公务员考核制度比较
——美国和日本公务员考核制度给中国带来的启示
[摘要] 公务员考核制度是公务员制度中的重要组成部分。它是依据公务员考核的内容、标准、程序和方法，对公务员进行考察和评价，以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资依据的制度。美国和日本都是较早实行该制度的国家，并且公务员制度日趋完善。本文着重探求中国和美国，日本国家在考核制度方面各自的特点，分析比较三者之间的优缺点，从中发现中国现在公务员考核制度的不足之处，结合美日两国的经验，提出意见，以求完善中公务员考核制度。
[关键词] 公务员考核 标准 方法 程序 内容
1、公务员考核制度的相关概念
公务员考核制度在整个公务员制度中有着举足轻重的地位，是实施其他各项制度的依据与基础，是公务员制度的“中枢”。公务员考核是指公务员管理部门依照管理权限，依据公务员考核的内容、标准、程序和方法，对公务员进行考察和评价，以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资依据的制度。公务员的考核制度是公务员管理中一项十分重要的制度，它有利于发现和选拔优秀人才，合理使用人才，调动公务员的工作积极性，从而提高工作效能。
2、中国及美国，日本公务员考核制度的发展历程 2.1、中国公务员考核制度的发展历程
我国的公务员考核制度是在借鉴古代和国外的经验基础上，根据现代政府机关工作的特点而建立的。中国对于官吏的考核古来有之，明君贤臣是古代治国安邦之本，贤臣缘于治吏有道，而“治吏之重在于考课”，考课即当今的考核，可见古代在官员治理中对于考核的重视。在新民主主义革命时期，建立了“干部考核”制度，可以说是现代公务员考核制度的原型。直到1993年我国建立了公务员制度，公务员考核有了制度上的保证。此后，我国不断推出各项意见和暂行规定为公务员的考核进行完善。2005年，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，自2006年起生效实施，该法对我国公务员的考核原则、考核内容、考核的基本方法、考核的程序和考核结果的评定及使用进行系统的阐述，从此以后，我国公务员考核制度有了法律的依据，这也标志我国公务员考核制度以法律的形式正式建立。
2.2、美国公务员考核制度的发展历程
1 美国历史虽然还有短短两百年，但它却是最早建立起公务员考核制度的国家之一。在以政治中立和职位分类为特征的公务员制度中，其公务员考核制度日趋完善，为美国民主政治的繁荣奠定了坚实的基础。
美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。1883年，美国国会通过了了由众议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法律》，即《彭德尔顿法》，由此确立了政府工作人员的“考试制”的录用制度。1887年，美国修改该法，实行考绩制度。然而，由于统一的考绩制度比较繁琐，大多数条目与被考绩本人承担的工作、职务关系不大，加之考核的结果又易流于形式和主观化，难以体现客观性，被考核人员对此意见很大。1950年美国政府废除了统一考绩制度，实行工作考绩制度，并颁布了《工作考绩法》。
美国公务员考核制度在实践中不断做出调整修改，历尽坎坷。其间几起几落，由“录用晋升考核制”发展到“工作效率考核制”，由“统一考绩制”发展到“工作考绩制”。但从发展的内容来看，美国公务员考核制度改革始终注意保持原有制度的精华。例如：竞争原则、功绩制原则都是美国公务员考核制度的精华。
2.3、日本公务员考核制度的发展历程
日本和我国同属亚洲国家, 两国在历史、文化、习俗等行政生态环境方面有许多相似之处;日本作为亚洲先进国家, 公务员考核制度建立较早, 并且较为完备, 对于我国的公务员考核制度的改进有很好的借鉴意义。现代日本的公务员制度建立的标志是1947年《国家公务员法》的颁布，与中国和美国不同，日本还有 《地方公务员法》，也就是说日本的公务员分为国家公务员和地方公务员。公务员考核在日本称勤务评定, 日本《国家公务员法》第72 条规定:“政府机关首长必须对其所属公务员的工作进行定期限评定, 并根据评定结果采取适当的措施。”1952年，日本人事院根据公务员法制定了《勤务评定规则》，其中详细规定了考核的内容和过程。
3、中国和美国，日本公务员考核制度的比较 3.1、考核标准 3.1.
1、考核标准比较
中国对公务员的考核包括德、勤、能、绩、廉，重点考核工作绩效。我国公务员法中明确规定将优秀、称职、基本称职和不称职考核等次确定为基本标准。并且规定“公务员年度考核优秀等次人数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的百分之十五以内，最多不超过百分之二十\"，为部门进行公务员考核提供指导标准，合理确定考核结果的比例结构。”
美国于1950年12月，国会通过《工作考绩法》， 将考级结果分为三等：优等、满意、不满意。美国是典型的采用工作标准考绩制的国家，通过职位分析，规定每个职位必须完成的工作数量、质量、时限、方法等，然后针对不同的职位 2 制定相应的考核标准。例如：针对工作程序与方法较为固定，工作成果数量易于计算，工作时间易于估计的职位，一般从工作数量订立工作标准，对于完成工作有时限要求的职位，则采用工作时限标准，对公务员的工作态度制定了相应的标准，规定处理工作时，在姿态、仪态、精神、言辞等方面达到的要求。
日本将考核结果分为A、B、C、D、E五个等级。其中评为A等即为工作成绩卓越者，可以越级增加工资，一般不超过被评人数的10％；评为B、c、D等即为优秀、良好和及格，可增加一级工资；评为E等即为工作成绩低劣，不得晋升工资。
3.1.2、考核标准的分析
公务员考核标准是确定公务员考核等次的具体参照条件。中国公务员队伍庞大人数众多，职位种类繁多，职位层级复杂，而我国现行的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、绩、廉”五标准只是原则性的规定。考核标准笼统，细节化程度不够。一般来说，考核制度应以职位分类为基础，不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的考核指标体系，以便全面、具体地反映公务员在工作中的各方面表现。这一点上，美国可以作为范例，美国按照各项工作的特点，具体制定相关的规则。反观中国考核标准也只是定性地做了些说明，没有明确的判断尺度，缺乏对具体人员岗位的针对性。
另外，中国的考核标准还停留在定性的阶段，缺乏有效定量的判断标准。使得对公务员的考核有很大的主观因素影响，造成考核结果缺乏可信度。标准的等级较少，且安排的不合理。“优秀、称职、基本称职和不称职”，没有拉开评定的差距。有的单位和领导会本着“平衡兼顾”的原则，怕因为考核结果的不同制造出职工之间的矛盾，不利于社会和单位的安定团结，就采取轮流坐庄“排排坐”的办法,最后这种错误的考核想法和做法必然导致职工轮流坐庄当优秀。而对评选\"不称职\"人员则避重就清,迁就照顾,能不评就不评。这势必不能达到考核的激励目的。在这一方面可以适当参照日本，不同的等级与工资相挂钩，并且每个等级规定人数。
3.2考核方法 3.2.1考核方法比较
我国实行分类管理的方法和“三结合”的方法，即：领导考核和群众考核相结合，定性考核和定量考核相结合，平时考核与定期考核相结合。分类管理是指在考核方式上，对领导成员和非领导成员采取不同的考核方法，对非领导成员公务员的考核强调由主管领导提出考核的建议，贯彻实行行政首长负责制的原则。对领导的定期考核由主管机关按照有关规定进行。
美国公务员考核制度的方法采用的是事实记录法。每天公务员对自己所做的工作内容和
3 工作数量要进行详细记录，并作为周年考绩依据。主管要为其下属的公务员建立考核手册，记录下属的平时表现，是否有缺勤、迟到，是否遵守日常办公规则等，而且每三个月作一次考核检查，并评出等次。事实记录法的长处是被考核人准确掌握自己的优缺点和及时采取整改措施，主管领导实现管人与管事，民主与集中的有机结合，下属真正对主管领导负责。不足的是主管领导素质对考核质量影响较大，从宽则趋于浮滥，从严又会影响上下级关系和谐。
日本公务员的考核方法相对我国来说比较丰富，日本的公务员可以进行自我考核、自我申报，同时实行领导考核法．日本最主要的考评方法有：(1)绩效标准考评法。根据不同职务职位的公务员的工作性质与要求，以“成绩考核基准书”的形式对工作绩效进行考评。从2005年起日本增加了的考核方法：(2)评定尺度法。这一考评方法是日本公务员考核中最常用的方法；(3)浦洛士考绩法。此是日本学习借鉴美国的一个重要考核方法。该方法较具体、简单，易于操作。此外还有目标管理法与360度绩效考核法。
3.2.2考核方法分析
中国我国实行分类管理的方法和“三结合”的方法。但是实际实施过程中往往会与原则脱离，出现两方面的问题。一是领导考核与群众考核相脱离。总是徘徊的在极端的两侧，大多数时候都是领导说了算，也有时候，将全部权利交给群众，但是这样的做法往往没有预期的效果，流于形式。
二、在实际考核中，经常是以测评为主，忽视定量考核。这就会造成考核的主观性和片面性，造成现行的考核方法缺乏科学合理性。同时，中国的考核方法弱化了平时的考绩，由于没有平时考核的约束，有些公务员同常工作不及时处理、不严格遵照规章制度办事，造成工作效率低下、工作程序不规范等社会现象的产生。美国公务员考核方法注重定性与定量相结合，非常重视对公务员的平时考核，并作为考核依据。从中也可以看出美国考核方法中所展现出来的人文关怀主义。
日本的考核方法灵活多样，选择性比较大。反观我国，虽然也有几种不同的考核方法，但是考核方法过于陈旧单一，主观色彩比较浓重，实施中的考核方法作用几近相同，起不到科学考评的作用，因此我国应积极借鉴日本的经验采用，采用现代化信息技术，积极引入与时俱进的科学、高效的考核方法，从而减少主观因素、心理因素的影响，帮助政府机关的公务员考核质量得到进一步的提升。
3.3考核内容 3.3.1考核内容比较
中国考核内容包括：德、能、勤、绩、廉五个方面，“德”主要指思想表现、政治法制观念、组织纪律观念、思想作风和职业道德；“能”主要指主要是指学术水平和业务、技能、管理能力，考核公务员的基本能力；“勤”主要指勤奋精神、积极工作性和工作态度，考核公务员在工作上是否具有积极性、主动性，在 4 业务上是否勤学精进、勇于创新；“绩”主要指完成工作的数量、质量和效率，考核公务员实际完成工作的数量、质量和所达到的工作效率以及成绩等；“廉”主要指考核公务员有无利用职务和职权谋取不正当的利益等。在这五点中，最看重对工作绩效的考核，只有不断总结工作的成绩和失误，才能不断进步。
美国《美国联邦公务员法》规定绩效项目可区分为“关键因素”、“非关键因素”以及“附加绩效因素”三大类。“关键因素”是指决定该职位工作成效的最重要因素，通过职位分析，以工作数量、工作质量、工作适应能力等属于行为结果有效性的因素为主要考核内容，细分量化为16项指标。考核标准强调弹性分权原则,因工作性质、工作方法、工作程序、工作期望的不同,可制定不同的标准;“非关键因素”是指除关键因素以外的一些其他因素,其分数也要纳入公务员年终考核总分计算,但某一项非关键因素不合格,并不会使其年终考核被评定为不合格 ;“附加绩效因素”可以衡量个别公务员、团队及组织绩效,但不纳入公务员年终总分计算,也不会影响年终考核等次。
日本国家公务员的考核分定期考核和特别考核两种。定期考核指的是每年在规定的时间内实施的考核, 一般在6月进行。特别考核指的是对处于试用期内的公务员进行的考核。这一考核的结果将决定其是否能够转正。日本公务员绩效考核的内容主要包括：(1)工作业绩。具体包括：1)工作状态；2)工作速度；3)工作态度；4)对部下的统率情况。(2)工作能力。主要包括知识水平、技术水平、领导能力、创造能力等。(3)工作适应状况。工作适应状况是考核公务员是否适应目前的工作，以及哪类工作更适合其发挥作用。(4)性格。性格主要是考察公务员在履行职责时所表现出来的心理特点。同时考核性格方面时还会根据具体职务及工作的不同而有所侧重。
3.3.2考核内容分析
中国及美国，日本尽管在考核的内容上有所差别，但是三者的相同点在于大家都将工作绩效放在首位。中国的考核内容太过抽象，可操作性不强。如：道德水平高低如何评判，业务素质衡量指标是什么，模糊的判断标准使得考核的主观因素占主导地位，考核结果有失客观公正。
另外，由于不同的行政区域、不同的单位、不同的职务、不同的岗位、不同的环境、不同的经济和社会发展阶段，这应该有不同的考核内容和考核重点。各个公务员考核标准和内容应该从实际出发，以本身的工作为依据进行制定。但实际上很多机构都没有工作说明书，没有进行过工作分析，在这种情况性，某一特定职位所需的职责和权利没有完全理清，这就使指标提取的科学性上打了折扣，随意性增大，效度得不到保证。
美国的公务员绩效评估制度具有相对独立性和较强的企业管理色彩，在设定具体明确考核指标的同时，还提出一些具有创新和实际衡量意义的评价指标，如 5 判断力、首创精神、放权、人员配置等，使美国的公务员绩效评估颇具特色。此外，日本细致量化了考核内容，从而使考核人员易于操作与执行，并保证了考核结果的公正有效。 3.4考核主体
3.4.1考核主体比较
中国考核过程先由个人进行总结，然后由群众民主测评，主管领导听取群众意见后，提出考核等次建议，由考核委员确定考核等次。因此，我国公务员考核主体较多，是多重考核主体。最大特点是让更多的考核主体评价被考核人。
美国考核制度实行的是首长考核制，考核主体明确，考核主体只有1个，即主管领导。由主管领导对下属进行考评，上级主管复评，考绩委员会进行审议。主管领导了解下属的工作情况，为正确反映下属实绩提供了客观依据。
日本的公务员考核主体包括：考核者、调整者和确认者。考核者是从被考核者的主管领导中选出，一般是由被考核者的直接上级担任，同时规定考核者的数量要在两名或者两名以上，从而确保考核结果的客观公正。调整者为考核者的上一级领导者，考核结果要送其审查，同意后签名。确认者为任命权者或其委托的实施权者，主要是负责评定结果的最后确认工作，一般由机关首长担任。
3.4.2考核主体分析
中国表面上实行的是多重主体考核制度。与上文中考核方法相对应，中国采取的是“三结合”的考核方式，其中包含上级领导和群众意见相结合。但是在实际上，群众的意见往往是缺失的。因此，我国公务员的考核的主体虽说“多重”，却也单一。一般都是上级领导评价，成立专门的考核委员会的做法也并不普遍，尽管也不排除有民意测评的环节，但总是以走过场，流于形式为结果，最有发言权的人的评判声音并未被倾听。这也直接导致了我国公务员产生“对上负责对下不负责”的错误思想。
中国和美国，日本都将上级主管的考核看做是主要考核主体。美国实行就是首长考核制，在某种程度上与中国相似，有利也有弊。由于考核主体单一，一方面，主管对下属较为了解，可以准确快速地作出评价，但另一方面，这种方法也会因主管领导处于遏制下属发展，保住自身权位等目的，出现不公平评价的误差或者由于其信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性。
在评价方面，比中美更为完备的是，日本设有调整者和确认者。这里的调整者的作用和美国受理复议的上级领导差不多，主要是接受公务员的复议申诉。并且考核者，调整者和确认者有着明确的上下层的等级关系，在一定程度上削弱了考核主体的主观因素的影响，避免了“人情”考核。
3.5考核程序 3.5.1考核程序比较
6 中国的考核程序是( 1) 先由公务员个人总结; ( 2) 主管领导人根据平时考核记录和个人总结, 在听取群众意见的基础上, 写出评语, 提出考核等次的意见; ( 3) 考核委员会对主管领导人提出的考核意见进行审核; ( 4) 部门负责人确定考核等次; ( 5) 将考核结果通知被考核人。31 被考核的公务员如有异议, 可申请复议或提起申述
美国公务员考核程序如下：
首先由人事部门拟订考察报告表，然后将考察报告表下发至公务员的直接主管，由直接主管负责对下属公务员进行初评，初评结束后，再由上一级主管复评，在复评前，上级主管通常要与被考绩人面谈，双方就工作本身、工作改进及如何履行职责等方面的问题交换意见，取得共识，最后，上级主管才在考察报告表上注明对考核结果的复评意见。无论被评估者所在部门采取哪种考核标准，管理者做出的评估结论，都要先同被考核者本人见面，然后再报管理者的上级。
日本考核程序：1 记录平时成绩: 将公务员服务的成绩作分析与记录, 而后选定考绩方法, 并依此作综合的考核; 2制定考核的标准; 3执行初核: 由考核机关首长指定受考人的单位主管执行; 4执行复核: 由考核的机关首长指定受考人的上一单位主管执行; 5再复核: 考核机关首长认为考核的结果有不均时, 可指定复核者的上级机关主管实行再复核, 以便对考核的结果作适当的调整; 6核定: 考核机关首长认为初核、复核或再复核结果适当时, 即可
给予核定并于奖惩, 如认为复核或再复核不当时, 得交回再议; 7制作考核记录书并保管: 经上述程序办理考核后, 应制作绩效考核记录书。并由各机关自行保管, 不需函报总理府
或人事院, 亦不需通知各受考者。 3.5.2考核程序分析
我们可以很清楚看出美国和日本在考核程序上的特点。美国注重沟通交流。美国公务员考核始终把考核过程的沟通、考核信息的交流作为常规和必要手段，在将考核结果交于上级前都要先于被考核人进行沟通交流。鉴于美国实行的是首长考核制，其中有一弊端就是主管为了打压下属而在评定过程中不诚实。就考核程序来看，能在一定程度上减少此类事件的发生。日本在考核程序上充分体现了客观公正以及谨慎的特点，再三的复核保证了评定的客观性， 与考核主体相对应，考核，调整，确认三大过程充分保障了被考核者的权益。
而中国的考核过程看上去是接纳了各方的观点，体现了其公正性课客观性。但与美国相比，中国的被考核人是一个被动的客体接受主体的单向评价，并没有能很好地体现个人与主管的沟通交流。这样评估很难做到科学化合理化规范化，易于流于形式。
3.6考核结果的应用
7 3.6.1考核结果的应用比较
我国《公务员法》第三十七条规定：定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。考核结果的使用是要切实维护公务员考核的权威性，将公务员考核结果作为正确评价公务员德才表现和工作实绩的尺度
美：美国年度考核结果运用主要有6方面：作为裁减人员、正式任用、重新指派工作、降职免职、培训、工资晋升及发放奖金的依据。
日：日本公务员考核结果的运用 ,考核列 A或 B 等 ,且与职务有关的性格、能力及适应力均为优良者 ,准予特别晋级 ,缩短晋级时间三个月到六个月(原来需要一年) ,或一次予以晋升两级;考核列 C等者 ,依列晋级(即一年晋一级) ;考核列 D等者 ,在工作上应予以指导、矫正、或训练、或调整工作指派、或另调工作单位 ,以增进服务效率 ,或依 《公务员法》 , “服务成绩不良者 ,根据人事院规则的规定予以降职或免职” 的规定处理。
3.6.2考核结果应用分析
公务员考核制度的一大目的就是对公务员产生激励作用，更好完善自己。美国公务员考核制度，联邦政府部门与地方政府在挂钩内容、挂钩形式和挂钩幅度等方面并不完全相同。联邦政府部门普遍与加薪挂钩，并不直接与晋职挂钩，只是可以作为职位升迁的依据，在职位有空缺时，优先加以考虑。地方政府则直接与晋升加薪挂钩。美国在考核标准，方法，内容的设定已经较为完善，因此它的考核结果不仅能都测评公务员的工作情况，同时也能更有效地指导激励以后的公务员工作。
日本的考核结果主要运用于晋升方面，细化的考核标准让考核程序有据可依，使得考核结果准确可信。但是，日本存在“重奖励，轻惩罚”的现象。
中国将年度考核结果用于四个方面：作为升降职务、晋升工资或发放奖金、培训、辞职的依据。实际运用中，年度考核结果与个人的进退和工资增减相脱离。甚至出现“干多干少一个样，干与不干一个样\"的奇怪现象，严重挫伤了公务员的积极性和创造性。激励功能也不能发挥其作用，使得考核制度走向了形式化。
4美国，日本公务员考核制度给中国带来的启示 4.1中国公务员考核制度现状
和中国相比而言，美国和日本的公务员制度建立较早且发展日趋完善，在一些方面能给中国一些启示。中国在近几十年间，也在不断完善公务员法，但是表面上形成的一系列相对完备的方案，在真正实行起来却出现了各种不和谐的现象。十八大之后，各路贪官在政府的重拳出击之下现出原形，最近各种言论甚嚣尘上，28岁美女当上副县长，十二岁的孩子就有了编制和工龄等，人们不禁要质疑，公务员录用与晋升已经如此随意了吗？且不说这些年轻人是如何顺利通过 8 公务员的录用走上岗位的，若是严格按照公务员考核制度，这样的一批特殊人群也会早被辞退，然而事实是，人们在媒体曝光后才被这样的“神速”震惊。一方面，中国公务员的录用制度存在很大的漏洞，地方上以权谋私现象屡禁不止，另一方面，也佐证了中国公务员考核制度的不完善。中国的职务职级分类复杂，自上而下实行考核制度有一定的难度，没有独立的绩效考核委员会，考核责任牵扯不清，加之中国轻视平时工作绩效的考核，使得有不良意图的人有机可趁。
4.2美日给中国公务员考核制度带来的启示
为了弥补中国在公务员考核方面的不足，我们要积极借鉴发达国家的成功经验。
（1）公务员考核制度的确立必须以法律为保障，辅之以行政的积极跟进。虽然在1994年，人事部颁布实施了《国家公务员考核暂行规定》，(以下简称《规定》)但是，各地方部门在对公务员的考核过程中，却没有依据本地区本部门的特点，细化《规定》，导致考核无根无据、流于形式、缺乏说服力，考核的结果无法得到有效的贯彻落实。因而，要完善我国的公务员考核制度，必须加强立法，制定各项与考核相关的法律法规，政府各部门在考核过程中必须依法严格考核，强化考核监督，避免考核走过场，真正发挥好考核在公务员管理中的作用。
（2）公务员考核标准必须客观公正，必须触及实质工作。中国在考核时注重的是“绩”，包括工作的数量，质量，效益和贡献，这其中，除了数量便于掌握之外，其他因素都难以作出评定。另外，不同部门、不同层级、不同职业特点的公务员，其工作性质也各不相同，对他们的要求自然也应不一样。笼统地以德、能、勤、绩的标准来要求，其结果只能是千篇
一律、千人一面。
（3）公务员考核方法应该具有多层次。中国所采取的“三结合”方法显得单一陈旧，从某种意义上讲，这只是规定了定性考核的方法，而忽视了定量考核方法的运用。定性考核虽“简便易行，容易操作”，却缺乏科学性，准确度也不够。因此在考核中应重视定量方法的运用，将考核标准量化成分值，对于不能进行量化的因素，就采取定性的方法。总的来说，在考核过程中采取定量和定性相结合的方法，这样就能保证考核的客观公正，民主公开及其科学性。
（4）加强考核过程中的沟通交流。作为被考核者，不能只单方面接受考核主体的评定。借鉴美国的经验，主管在对下属进行考核时要及时将结果与其沟通，无论是在口头还是书面上都可以对他提出进一步的改正意见。我们的考核制度不是为了考核而考核，这样只会挫伤大家的积极性，我们要借助考核这个机会发现问题，解决问题，激励公务员向着正确的方向前进。当然，这个沟通是一个双向的过程，当被考核者对主管的评价有不同意的地方，可以进行大胆的申诉。
9 （5）为了体现公平正义，规范透明化考核程序。在考核期间，要建立相对独立的考核小组，按照考核程序严格执行。这也有利于考核双方交流，可以避免考核主体对被考核者的恶意评估。
（6）注重公务员考核的反馈，提高公务员考核的功用。我国现在公务员考核结果的运用与公务员的职业生涯相脱离，大多数人都能获得年终奖金，使得奖励不再具备激励的作用，而惩罚力度过小，使得惩戒没有威慑作用。建立健全的反馈和监督体系，让考核结果真正落到实处，真正发挥激励作用。
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