科学运用“4+2”工作法 构建党组织领导下充满活力的村民自治新机制
中共邓州市委
邓州市位于河南省西南部，地处豫、鄂、陕三省交界处，素有“三省雄关”、“豫西南门户”之称，土地面积2369平方公里，辖28个乡镇（办、区），579个行政村，156万人，244万亩耕地。共有基层党组织1552个，党员40866人，其中农民党员21051人。1988年撤县建市，2004年被河南省委、省政府确定为重点扩权县（市）之一，享受省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限。
邓州历史悠久，文化积淀丰厚，地理位臵优越，交通便利，农业资源丰富，旅游开发前景广阔。世界“邓”姓即发源于此，境内春秋时期邓国侯吾离陵，就是邓氏祖茔，每年都有海内外邓氏族人前来寻根问祖。市内有仰韶文化遗址、福胜寺等一大批文物古迹。医圣张仲景，南北朝政治家宗懔，唐宋忠烈名将张巡、王坚等先贤名臣以及当代著名作家姚雪垠、教育家韩作黎、军旅作家周大新等都是邓州人。唐宋三贤（韩愈、寇准、范仲淹）先后在邓州生活、任职。千古名篇《岳阳楼记》就是范仲淹任邓州知州时在花洲书院写成。独特的自然条件、文化底蕴和经济环
1 境，形成了邓州独特的知书达礼的书香文化和勤劳节俭的农耕文化。邓州素有“粮仓”之称，是国家粮食、黄牛、外贸烟出口生产基地和河南省棉花、油料、小辣椒生产重点市。
2004年以来，我们按照中央、省委关于切实加强农村基层组织建设的整体安排部署，着眼于加强基层组织建设和推进基层民主政治建设，结合邓州实际，探索推行“4+2”工作法，有效地发挥了农村基层党组织推动发展，服务群众，凝聚人心，促进和谐的作用，从根本上破解了农村党组织领导农村改革发展的一系列难题，成为党领导的村级民主自治机制建设的生动实践。
一、“4+2”工作法的出台背景
改革开放以来，随着农村经济社会发展、社会组织形式的深刻变化、利益格局的深刻调整，农村基层组织的工作环境、工作任务发生了新的变化，农村基层组织遇到了前所未有的新课题、新挑战、新要求。
（一）农村社会建设和管理难度加大。实行联产承包责任制后，中国农村发生了巨大变化，农民个体流动性加剧、群体分化加快，农村的主体人群逐渐由较为单纯的农业劳动者转变为从事多种职业的一个社会群体，不同利益群体之间的界限日渐清晰，思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，表达诉求的愿望空前强烈，诉求表达的形式越来越多样化、复杂化。但是，我国农村的
2 诉求表达渠道主要有村民自治和信访两种形式。如果村民自治缺少党组织正确的领导，就有可能被新兴利益群体所把持走向极端甚至反面；如果党组织领导村民自治的方式不正确，则会产生越级上访、群体上访等不稳定因素。
（二）农村基层组织功能弱化。进入新世纪后，以中发[2004]1号文件为标志，“多予、少取、放活”的方针迅速贯彻落实，造成党群、干群对立的“税”、“费”和“义务工”迅速淡出历史舞台，农村生产力得到大幅度的解放和发展；卸下“担子”的农民群众迫切需要增加收入、改善生产生活环境。党中央、国务院提出，大力推进社会主义新农村建设。但是，兴办基础设施和公益事业需要大量投入，一方面各级政府三令五申，不能向农民摊派；另一方面，又强调农民是主体，需要动员群众投资、投劳。在这种情况下，农村基层党支部既不能违法干事，又不能不干事，“老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用，新办法不会用”，陷入两难境地，凝聚力、影响力、领导力受到削弱。2004年，邓州市578个村党组织中，就有“后进村”37个，占6.4%，工作勉强运转的村74个，占12.8%，个别村级组织甚至线断人散，完全瘫痪。长此以往，党员干部的威信降低，党组织的影响力、凝聚力、战斗力削弱，必然会危及执政地位。
（三）农村“两委”班子合力不强。由于党支部和村委会的授权体系不同，党组织的领导权力和村民自治权力
3 不断碰撞。党支部要贯彻落实党的方针政策，行使对农村的领导权力；村委会受村民代表大会授权、监督要维护村民自治权力，服从村民代表和全体村民的意志。这两者一般情况下是统一的，但当为整体利益和长远利益，党的领导权力与少部分人的局部利益相冲突时，矛盾和问题便随之而来，加之家族、宗派势力的介入，甚至会产生激烈的争斗，造成“两委”班子好事争着干、难事推着办、麻烦事都不管，关系紧张，工作中“两张皮”、“两条心”，在村级事务决策中往往造成相互掣肘。2004年，全市“两委”有严重分歧的村就占15%。
（四）党内民主氛围不浓。长期以来，我们常常片面强调党员的义务，强调无条件的服从、奉献、牺牲，忽视了党员的知情权、参与权、监督权，曲解了民主集中原则，异化了选举权，其结果使党员在党内生活中始终处于一种被动、消极的位臵，扼杀了党员的积极性和主动性，削弱了党对农村先进群体的吸引力，造成党员队伍老化、弱化，综合素质下降，致富能力下降，反而影响了党员履行义务。农村党员宗旨意识、党员意识下降，自我要求标准降低，模范带头作用难以发挥。
（五）村民的民主权利没有保障。长期以来，由于缺乏严格的制度保障和规范的操作程序，不少村的民主管理成为形式，没有得到很好落实。在村级重大事务决策实施中，村民感到“想参与没渠道，想管理没资格，想表达没
4 人听，想监督没胆量”。有些村即使开展了村务公开工作，也只浮在表面，每月的清单向外面一贴，老百姓就说：“写出来的都清楚，没有写出来的谁知道？”农民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，没有得到充分落实，影响了广大群众发展的积极性。
（六）农村矛盾增多，甚至激化。随着农民群众平等意识、权益意识增强，人民群众依法捍卫自己物质利益和政治权利的能力提升，新时期人民内部矛盾出现了一些新情况、新特点。群众在惠农政策、耕地保护、环境治理、建设拆迁、干部作风等方面诉求强烈，对干部监督意识增强，保护合法权益意识提高。再加上个别地方出现宗教、家族甚至黑恶势力插手村级事务、干预基层社会事务管理的行为，导致一些乡村大规模群体性事件不断出现，甚至矛盾激化，发生暴力冲突。
正是在这种背景下，我们根据《村民委员会组织法》、《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，结合建设新农村的实践，于2005年下半年出台了“4+2”工作法。
二、“4+2”工作法的关键环节
“4+2”工作法，通过“四议”、“两公开”六个环节，通过反复协商、讨论、表决，把加强农村基层民主政治建设同加强以农村党支部为核心的村级组织建设结合起来，用一个系统的机制把党的领导和村民自治有机结合
5 起来，实现了村级治理的科学化、制度化、规范化。“四议”、“两公开”每个程序都不可或缺，顺序也不能调整。
（一）支部会提议，掌握工作主动权。支部会提议，就是所有村级重大事项的决策实施，都由村支部首先提出初步的意见和方案，并在支部会上表决通过。提议的原则是找准上级政策、法律法规、本地实际和群众意愿的结合点；前提是符合本村实际，绝大多数农户的能够承受；方法是支部成员特别是支部书记，在提议前通过村情民意恳谈会、入户走访等形式，广泛征求群众的意见和建议，形成合民意顺民心的方案。
（二）两委会商议，把村党支部意见转入村民自治程序。两委会商议，就是由“两委”成员对村党支部会提出的议案进行讨论、修改、表决，把村党支部的意图转入村民自治程序。商议时，议案提前发至“两委”班子成员讨论。比较专业的事项请专家介入，进行可行性讨论。商议后，村委会综合各种意见建议，制订具体的实施方案，提交村两委表决通过。
（三）党员大会审议，扩大党内民主。党员大会审议，就是把“两委”的商议意见交党员大会审议讨论，表决通过。审议前，村“两委”把方案交全体党员。审议中，认真研究党员提出的意见和建议，对方案进行修改完善。审议后，由党员深入农户做好方案的宣传和解释工作，为村民代表会议决议打下基础。
（四）村民代表会议或村民会议决议，确保农民群众当家作主。村民代表会议或村民大会决议，就是按照《村民自治法》规定，把审议意见提交村民代表会议或村民会议进行讨论，并表决通过，使决策事项最终生效。表决之后，我们对通过的事项，注意做好反对面的工作，减少执行阻力。对未通过的事项，分析原因，确实有误的即时中止；条件不成熟或措施不完善的，进行修改完善或待条件成熟后重新进入“4+2”工作法程序。
（五）实行“两公开”，确保决策落实。“两公开”，就是决议内容公告和实施结果公示。决议公告的目的是向群众做出承诺，并再次听取群众的意见建议；实施结果公示的目的是向党员群众公布决策实施情况，督促党员干部扎实工作，确保决策落到实处。对于实施过程中遇到突发问题需要变更方案的，及时向党员群众通报，变化较大的再次提交村党支部按“4+2”工作法程序解决。
三、“4+2”工作法的特点
“4+2”工作法，既是一种制度，又是一种方法。在推行过程中始终做到坚持党的领导，充分发扬民主，切实依法办事的统一，体现了鲜明的机制创新特点。
（一）完善党的领导机制，巩固了党在农村工作中的领导核心作用。党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。在“4+2”工作法的实施过程中，村党组织既是程序的启动者，又是组织者，始终发挥着主导作用。
7 “4+2”工作法提高了村党支部特别是党支部书记推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的能力，始终处于农村工作的核心地位。工青妇等村级组织和“两新”组织等各种利益群体都找到了在村党组织领导下，表达诉求、参政议政的畅通渠道，形成了党组织建设、村民自治组织建设和其它配套组织建设共同推进的生动实践。
（二）完善“两委”协调机制，实现党的领导与村民自治机制的紧密结合。在推行“4+2”工作法过程中，党支部享有主动权，能够充分发挥领导核心作用；村委会享有自主权，能够充分发挥决策执行主体作用。两者之间的工作关系、工作职责进一步明晰。“两委”班子齐心协力谋发展、促和谐。家族、宗派、合法宗教等农村势力，也能通过党员代表、村民代表参与决策，表达意愿，从而理顺了情绪、激发了干劲，达到了让农村各种势力为党在农村的各项工作服务的效果，形成了凝心聚力谋发展的工作局面。
（三）完善党内民主机制，充分尊重和保障党员的民主权利。党的十七大强调要“探索党内基层民主多种实现形式”。党的十七届四中全会指出：“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”。“4+2”工作法是对扩大党内基层民主实现形式的有益探索。在“4+2”工作法推行的过程中，党员大会审议时，原则上到会党员人数须占党员总数的4/5以上，
8 党员审议过程中充分发表意见。审议事项应经到会党员2/3以上同意，方可提交村民代表会议或村民会议表决。村民代表会议或村民会议决议后，广大党员积极参与并组织实施工作。这样，在村级重大事务决策、推行中，广大党员一块参与、一块讨论、一块决策、一块实施，促进了党务公开和党内民主，充分保障了党员的知情权、参与权、表达权、监督权。
（四）完善群众自治机制，树立民主协商的工作理念。“4+2”工作法中，村民代表会议或村民会议决议是最后一个决定性程序，重大事情必须经全体村民或他们推选出的代表同意，方可组织实施。党组织的意图通过规定的程序变成全体村民的意愿，实现了村级重大事务决策实施由村民自己议、自己定、自己干，实现了村民自我管理、自我教育、自我服务，保障了村民依法行使自治权力。群众的意志得到充分反映，智慧得到充分发挥，建设新农村的主体作用明显增强。
（五）完善民主监督机制，用严格的法定程序保证民主决策和公开监督。有程序的决策，一定比没有程序的决策更民主、更科学。程序决策是依法决策、科学决策、民主决策的基础和前提。在推行“4+2”工作法中，通过“四议”程序，党员、村民代表和普通群众在不同的环节，通过不同的形式参与到决策之中，监督权得到充分保障，有效预防和减少了农村基层组织和基层干部的决策失误；
9 “两公开”程序，不但把决议的结果臵于广大群众的监督之下，而且在决策实施的过程中，根据工作需要进行阶段性公开，接受广大群众的监督，及时修正决策中的偏差，有效预防和减少了农村基层干部腐败现象。
四、推行“4+2”工作法的主要做法
“4+2”工作法创新了传统的农村管理模式，突破了村干部的传统工作理念、思路和方法，赋予了农村基层党组织建设新的内容，必须采取切实可行的措施强力推进，使之成为农村基层干部群众的自觉行为。
（一）广泛宣传，强化培训，提高干部群众对“4+2”工作法的认知水平和应用能力。一是抓“入口”。严把政治关、能力关和结构关，注重把“素质高、重声誉、懂村务”的人选为村民代表，使他们成为农民群众的代言人、村“两委”班子的智囊团、监督员。二是抓宣传。坚持把宣传工作贯穿始终，采取电视新闻不间断播出，专题简报接连下发，宣传车辆巡回乡村等办法，在全市上下形成浓厚的舆论氛围，让“4+2”工作法家喻户晓。三是抓培训。利用农村党员干部培训基地、远程教育等阵地，每年由市委对村两委主职分批轮训，乡镇党委对一般村组干部、党员和村民代表集中培训，不断提高他们的思想政策水平、运用“4+2”工作法的能力和参政议政本领，让党员干部群众都了解程序、领会精髓、积极运用、主动监督，真正成为科学运用“4+2”工作法的主体。
（二）经常运用，注重实践，把“4+2”工作法融入农村工作的方方面面。几年来，农村凡是有重大活动，如“村村通”公路建设、新型农村合作医疗、种粮直补、农村低保等，都要求各乡镇党委、政府针对具体工作，制订具体操作办法，督促村“两委”利用“4+2”工作法来推进。2005年来，先后8次每次抽调2000余名干部，组成578个工作队，分包各村，具体指导，让运用“4+2”工作法逐渐成为基层干部自觉行为。
（三）加强监控，严格奖惩，确保“4+2”工作法扎实推进。建立了推广“4+2”工作法联系点制度，各级党员领导干部全部建立联系点，进行经常性的监督指导。市、乡、村分别成立了督导组、指导组和监督小组，建立了通报批评、诫免谈话、“黄牌”警告、依法罢免等惩戒机制。市乡成立了“4+2”工作法推行办公室，设立“4+2”工作法专用值班电话、在互联网上开通了“社情民意留言板”，凡是群众举报不按“4+2”工作法决策或不按要求建立机构的，及时进村指导，促使农村党支部、村委会按程序办事，讲规矩，守纪律。
（四）结合实际，深入探索，促进“4+2”工作法不断规范完善。市委、乡镇党委和有关市直单位，每年都要多次召开座谈会、研讨会，就“4+2”工作法进行深入研究，及时出台文件，对“4+2”工作法适用范围、程序、注意事项和有关单位的职责做了详细规定，进一步完善了
11 党内重大决策征求意见、村民代表推选、党员联系户、村民代表联系户等10余项制度，逐步形成了落实“4+2”工作法的完整制度体系，使“4+2”工作法更科学、更合理、更系统，与农村工作结合更为紧密，运用的深度和广度全面拓展。
五、运用“4+2”工作法取得的成效
“4+2”工作法，融决策、管理、监督、落实为一体，环环相扣，在实践中取得了一定的成效。
（一）提高了基层党组织的战斗力。“4+2”工作法，在党组织和村委会等其他村级组织、党员、村民代表之间建立起以引导、协商、教育、示范等为主要手段的新型领导模式，基层党组织的战斗力全面提升，保证了党的路线方针政策在农村的贯彻落实。在南水北调中线工程丹江口库区移民安臵工作中，我们运用“4+2”工作法推动建设用地征用和生产用地调整，共征用、调整土地1.93万亩，没有发生一件集体、越级上访事件，实现了和谐移民的目标。新型农村合作医疗、农村低保等党的惠农政策，人畜安全饮水、中小学校危房改造等民生工程全部不折不扣的落到实处。党支部的自身建设也得到全面加强，近几年先后有46个“瘫、散、软”的党支部实现了由乱到治。邓州市罗庄镇冯坡村“两委”争斗30余年，10年没有产生村党支部书记，成为远近闻名的“瘫痪村”。推行“4+2”工作法后，两委关系逐渐理顺，各种矛盾全面化解，目前
12 已经成为我市新农村建设的示范村，连续两年获得“红旗支部”称号。目前，全市一类支部达到95%，二类支部降至5%。
同时，通过“4+2”工作实现了村级管理的制度化、规范化，使村级组织的健康运行为制度所确保，取得的成果得以不断地巩固提高，避免了过分依赖村党支部书记的个人能力和主观意志；避免了因为一个人的进退去留而影响农村改革、发展和稳定的大局。
（二）“4+2”工作法提高了农村各个群体的综合素质。“4+2”工作法的运作过程，同时也是对干部、党员、村民代表和普通群众综合性教育的过程。在“4+2”工作法的实践中，村干部学会了讲方法、讲程序，讲协商，主动问政于民、问计于民，从“我说你听、我定你办”转到民主、法制、服务、示范上来，真正做到了“想干事、能干事、干好事、不出事”。许多干部说，“4+2”工作法程序多了一些，花费了一些时间，添了一些小“麻烦”，但通过反复协商，增加了群众支持程度，减少了决策失误导致的大“麻烦”。
党员和村民代表大都是农村的精英，也是农村干部队伍的后备力量。市乡两级每年都要对他们进行多次轮训，提高素质；同时，在推行“4+2”工作法的具体实践中，他们通过参与村级事务的决策、发表意见、做群众工作，素质和能力也能够得到不断提高，一旦村干部出现变动，
13 他们就是最合适的人选，从他们中产生的新任干部一般都能很快进入角色，有效地避免了村干部“后继无人”、“干部调、支部倒”的现象。
普通群众也从中学会了维护、主张自己合法利益、提出合理诉求的方法和渠道；学会了认同集体决策，服从多数人的意见，培养了公德意识、合作意识、妥协精神等现代公民意识，有效消除了不稳定因素。
（三）保障了党员、群众的民主权利，推动了党内民主和社会民主，形成了建设新农村的强大动力。“4+2”工作法，通过党员大会审议的程序和“一人一票”的原则，确保了普通党员在充分发表意见的基础上对村级重大事务进行表决，权利得到了保障，履行义务的积极性和主观能动性普遍增强，同时避免了村党支部书记、村党支部搞“一言堂”。从而使农村党员在改革开放以来，第一次在村级重大事项的决策中真正具有了表达权和决策权，第一次以党员个人而不是党组织的名义成为新农村建设中的一支重要政治力量。此外，按照“4+2”工作法中党员联系户制度的要求，党员还要联系一定数量的农户，收集反映意见建议，宣传村党组织的决策意图，实现了以党内民主带动群众民主的效果。近年来，邓州党员参政议事的积极性明显增加，党员大会与会人员比例95%以上，许多六七十岁的老党员，拄着拐杖也要参加会议；流动党员也主动与流出党支部沟通，主动参与换届选举和重大事项的
14 决策。
普通群众在决策的过程中知情权、表达权得到了保障，人格尊严得到维护，实现了自己的事“自己议、自己定、自己干”，参与村级事务、建设美好家园的积极性全面高涨。在邓州，两年内总投资3.91亿元，其中群众自筹1.6亿元，修筑村村通公路2300公里，579个行政村全部实现了通油路或水泥路。群众自愿捐资投劳折合人民币约3亿元，开展村庄整治，修路架桥、整治坑塘、修建游园、发展沼气、安装太阳能热水器。目前，已经完成1853个自然村，占总数的87.8%，农村生产生活条件明显改善。
（四）密切了党群干群关系，促进了社会和谐稳定。推行“4+2”工作法后，基层干部讲方法、讲程序、讲协商，主动问政于民、问策于民、问计于民，得到了党员群众的认可与支持，党群干群关系更加密切、更加融洽，党在农村的执政基础更加稳固。同时，“4+2”工作法使权力从封闭操作转向公开运行，有效防止了权力滥用和腐败现象滋生。邓州自推广“4+2”工作法以来，共解决涉及土地、宅基地、低保对象确定、道路修建、林木纠纷等热点难点问题1万多件。仅2006年以来，全市农村信访量下降74%，集体访、越级访下降95%，村干部、党员违纪违法案件下降了95%，全市干群关系密切程度达到改革开放以来的最好水平。邓州市被中纪委确定为河南省唯一一个农村党风廉政建设联系点和信访工作联系点。
15 汲滩镇张井村村民张善秋，以前是一个上访大户，曾经为了反映村里的问题，背着铺盖卷住进了乡政府的大院。镇党委、政府伤透了脑筋。推行“4+2”工作法后，村里的党务、村务、财务全部公开透明，张善秋反映的问题全部弄清楚了。三年来，他不但没有再告过一次状，在村里修“村村通”公路的时候，还主动出工出力，当义务护路员。
（五）推动了决策的科学化，实现了经济社会又好又快发展。通过“4+2”工作法，把党员、群众、干部以及专家的智慧汇聚在一起，有效地避免了决策失误，减少了盲目决策、浪费资源、急功近利等违背科学发展的问题。腰店乡燕店村就是在推行“4+2”工作法中引资建设粘土砖瓦窑的意见被否决后，集思广益，找到了建设村级工业集聚区，发展粮油加工业的新思路。目前，该村已建成了入驻企业31家、年产值2.9亿元的村级工业园区。2008年，邓州在全省县域经济综合位次排序中占41名，比2005年上升3个位次。2010年，全市完成国内生产总值231亿元，同比增长10%；全社会固定资产投资完成131亿元，同比增长18%；地方财政一般预算收入完成5亿元，同比增长20.6%；限额以上工业完成增加值65.5亿元，同比增长18.6%；城镇居民人均可支配收入14286元，同比增长12%；农民人均纯收入6138元，同比增长12%。
