构建城乡中小学教师定期流动机制的政策研究
李士安
摘要: 在一定区域内实施城乡教师的流动机制以促进城乡学校师资的相对均衡, 已经成为促进教育均衡发展的重要举措。本文从我国中小学教师管理体制的实际出发, 以构建城乡中小学教师双向、定期流动机制为目标, 全面分析构建区域教师流动机制的主要障碍、相应的对策和操作程序。
关键词: 城乡中小学; 教师; 流动; 政策
在“十五”期间, 我国全面实施教育均衡发展战略, 通过财政转移支付、中小学资源调整和免费义务教育等措施, 极大地促进了我国义务教育阶段农村教育的发展, 一些经济发展较快地区的义务教育在办学条件方面的城乡差距已经逐步缩小。但是在义务教育阶段城乡之间优质师资的差距仍在扩大, 已成为城乡教育两极分化的核心因素。[1]如何建立城乡中小学教师定期流动机制, 保证所有学校尤其是农村学校均有一定数量的骨干师资配备, 为区域基础教育共同发展提供师资上的相对均衡, 是促进教育均衡、协调、和谐发展的核心要素。
一、基本目标
教师定期流动制度是指以促进教育区域均衡发展和满足教师个人需求为目标, 所有中小学教师在一所学校任教若干年后, 政府或教育行政部门根据促进教育发展需要与满足教师个人意愿相结合的原则, 建立起一定县域内城乡教师定期流动的制度。从我国当前教师流动管理的现状看, 城乡中小学教师流动可分为短期交流、柔性流动、刚性流动三种模式。
1.城乡教师短期交流制度。这种流动机制是指区域内城乡学校教师相互交流, 城区学校名教师定期到乡下学校讲学、指导, 帮助乡下学校教师提高业务水平; 乡下学校教师定期到城区学校进修学习, 以提高自身的业务水平和能力。一般相互交流的时间在几天至几个月不等。
这种模式多以教育行政部门倡导为主, 交流教师的主要任务是服从服务于本校教育教学工作, 城区教师到农村学校讲学辅导等交流活动只作为名教师、骨干教师发挥示范作用的一种要求, 如名师送教下乡、名师大讲堂等; 农村学校教师进城学习也只是参与一些大范围的教科研活动。
2.城乡教师柔性流动制度。城区学校部分教师必须到农村学校支教一年, 农村学校教师也可交流到相应的城区学校从教一年, 教师的人事关系保留在原单位, 工资福利等待遇都与原单位教师相同, 属于“人走关系留”的模式。
这种模式属于当前比较盛行的城镇教师到农村支教制度, 一般由教育行政部门规定城镇教师应履行到欠发达地区或农村学校任教义务, 支教期至少一年。如浙江省教育厅规定:“自2006年起, 凡1970年1月1日以后出生的城镇中小学教师, 在晋升高级教师职务时, 必须有在农村或欠发达地区支教一年的经历。” 3.城乡教师双向、定期流动制度。所有城乡学校的中小学教师( 除特殊情况外) 根据个人愿望、学校需求, 由教育行政部门统一调配, 一般3- 6年必须无条件在城乡学校之间流动, 一名教师在同一学校连续任教不得超过5- 6年。如规定“重点学校的教师每人至少要在薄弱学校工作3- 5年”等等。[2]
城乡中小学教师交流机制的三种形式已在实践中取得了一定的成效与经验; 建立城乡教师双向、定期的流动制度是教师流动机制的基本目标, 是促进区域教育均衡发展的有效措施, 其真正实现需要法律和政策的保证, 需要解决许多矛盾。
二、主要障碍
实行教师流动的短期交流和定期一年左右的柔性流动工作, 各地已经取得了一定的成效和经验, 但要完全实现城乡中小学教师定期三至五年的刚性流动制度难度较大, 其主要困难和障碍有:
首先, 在现行教育人事管理体制中, 教师并不是真正意义上独立的“社会人”, 也不属于完整的“部门人”( 或系统人) , 而是实质上的“单位人”( 或学校人) 。因事业单位改革的滞后, 中小学教师尚未建立起完善的养老保险、失业保险等社会保障机制, 人事关系归属于县级教育行政部门, 而使用和调动则由 学校主导, 造成了“人员能进不能出”、聘任制难以真正实施等问题。因人事管理体制的弊端, 中小学教师并不能“自由流动”或被“淘汰”, 教师流动后面临养老保险、失业保险等难以得到保障的现实问题, 教师只得依附现在单位( 学校) 而很难自由流动。
其次, 当前我国正逐步推行教师定期流动制, 但缺少相关的政策和法律法规保证, 没有明确教师流动的义务、期限、待遇等规定。一些地方制定的教师流动政策多属于鼓励性政策, 号召和鼓励教师流动到偏僻地区, 但效果不尽理想。政府对建立教师定期流动制度缺乏系统的规划和研究, 在政策层面只实行号召式的鼓励政策, 缺少有利于区域教师定期流动的刚性政策。
第三, 受升学压力和城区社会的影响, 在相关配套政策缺失的情况下, 教育行政部门还是把促进城区示范学校、重点学校的发展作为工作的重心, 有限的优质教师资源首先要满足城区示范学校和重点学校的需求, 以保证城区“窗口学校”的发展。各县( 市、区) 不愿把城区的优秀骨干教师调动到农村等薄弱学校, 相反, 每年均通过一定的途径从区域内的城乡中小学招聘一批骨干教师补充到这些“窗口学校”。城区学校为了保证教育教学质量, 以满足城区学生家长的需求, 也不愿意把本校的优秀教师调出, 并竭力从其它学校挖掘高素质的骨干教师。
第四, 由于城乡差距的客观存在, 城乡教师的实际收入难以同工同酬。既得利益的城市教师群体在享受舒适的生活环境、工作环境、子女入学环境的同时, 还享有高福利高收入待遇, 如果因调动工作而失去这一切, 他们是不可能接受的。按照著名的“推拉”理论, 城区教师在薪酬福利、工作安排、人文氛围等方面与农村中小学校的实际差距是阻碍城乡教师全员定期流动的现实障碍。
三、政策思考
针对当前大量优秀教师集中在城区重点学校、示范学校这一现状, 实施城乡教师定期流动制度, 显得尤为必要和迫切。建立全国性的教师流动制度在目前还不太现实, 但在一定的市、县域范围内建立教师定期流动制度还是可行的, 可以在有条件的地区首先整合、优化、均衡城乡学校之间的师资力量。为此, 我们必须通过深化中小学人事制度改革, 研究城乡中小学教师流动问题, 探索城乡教师定期交流机制, 建立和完善城乡教师流动制度, 为基础教育发展提供相对均衡的师资力量。针对区域内教师不合理流动的现状及建立教师流动制度的主要障碍, 我们必须从造成这种状况的社会因素、教育内部因素和个人因素出发, 全面分析研究建立区域性城乡教师定期流动制度的政策保障和措施。
1.加强宏观规划, 分步实施, 有序推进。建立区域教师定期流动制度是一项系统工程, 各级政府已把加强教师队伍建设和教师交流作为促进基础教育均衡发展的重要措施, 但实行全国范围内的教师定期流动制度有着许多现实性障碍, 缺乏相关的法律和政策保证, 体制性改革难以在短期内取得突破, 有利于全员流动的长效机制尚未建立。因此, 建立城乡教师定期流动制度必须以城乡教育均衡发展理念统领基础教育的发展目标, 把促进区域教育均衡发展作为建立教师定期流动制度的出发点和最终目标;要坚持政府统一领导、相关部门通力协作、教育系统全员参与的工作格局, 打破常规思维模式和管理方式, 以改革促发展; 必须从宏观上协调教育改革和人事制度改革, 把建立区域内城乡教师定期流动制度作为教育人事制度改革的突破口, 从根本上改变“人员能进不能出”、“城乡教师无序单向流动”等现状,构建起实行教师定期流动制度的配套体制、政策、措施等; 应该结合本区域社会经济发展的现状, 坚持统筹规划, 分步实施, 有序推进, 通过试点引路、全面推广的方式进行, 确保区域城乡中小学教师定期流动制度的建立。[3]
2.加快人事管理体制改革, 建立起完善的社会保障体系。目前我国的社会保障体系有待进一步完善, 学校作为相对稳定的事业单位, 其社会保障体系的建立明显滞后于人才流动的发展。目前农村中小学还没有实行社会化的事业单位养老保险、失业保险制度和医疗保险制度, 中小学教师的工资性收入一般只占总收入的50- 60%。因而在当前条件下, 教师对单位的依附性还相当强, 还不是完全意义上的“社会人”, 教师自主流动的可能性相当低。
要促进城区教师的定期流动, 就必须加快社会保障制度的改革, 全面实行医疗保险社会化, 变退休制度为退休养老保险制度。实现安置就业与社会福利、社会保障的分离, 尽快建立起覆盖全社会的多层次的社会保障体系, 实行社会化管理, 降低教师流动的风险, 解决教师的后顾之忧, 促进城乡教师的定期流动。
要加快中小学人事制度改革, 全面落实教师聘任制。目前各级各类学校中, 教师聘任制并没有得到真正意义上的实施, 或者说没有得到科学的实施。要想促进教师的合理流动, 就必须真正落实教师聘任制, 要按照“按需设岗、合同管理、严格考核、择优聘用”的原则推进教师聘任制度。学校要从有利于教师的合理流动、有利于教师创造性发挥、有利于激发学校活力出发, 实行教师聘任制, 优化从教环境。 3.建立有利于促进城乡中小学教师流动的政策导向, 把教师从“单位人”变为“系统人”。目前, 有关人才流动的全国性权威法律尚未颁布, 改革中小学人事管理体制难度也极大。因此, 我们可从当前现实出发, 根据有关法律和政策, 把中小学教师从“单位人”( 学校人) 转变成“系统人”或“部门人”“, 实行‘无校籍管理’”。[4]
新修订的《义务教育法》规定“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量, 组织校长、教师的培训和流动, 加强对薄弱学校的建设。”[5]各地可根据新修订的《义务教育法》专门对城乡中小学教师定期流动作出具体的规定, 明确规定县、市、区内的所有教师均为教育行政部门所有的“系统人”或“部门人”, 县区域内所有中小学教师实行“同工同酬”, 由教育行政部门统一管理、统一调配、统一待遇、统一权利和责任, 规定城乡学校教师流动的义务、流动对象、流动时间、保障措施、相关责任等。
4.建立城乡中小学教师“同工同酬”和农村地区教师的特殊补贴制度。目前在一些发达地区, 一个教师的空缺会有几十人去争取, 最重要的原因是这些地区教师经济待遇高。不同学校教师实际收入差距的存在, 是实施教师定期轮换流动制最大的障碍, 难以真正有效地实施教师的定期轮换流动。因此, 各区( 县) 教育行政部门必须采取各项措施, 统一配置区( 县) 内教育资源, 逐步统一各校福利待遇的标准, 并通过建立一种收入平衡机制, 最终实现重点学校与普通学校, 城市与乡村学校同级别教师同工同酬, 为实现教师流动创造条件。同一学校内教师收入应该根据业绩情况有差别, 但是, 同一区域内同等级别的教师收入, 应该保持“零差别”, 做到“不管在哪一所学校工作的教师其收入水平、福利待遇等大体相当”。[6]
高薪是激励人才到艰苦地区工作的有效手段之一。在浙江省台州等地区, 政府已对在农村中小学从教的教师发放特殊津贴, 但效果并不理想, 原因是这些特殊津贴并没有真正解决农村教师总体收入比城市教师低的现象。台州属于经济发展较快的区域, 建立同工同酬制度和农村教师特殊补贴制度有较好的经济基础, 应该研究并建立起这些制度, 以实现区域内城乡教师在收入上能够基本相当, 让流动到农村学校的教师和长期在农村学校工作的教师在经济等待遇上不会感到“吃亏”。
5.制定区域中小学教师全员流动实施办法及相关配套制度。通过制定相关政策, 明确实行教师定期流动制度的指导思想、基本原则、流动对象、实施步骤、实施办法、配套措施、工作要求等。如《关于实行中小学教师全员定期流动制度的意见》、《关于城乡中小学教师“同工同酬”及实行农村教师补贴的意见》、《关于中小学教师全员定期流动的实施细则》、《实施中小学教师定期流动制度的工作规划》等, 明确教师定期流动的具体操作办法及实施规划。人事部门、教育行政部门联合制定《关于中小学教师实行聘任制的办法》, 明确中小学教师全员聘任的办法。劳动和社会保障部门、教育行政部门联合制定《关于中小学教师参加事业单位养老保险、医疗保险、失业保险的办法》、《关于中小学教师住房公积金缴纳办法》, 明确所有中小学教师必须参加事业单位基本养老保险、基本医疗保险和失业保险, 规定各方的权利、义务及缴费等具体办法, 建立起区域内城乡中小学教师住房公积金制度。财政部门、教育行政部门联合制定《关于落实城乡中小学教师“同工同酬”及农村教师高补贴制度的办法》, 明确经费保障措施。
6.由县级教育行政部门具体实施中小学教师的全员聘任及定期流动。教育行政部门在掌握本区域中小学教师基本情况基础上, 制定出本区域实施教师定期流动工作的规划与年度工作计划, 明确每年度教师流动的比例和数量。发布当年度参与教师定期流动的对象、条件、措施, 明确有关工作要求。
学校根据教育行政部门要求及教师本人愿意,确定本校教师流动的对象, 上报教育行政部门审核。教育行政部门综合审核各校上报的流出人员名单,确定参加当年度教师流动的具体对象, 并定期办理 有关调动手续, 学校与教师签订聘用合同。
总之, 构建区域中小学教师定期流动制度的实践模式是一项系统工程, 需要全社会的广泛关注和 积极参与, 需要对现行相关政策和管理体制的全面改革, 需要在积极的实践探索中逐步研究和建立。在当前有关教师全员流动的法律与政策尚不完备的情况下, 区域内教师流动工作要从当地实际出发, 努力创造各类条件, 研究和选择合适的教师定期流动模式, 采取切实可行的政策和措施, 促进城乡教师的合理有序流动。
本文系全国教育教育科学“十五”规划课题《区域教育可持续发展指标体系研究》( BGA050020) 的成果之一
( 责任编辑翁伟斌) 参考文献
[1]楼世洲, 李士安.农村中小学骨干教师流失的分析与思考[J].师资培训研究, 2005,( 3) .[2]姜勋.经济欠发达地区乡镇中学教师流动的现状及对策研究———以江苏东海为个案[D].福州大学硕士论文, 2004.[3]汪丞.教师定期轮换流动制度———促进校际师资均衡发展的一种思路[J].中国教师, 2006,( 2) .[4]石德英,戴霞.经济理性驱动下的中小学教师流动[J].中国教师, 2005,( 11) .[5]汪刘生.农村城市化促进基础教育均衡发展的思考[J].教育发展研究, 2003,( 04) .[6]彭新实.日本的教师培训和教师定期流动[J].外国教育研究, 2000,( 10) .Study on Per iodical Flow System of Pr imary and Middle School Teacher s Between Urban and Rur al Ar ea Lou Shizhou & Li Shian ( College of Postgraduate Studies, Zhejiang Normal University, Jinhua 321004) Abstr act: Teachers flowing in a certain area can boost balanced level of urban- rural teachers, and is an important measure to balance the development of urban and rural education.Based on the current teacher management system in china, this paper constructs an system of bidirectional and periodical teacher flowing, and analyses the dilemma of the system of periodical teacher flow and its countermeasures.Key words: primary and middle school in urban and rural areas, teacher, flow, policy
