立地条件和土壤结构以及面积广大的退耕地为退耕还林工程的发展奠定了基础，同时也留下了不少难题。
自2000年启动退耕还林试点工程以来，根据省州安排，已累计完成退耕还林面积19.91万亩，其中退耕地造林8.41万亩，宜林荒山造林6.3万亩，封山育林5.2万亩。 项目覆盖全县38个乡（镇）、160个村、571个村民小组、18873户农户。退耕还林工程实施14年以来，国家在此项工程上直接投入已超过3.16亿元，退耕农户得到了很大的实惠。工程的顺利进展为推进省州退耕还林工程，加快构筑长江上游生态屏障起到了有力的促进作用。同时，工程实施对调整我县农业产业结构、农民扶贫增收和地方经济发展也起到了有力的助推作用。目前工程建设的重心已由大规模实施阶段逐步转变为既要建设又要进一步巩固退耕还林成果，同时还要谋求后续产业发展的阶段。
一、雷波县退耕还林成效显著
（一）、生态环境明显改善
雷波属高山狭谷地貌，历史上由于“广种薄收”的种植业方式及“木头财政”的大量砍伐林木，形成了大面积的生态脆弱地带，坡度大于25°的耕地就达32万亩左右。在各级部门和退耕农户的共同努力下，森林覆盖率从原来的31.6%提高到了38.1%，这在改善地域内生态环境，防止水土流失、抑制洪涝灾害等方面都取得了明显效果。山绿了、水清了、鸟兽增多了，人们明显的感受到了生存环境的改善。
（二）、产业结构得到有效调整，农业生产、经营方式得以转变
根据县委、县政府制定的调整农业、林业产业结构，实施“427”发展战略的新思路，全县到“十一五”期末，将达到核桃产业面积90000亩，青椒产业面积250000亩，竹产业面积60000亩。我县利用得天独厚的自然环境条件，大力培育生态经济型商品林，重点培育兼用树种生态林和工业原料林(麻枫树)。引进以木材原料为主的木材综合加工企业，确保全县小径材的合理利用。搞好青椒、核桃、茶叶等林产品市场建设，支持营销大户、营销企业、行业协会等多元流通主体发展，畅通林产品流通渠道，带动了退耕农户增收致富。
（三）、农民收入明显增加
退耕还林已成为雷波县有史以来资金投入最多的工程项目，既提高了生态效益，又增加了农民收入，是惠民最直接的生态建设工程。实施退耕还林后，使大批农民从单一的种植业逐步转向养殖、加工、劳务输出等行业，同时国家补助的钱粮直接增加了部分农民的收入。随着国家对民族地区退耕还林补助期的延长，退耕农户还将得到更多更大的实惠。
（四）、生态旅游发展迅速
依托城郊乐水湖周边逐步建立起的生态观赏林及锦屏山麓建成的水源涵养林、杉树堡的生态保护林带动了乡村农家乐旅游业迅速发展。马湖省级旅游区、嘛咪泽省级自然保护区、国家溪洛渡大型水电站等的大力开发建设，生态旅游业逐步成为雷波重要的经济支柱。
二、雷波县退耕还林工程实施中存在的主要问题
（一）、政策法规的学习宣传还不够深入
根据《退耕还林管理条例》的规定，退耕还林工程实施主体为各级地方政府。而个别乡（镇）对此认识不足，争取退耕指标时积极，而对于项目实施、特别是后期管护则少有问津。一些乡(镇)在退耕还林政策宣传上，讲优惠政策的多，讲责任与义务的少，加之营造的林木大多还处于未成林或幼林阶段，短期内难有经济效益，导致部分群众在退耕还林过程中只注重钱粮兑现，忽视抚育管护，对于成果巩固放任自流，甚至认为退耕还林工程是林业部门的事，致使退耕还林成为林业信访的热点、矛盾的焦点。
（二）、部分退耕规划布局不尽合理、工程质量效益不高
由于工程建设任务重，要求时间紧，准备不够充分等原因，这就难免出现工程布局不尽合理，如小班移位、地块零星、树种选择不够科学，不能适地适树等问题。比如2001年种植的蚕桑，由于市场因素的影响，没有及时争取到资金进行树种更换，致使种植蚕桑这部分退耕地疏于管理，更有甚者将蚕桑连根挖掉复耕。其他生态林一定程度上也存在管护没跟上，苗木生长缓慢甚至苗木死亡；还有的农户外出务工，退耕地无人管护，苗木荒芜、病虫祸害，工程效益不明显。
（三）、后续成果管理和发展中的困难
一是部分农户参与后续抚育管理的积极性不高。比如在金沙江河谷地区，广大农户依然过着广种薄收，勉强维持生计的生活，一旦按规定退耕，势必影响到农户的基本口粮保障。在高山地区种植的日本落叶松、二半山种植的家、柳杉等生态林，国家在延长一个补助周期后仍然不能产生经济效益，期限一到，退耕农户将面临生计问题。二是管护制度不健全，缺乏有效约束力。按照退耕还林的政策规定，每退耕一亩耕地，每年可获得粮食补助150公斤（折现为每亩240元），生活补助20元。几年过去，退耕还林地植被恢复相对较好，这成了不少放牧者牛羊的好去处，另有部分农户在其他荒山上新开土地进行耕种，名曰轮歇地，造成这里退了那里种，而当地政府却没有引起足够重视，导致生态保护以及退耕还林建设的成效受到影响。三是缺乏后续管护的实用技术指导和对病虫害的有效防治以及适地适树的更换措施难以跟上。四是工作经费缺乏。我县自2000年实施退耕还林工程以来，由于缺乏工作经费，由县林业局垫支的工作经费已高达100多万元。
（四）、支撑林业产业持续健康发展的系统问题
实施退耕还林在提高生态效益、社会效益上考虑得较多，而通过退耕还林培育和发挥后续特色林业优势，促进林业产业化发展，提高经济效益，进而发挥生态效益、社会效益促进区域经济发展的思考相对较少。从规划到后续发展的思考和探索还不够，提供的法律、法规和政策、金融、科技支撑不力，生态建设产业化的成功模式不多，林业产业化机制培育明显滞后。
三、对巩固雷波县退耕还林成果及后续产业发展的建议
由于我县退耕还林任务大，时间跨度长，如何确保退耕还林成果及后续产业发展健康有序地高效实施和发展，确保退耕还林成果“退得下、稳得住、不反弹、能致富”，在此提出以下几点建议：
（一）加强学习宣传和督察落实工作，进一步加大林业执法力度
各级政府要站在保护生态安全、构建人与自然和谐、促进经济与社会可持续发展的高度，进一步加大《 森林法》、《森林法实施条例》、《退耕还林条例》等林业法律法规的宣传力度和贯彻执行力度。针对当前群众对退耕还林工程中产生的林业信访的热点、矛盾的焦点，耐心细致地做好宣传解释、矛盾化解工作。进一步加强各项制度和政策落实的督察工作，对在工程建设及政策兑现中出现的违法违纪行为，要及时进行查处，确保国家政策执行不走样。同时，提高执法队伍素质和林业管理工作水平，规范林业行政执法行为，加大林政案件的查处力度，强化全社会保护和发展林业的意识。明确乡（镇）政府的主体管护责任，鼓励与引导农户在享受国家政策优惠的同时，自觉承担起抚育管护的义务。
（二）强化组织领导，完善退耕还林目标责任制
为确保地方各级政府认真履行好退耕还林的重要职责，必须加大工作力度，建立退耕农户管理责任制。通过签订合同等形式，把国家补助政策兑现与林木抚育管护结合起来，实行严格的目标管理。建议在总结过去退耕还林实践经验的基础上，制定《雷波县退耕还林目标管理办法》，从退耕还林的组织领导、政策宣传、任务安排、规划设计、合同签约、施工组织、检查验收、张榜公示、政策兑现、责任落实、奖惩办法、经费保障、后期管护等全过程明确规范操作程序。就政策兑现、工程质量、责任奖惩、退耕还林地管理、林木管护工作、档案管理、后续开发等方面制定相关办法。
（三）统筹规划、协调发展，提高生态、经济和社会效益
雷波县每年都要投入大量的资金和人力用于植树，但存在一个明显问题，多年来单纯的强调种草栽树，却忽视了生态环境建设本来就是一项综合工程，需要“多条腿走路”，制定的生态环境建设规划必须是一个全面的综合治理规划，而不是单一的林草建设规划。因此，一是结合雷波县实际情况，认真研究分析各地生态现状，注意借鉴和吸收经验，科学合理的编制切实可行的实施方案和作业设计，不断提高退耕还林工程建设的整体水平。二是在保持植被完整、减少水土流 4
失的前提下，采取林果间作、林药间作、林草间作等方式，实行多模式配置、立体经营，提高工程建设质量和工程效益。实践证明，对新造林地未郁闭前科学林粮间作，以耕代抚，以耕促管，有利于促进苗木生长。
1、要注意把退耕还林与基本农田建设相结合通过农业综合开发、水利设施建设等举措，提高现有土地的单产和旱涝保收，确保“口粮基地”的安稳，解除农民对发展其他产业的后顾之忧。
2、要注意把退耕还林与农村能源建设相结合，解决好农民的生活能源问题，如在谷堆、长河等乡（镇）推广使用节能灶，在西宁河、马颈子河、溜筒河、长河沿岸大力发展小水电，在金沙江干热河谷地区加快沼气建设，对退耕还林和封山育林区农户自愿进行其他能源改造的给予政策性扶持。
3、要注意把退耕还林与封山禁牧舍饲相结合，加大种草力度，解决牲畜的吃草问题，促进以草养畜。在封山禁牧的基础上积极引导农户发展“林草牧”模式，加大资金和技术投入，大力推行舍饲圈养。建议制定封山育林具体规划，把地块落实到流域，把任务分解到乡（镇），落实到村到组到户，并将嘛咪泽省级自然保护区、重点林业建设项目区、生态公益林、风景名胜区以及河流两岸、公路两旁、水库四周全部纳入封山护林规划，实行造一片林，建一个巡山管护点，派一名护林员、定一项管护制度。
4、要注意把退耕还林与生态移民相结合，从根本上解决对生态环境和森林资源的保护与农民生产致富之间的矛盾。在部分地区有效地整合项目资金，综合考虑退耕农户的生产、吃饭、烧柴、养畜、增收和生活等长远生计问题。调整种植业结构，抓好生态农业建设，对退耕户进行各种形式的免费培训，使农民增收方式由过去数量扩张型向品种质量效益型转变。
5、加强劳务输出，转移农村剩余劳动力。退耕还林工程实施以来，由于耕地的减少，农村出现了剩余劳动力，让他们“有事做”，增加经济收入，将成为农民增收的后续特色产业。为此，政府及相关部门应主动联系用工单位，有组织的加大劳务输出的力度和技能培训。
（四）完善退耕还林后续政策，确保退耕还林成果的巩固
1、建立县级督察兑现机制。严格按国家检查验收标准对历年退耕还林质量进行检查验收。要坚持“先验收，再公示，后兑现”，“谁验收，谁签字，谁负 5
责”的工作程序和机制，做到验收标准、验收结果、补助政策、兑现情况“四公开”，接受群众和社会监督，未验收或验收不合格的直至整改合格方可兑现政策补助。
2、要加强护林员队伍建设，提供必要的护林工作经费。在全县推行个体承包管护模式，以村为单位，由退耕农户推荐1～2名专职或兼职护林员，由受益农民筹集专项管护费，用于退耕还林护林员的开支，节药管护成本。
3、改革和完善林业产权制度。依法及时核发林权证，推进森林、林木和林地使用权合理流转。对大户林场、企事业单位和个体所造的人工林，林业部门应优先安排采伐计划，其更新造林纳入林业重点工程建设给予支持。允许农户依法合理采伐退耕还林地内林木，在有计划采伐的条件下，林业部门免征退耕还林地育林基金和其他规费。建议政策兑现期到满期后，将退耕还林纳入中央和地方森林生态效益补偿基金范围，处理好“生态”与“生计”的关系。
4、加大对林业发展的各项专项资金的投入。应在公益林建设、重点林业基础设施建设和退耕还林工作经费、病虫害防治、产业开发等方面给予政策和经费扶持。另外，区别情况合理确定补偿标准。随着工程的不断推进，新的造林地块立地条件越来越差，有的需多次补植。而选择适地树种又面临种苗补助费用缺乏，这在某种程度上影响了退耕还林的质量和成效。
5、加大退耕还林的科技支撑力度。在林业部门技术力量有限的情况下，建议由各类科技协会、林学会牵头，组织农业、科技、畜牧、扶贫开发等部门技术力量，开展退耕还林科技培训和服务活动，着力培养和扶持一批退耕还林科技示范户，推动科技兴林和科技致富。
（五）加大对退耕农户后续产业的扶持，确保后续产业的发展
退耕农户后续产业是巩固成果和增加收入的重要措施和渠道。一是要注意把生态效益和经济效益结合起来，解决退耕还林政策兑现补助结束以后的后顾之忧，改变过去单纯的“生态林”做法，走“生态+经济”相结合的路子，坚持“适地适树”的原则，如营造核桃、板栗、青（花）椒、竹类等兼用树种还能增加农民收入，更重要的是增强了农民对退耕还林的信心，进而发展特色经济。二是加强对退耕农户的技能培训，为劳动力的转移打好基础，让农民逐渐减少对耕地和政策补助的依赖。可考虑在农村低保改革中，优先将符合条件的退耕农户纳入低 6
保范围。加快农村公路建设，切实解决林农最关心的交通问题，降低运输成本，增加农民收入。三是尊重农户意愿，减少传统造林工程带来的规划树种和农户意愿不一致的政府行为矛盾，提高农户的参与程度。退耕还林工程的核心主要是农民自愿改变陡坡耕地的利用方式，从传统的种植业转变为林业，没有农民的自愿参与是行不通的。
退耕还林是一项造福子孙后代的工程，是一项生态加经济的系统工程。只要全县上下，尤其是贫困山区群众切实重视并团结起来，从雷波县生态脆弱的实际出发，切实保护群众的利益，因地制宜的推进有关工作，就一定能够把雷波县恢复并建成利国富民的长江上游绿色生态屏障。
