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中国公务员考核制度现存问题分析
作者：林金奕 徐晓丹
来源：《海峡科学》2007年第10期
[摘要] 该文从公务员考核工作的实际出发，结合社会现状，提出了公务员考核工作中还存在着法律保障不健全、责任主体不明确、考核内容不具体、考核标准不详细、考核方法不灵活、考核结果不明显等方面的问题，笔者认为，理论经验不足和实践经验缺乏是这些问题产生的具体原因。
[关键词] 中国公务员 考核制度 存在问题 原因分析
自《中华人民共和国公务员法》颁布施行以来, 全国各地积极探索公务员考核制度, 希望通过建立科学的奖惩机制, 提高公务员的工作效能。目前，随着与公务员考核制度相关的辅助条例的相继出台，我国公务员考核工作已取得了可喜的成果，但我们不能不看到，由于种种因素的制约，考核过程中也暴露出许多问题，特别是在实际操作过程中出现了一些明显的误区，需要我们认真对待。
1 中国公务员考核制度现存的问题
公务员考核的目的是选拔人才、惩戒官员，建立公务员队伍和谐、进取的良好秩序，这一观念在公务员考核中一直未能得到准确的把握。虽然《公务员法》是针对以前公务员考核制度中存在的一些问题进行了一定的修改，使考核制度更加规范化、法制化，但这并不能说明中国公务员考核制度存在的问题就全部迎刃而解了。纵观现行的公务员考核制度，其存在问题主要有：
1.1 法律规范不健全
中国公务员考核制度推行了十多年，虽然在出台相关法律法规方面积累了一些宝贵的经验，但考核制度不完善，考核体系不健全仍是现存的主要问题之一。从世界范围来看，日本是公务员法规最齐全的国家，其公务员制度中的每一项内容都有相应的法律法规，与之相比，中国的《公务员法》中关于考核的规定显得过于概括，略显单薄。例如：我国颁布的《公务员考核规定（试行）》①，虽然对考核结果的评定和使用作了较为细致的要求，但对考核的内容以及管理与监督还是缺乏细致深入的规定。中国是有着几千年忠、孝、礼、义文化的国家，重情理轻法制的社会环境更需要健全的考核机制来加以约束和保障。在考核过程中，若遇到被考核对象与考核对象之间存在着“沾亲带故”的关系，往往就会出现包庇行为，考核者很容易钻法律的空子做“好人”而不受法律约束。
1.2 责任主体不明确
在生活中经常可见由于缺乏明确的责任分工，导致责任主体难以认定的现象，因此，社会上普遍实行责任承包，如车间中的签名制，企业中的承包制。公务员考核中也遇到了同样的问题。《国家公务员考核暂行规定》②第十八条规定：“各部门的部门负责人、主管领导人员、考核委员会或考核小组成员，必须严格按规定要求，实事求是地进行考核。对在考核过程中有徇私舞弊、打击报复、弄虚作假行为的，必须严肃处理。”而在《公务员法》中却没有对责任主体的责任做出具体明确的规定。公务员考核制度缺乏对考核环节中的责任规定、奖惩规定，存在“有考核，无责任”的现象。有的考核人员凭借个人好恶反映情况，故意夸大、缩小、隐瞒、歪曲事实真相，或泄露有关考核情况，或接受考核对象的宴请和礼金等馈赠，导致考核结果失真失实。由于相应的监督制约机制和责任追究制度没有从根本上建立起来，使得违法违纪行为的考核人员没有得到有效的监督和惩治，使国家公务员考核工作没有真正发挥作用。
1.3 考核内容不具体
在《公务员法》中明确指出公务员考核的内容是“德、能、勤、绩、廉”五个方面，但这五个概括了个人品质、能力、业绩的词具有较大的“弹性”空间，为操作和执行带来了不便，例如：道德品质和廉洁作风的考核存在着主观的因素，片面的考核缺乏准确性，即被考核者在大是大非面前只要不犯原则性错误就是好同志，这让一些阳奉阴违、心怀不轨的人同样能蒙混过关；职业能力和出勤率的考核与所在的部门、岗位、职务等有关，不能以相同的标准进行衡量；工作业绩的考核涉及到个人的名利和全局的利益，不能一味地追求政绩的多少，还应考虑到政绩的时效性……
1.4 考核标准不详细
公务员考核的标准是衡量公务员表现的重要依据和具体要求。这一点是相对于考核内容而言的，由于考核内容不够具体，使得考核标准过于笼统。用同样的标准来衡量不同岗位、不同职务、不同部门的公务员，难免造成武断和偏颇，并使考核结果受主观因素的影响，失去考核的公平性、公正性。举例而言，在相同的部门内，对普通科员的考核，只要其能在领导的指导下完成其所应承担的岗位职责，具备胜任该岗位的能力，即可视为称职；对高层领导而言，在考核中要取得称职，则应有更高的要求，如政治敏锐性、宏观调控能力、组织管理能力、决策能力以及其威信等。在不同的部门中，则有着工作量的多少、工作难度的大小之分，若不能公平公正的进行衡量，有可能导致公务员的不满情绪，影响工作的顺利开展。
1.5 考核方法不灵活
我国目前使用的公务员考核方法是以平时考核和年度考核为主，结合任职前考核等其它考核方法一同进行。但从考核的实际情况上看，在公务员考核的过程中，还是出现了操作上的问题：
（1）忽略平时考核。虽然《公务员法》中有规定，年度考核以平时考核为基础，但平时考核要求的是对公务员每天的工作情况加以记录，不难发现，平时考核具有进行时间长，内容
繁琐的特点，而且奖惩、福利等均不与平时考核直接挂钩，因此，平时考核形同虚设，甚至根本没有进行。
（2）忽视定量考核。《公务员法》中对考核结果的划分较为笼统，使得各单位部门要花费大量的精力去制定适合该单位部门的考核指标和方法，因此，多数单位部门选择了简单了事。以宏观抽象的考核要求来取代体现不同岗位特色的定量考核指标，不仅能减少制定指标时花费的人力物力，还能减少考核过程中遇到的麻烦。以模糊的概念代替说服力强的量化依据，虽然能使考核结果令众人满意，但却使考核失去了其真实的意义。
（3）动态考核少。我国公务员考核的方法多数是找本人谈话、向上下级了解情况、查阅相关档案资料等。这些方法是在硬件上下功夫，是在对过去的固定资料进行审查，而不是在对随时变化的人进行考核。只有加入实地的跟踪考察，加入对被考察人生活圈、社交圈的考察，才能保证考核的全面、有效。
1.6 考核结果不明显
公务员考核的结果是整个考核过程的重点。考核结果若不能体现奖优惩劣，就会直接影响到公务员本身对考核的重视程度。我国公务员考核的结果在不断改进和完善后，还存在着以下几方面的不足：
（1）考核等次过于笼统、简单。较《国家公务员考核暂行规定》，《公务员法》增加了一个基本称职档次，但并没有规定不称职和基本称职的人数比例，因此在实践中，被评为“基本称职”或“不称职”的人数极少，绝大多数集中在“称职”这一等级上，这同样解决不了中间档过大的问题，而且部分工作业绩不错的人才和部分工作业绩欠佳的浑水摸鱼者都被放在了“称职”的等级，不同的表现同样的结果直接影响了考核的实效。
（2）考核结果作用不够明显。公务员的激励机制是通过考核结果，对公务员进行奖惩、升降以激发其行为的机制。但在考核过程中，由于情面问题，对不称职者多数使用口头警告，而不是在考核结果中给与“不称职”的评价，这就避免其受到惩罚。对于表现优秀的人奖励又往往太轻，起不到激励作用。特别是“优秀”的评定与晋升有关，人人关注，又人人怕伤和气，评优时干脆采用轮流坐庄、论资排辈或是抓阄的形式来决定“优秀”的人选。这样一来，差的不被淘汰，好的不能脱颖，最后，就出现了“干多干少一个样，干好干坏一个样，你好我好大家好”的“融洽”场面，因此，考核的激励和导向作用也就荡然无存了。
2 中国公务员考核制度存在不足的原因分析
考核制度的建立，需要以理论经验和实践经验为基础。笔者认为，中国公务员考核制度产生以上不足的主要原因有以下两方面：
2.1 理论经验不足
人力资本理论与人密不可分。目前中国国家机关人员流动频繁，存在着人才流失的隐忧，其中一个重要原因就是缺乏对现代人力资本理论的研究和应用，没有把公务员看作是“人力资本”，缺乏指导人事管理的内在动力和先进观念。从1996年到2003年底，全国共有3万余名公务员辞职，8年间1.25%的流动率让人不无忧虑。国家行政学院的杨伟东明确表示，“行政机关与公司不同，不是以追求利益最大化为目的，所以不是所有组织都采取像竞技体育一样的优胜劣汰机制。”他认为，“什么人能当公务员应该有个基准，只要能力、素质、政绩达标，就应该被视为合格。即便排名末位也不能淘汰。作为国家管理机构，公务员队伍整体上仍要保持稳定。”北京市人事局公务员管理处的蒋处长表示，评价标准应该是量化体系，不达标的即便不是排名末位，也应该淘汰③。两位领导所阐述的观点，正符合了人力资本理论的特点——只有承认人力资本的产权要求、报酬要求等经济特性，客观地评估其价值，并通过人力资本的价格反映其稀缺程度、异质性和能力强弱、贡献大小，才能够留住人才，并促使其发挥应有的作用。
从行政机关的管理形式看，主管当局与公务员之间类似于委托—代理关系。目前推行的公务员考核制度，对克尽职守的公务员进行奖励，对不尽职的公务员进行惩戒，就是这种隐性的“敬业激励合约”的具体体现。然而，中国公务员考核结果的不明显，影响了这种“敬业激励合约”的有效运用，同时使人们对公务员这个岗位有了错误地认识，都以为“公务员”是铁饭碗，在单位里没了斗志，学会了混日子。
不能很好地借鉴政府再造理论，是公务员考核制度效果不明显的另一个关键因素。政府再造论又称企业家政府理论，主张要把公务员的工作绩效放在重要位置；绩效的考核要讲究成本、质量、效益和群众满意度；在考核时，要充分听取行政行为相对人的意见。工作绩效是评定一个公务员能力的重点，忽略或模糊了绩效的考核，就使得公务员考核制脱离群众、脱离实效。公务员是人民的公仆，其工作绩效不能仅仅停留在片面的业绩考核，还应该包括被服务对象的意见。忽视了工作绩效考核的任何一方面都会影响到群众对行政机关的态度，都会影响到行政机关为人民服务的宗旨。
2.2 实践经验缺乏
（1）法律因素。信息经济理论顺应着信息时代的发展，它将与公务员考核制度相结合，即主张公务员考核要注意考核成本和效应分析；考核制度设计应强调简洁、实用；考核制度必须保证信息的畅通和反馈的及时。《公务员法》是中国公务员管理的基本法，它提升了国家公务员制度的权威，比较宏观、比较概括地把纷繁复杂、包罗万象的公务员管理体制罗列出来。但相对于千头万绪的工作，仅靠一部法律是难以真正落实的。
随着社会的不断发展和行政工作的不断改革，各个地区、各个部门都在“个性化”发展着，因此，原有的地方性法律法规和部门规章已不能全面适应公务员考核制度的需要。权变理论也称情景理论，它认为所谓有效的方法取决于其对实践的适应性和与环境的相符性，即指出了公务员考核方案的制定应该在相关文件法规的指导下，因地制宜的制定，才能达到预期的目的。
在这种多数法律法规尚未出台，已出台的法律法规不够具体、全面的情况下，中国的公务员考核也就带上了浓厚的人为色彩。
（2）人为因素。如果说法律因素是影响公务员考核的客观因素，那人为因素无疑就是主观问题了。“人治”的缺陷就在于它受到了思想和行为的约束，使得主观偏见和喜好成为考核的最大障碍。
首先是思想因素的制约。中国是一个历史悠久的文明古国，几千年来都讲求传统美德，因此，从古代遗留至今的官本位思想、中庸思想和庸俗的人际关系都成为了制约公务员考核制度发展的关键因素。古人十年寒窗苦读为的是能取得功名换来后世荣华富贵，现在的公务员等同于古代的官员，因此，争面子、保地位，再加上金钱和权力的诱惑，考核工作的真实性就被掩盖了。人际关系成了“为官之道”，攀亲带故之风使得公务员考核的严肃性和准确性有所下降。其次是行为因素的阻碍。除了根深蒂固的思想影响以外，个人行为和作风的差异也阻碍着公务员考核制度的进程。例如：考核人员的能力、素质不够全面，对被考核对象的职责、业务等不熟悉，就不能科学准确地评判其才能和业绩；先拟定提拔对象再进行考核，无疑是为被考核者完善应有的手续，这样考核者就无从获得真实有效的考核资料；“买官卖官”的行为早在封建主义时期就出现了，当今社会虽不会如此腐败，但“临时抱佛脚”的现象还是经常发生，被考核者的精力放在拉关系上而不是工作上……
（3）环境因素。社会环境和工作环境是影响公务员考核制度的两大因素。具体来说，社会中存在的不良风气、观念都会影响到公务员的作风。凡事都为自己着想的偏私作风、胆小怕事的从众心理和畏怯表现、争名夺利的表现心理和妒忌心理都是在社会这个大环境下慢慢滋长出来的。工作中，由于搞形式、走过场设置出的考核条例和轮流坐庄搞平衡的“老好人”心理，使得公务员思想上根本不重视公务员考核制度的存在，更不会在乎其过程。在这样大环境的影响下，轻则影响公务员考核的真实性，重则将公务员考核变为损人利己的武器，完全扭曲了公务员考核的意义。
公务员考核制度关系到公务员的职务升降、工资福利、奖惩、培训等，对公务员有着极大的激励作用，可以说是牵一发而动全身。因此，深入研究中国公务员考核制度的不足，剖析其产生原因，对改革、整顿中国公务员考核制度将会起到关键性的作用。
注释
①《公务员考核规定（试行）》于2007年1月实施。
②《国家公务员考核暂行规定》发布于1994年3月8日，废止于2007年1月。
③http://scjob.scol.com.cn/2005/07/18/2005071840936465868.htm人力资源报 /公务员（10）版，公务员辞退率引发社会热议
参考文献
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