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推进农民集中居住区规范化管理调研报告
随着统筹城乡、“三个集中”和新农村建设的逐步推进，城镇化特征日趋明显，农民集中居住区的规模不断扩大，在建设和管理过程中出现的一些问题，给社会治安综合治理提出了一个全新课题。笔者拟结合我区农民集中居住区建设和管理现状，就如何解决农民集中居住区在建设和规范化管理方面存在的问题，进一步提升农民集中居住区规范化管理水平，提高农民集中居住的生活质量，切实推进“平安和谐”之城建设作一简要的探索分析。
一、我区农民集中居住区建设和管理现状
近年来，区委、区政府高度重视农民集中居住区的建设和管理，通过加强领导，规范运作，强化规划设计，注重建设质量，逐步建成了一批布局科学、套型合理、居住舒适、环境优美的农民住宅小区。部分农民集中居住区规划定位高，区内多层公寓楼、别墅等房屋型态错落有致，套型结构科学合理，小区供水、供电、闭路电视、燃气管道、路灯等基础设施以及商业超市、停车场、文化娱乐、健身等配套建设基本齐全，绿化、美化、亮化工程实施到位，环境优美，充满着现代文明气息，已成为全区乃至全市统筹城乡的经典范例。据区委统筹委统计，截止2010年底，我区现已建成征地拆迁安置小区13个，占地546.39亩，安置4467户12994人；建成农村新型社区8个，占地756亩，安置2925户9750人；建成新居工程1个，占地67.38亩，安置496户1170人。在建拆迁安置小区12个，占地932.83亩，拟安置10656户26572人；在建农村新型社区4个，占地583.85亩，拟安置5443户14981人。拟建拆迁安置小区7个，占地721.35亩，安置7388户18120人；拟建农村新型社区6个，占地774.4亩，安置8806户26218人。
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农民集中居住区的建设，推进了土地的集约化利用，节约了宝贵的土地资源，促进了土地和空间资源的有效配置。在一定范围内改变了农村民房散、乱现状，实现了农村居民点布局从自然形态向规划形态的转变，推动了自来水管网、有线电视、燃气管道等基础设施向农村的延伸，促进了城市社会事业向农村的覆盖、城市现代文明向农村的辐射，从根本上改善了农村环境面貌，提高了农民居住水平和生活质量，促进了新农村的繁荣和文明。然而，农民集中居住区也是一个全新的事物，在建设管理过程中还有许多问题值得重视和研究解决。通过深入调研，我们发现农民集中居住区在公共服务配套、基础设施、物业管理、土地权属、劳动就业以及城市管理等诸多方面存在亟待改进的地方。如何规范管理非农村又非城镇、非农民又非城镇居民的农民集中居住区和居民是值得深思的重大问题。
二、我区农民集中居住区建设和管理存在的问题
（一）部分小区公用配套设施较为滞后。由于土地流转使用及相关政策的制约等原因，部分小区建设手续无法办齐，造成小区在办理用水、用电、燃气接入等手续时比较困难；部分小区的生产用房、经营性用房、小区围墙、停车场以及绿化环卫、文体休闲等公用设施还未完全到位，这些问题给小区居民的生活带来了一定影响。同时，相当部分集中居住区属于开放性的，尤其是近城、近镇、近工商业集中区的都入住了大量外来务工经商人员，存在严重治安隐患。
（二）房屋权属问题比较突出。一是产权证发放尚未到位。农民集中居住区建设用地打破了村、组界限，由于受农村宅基地使用政策和房屋产权证发放政策的限制及户口等因素的制约，致使房屋土地使用证和房屋产权证难以及时发放到位，对小区孩子上学、升学带来一定影响，使被拆迁农民产生不安定心理。二是要求办理两证的呼声较高。随着农民维权意识的增强，被拆迁农民认为集中居住
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区房屋用地不同于拆迁前各家独立使用的宅基地，要求领取国有土地使用证和房屋产权证的呼声越来越高。
（三）小区物业管理还不够规范。大部分小区的物业管理工作还处于起步阶段，60%以上的小区属于自治管理，基本从本小区内招聘管理人员和物业服务人员，管理水平、服务质量需进一步提高。由于农民集中区的居住对象基本上都是被拆迁农民，传统的居住方式、失去土地导致生活困难等因素，小区居民基本上不愿意缴纳物业管理费，期望依靠政府长期补贴。同时，部分无物管小区脏乱差现象较严重，小区居民意见较大、反映强烈。
（四）大部分小区社区组织尚未建立健全。大部分农民集中居住区尚未建立社区组织，居民的政治、文化生活、社会保障管理等问题还未纳入正常的管理渠道。
（五）就业保障问题日益突出。部分小区居民除土地流转费收入外，无其他固定收入，入驻小区后生活成本增加，生活较为困难。同时，“40.50”人员就业困难，回乡民工增多，造成富余劳动力过剩，农民持续增收得不到保障。
（六）居民意识比较淡薄。农民搬进集中居住区后，生活观念和生活方式并没有随环境的“农转非”而一下子跨进城市的门槛，一些居民公共意识淡薄，占用公共空间和公用设施的情况时有发生，随处倾倒垃圾，楼寓单元乱堆乱放等行为一下子难以改变。
（七）部分小区建设问题容易引发矛盾纠纷。公用配套设施不完善，集中居住区建设进度以及房屋权属、维修基金等问题成为部分小区居民反映较多的问题，如得不到妥善解决，容易引发矛盾纠纷，甚至诱发群体性事件。
（八）小区长效工作机制还未真正建立。有关部门对集中居住区管理措施缺
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乏前瞻性、可持续性，仅靠政府短期补贴或村级公共服务和社会管理改革专项资金来维持管理运作，尚未真正建立“自收自治”的长效管理机制。部分集中居住区在接房时，采取购房款捆绑一年物管费用的手段来“强迫”居民消费物业服务企业管理，从长远来看，缺乏后续经济支撑。
三、我区农民集中居住区建设和管理的几点建议
面对农民集中居住区建设和管理存在的问题，市委统筹委和区委统筹委分别印发了《关于进一步健全农民集中居住区建设和管理工作机制的意见》，意见明确要切实改善集中居住区农民生产、生活条件，就必须建立健全统筹协调、统筹编制实施方案、建设管理、物业和社区管理、就业促进、民主决策民主管理和监督检查七大工作机制，这同时也为我区推进农民集中居住区规范化管理指明了努力方向，确立了工作思路。
（一）继续加大投入，完善基础设施。按照区委办、区政府办《关于推进全区集中居住区整改工作的通知》要求，由区委统筹委牵头，进一步协调相关部门继续加大有效投入，从老百姓最急需的实际问题入手，抓紧完善小区围墙等安全配套设施，逐步完善水、电、路、农贸市场、文体等公共配套设施，妥善处理房屋两证办理、维修基金等遗留问题，进一步提升集中居住区公共服务和社会管理水平。
（二）明确管理职能，强化管理措施。根据区委办、区政府办《关于印发的通知》要求，按照农民集中居住区物业管理以专业管理与自治管理相结合的原则，区房管部门要指导乡镇（街道）在居住区成立业主委员会或小区管委会，在充分尊重农民集中居住区居民意愿的情况下，发挥群众的主体作用，选择适合该小区的管理模式。
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1、物业服务企业专业管理模式（适用经济发达村、社区）
（1）设立业主大会。农民集中居住区入住后，乡镇（街道）应当依据《成都市物业管理条例》及其配套政策规定，在区房管局的指导下，组织进入集中居住区的农民依法设立业主大会，选举产生业主委员会。不具备设立业主大会的，由乡镇（街道）组织推选成立集中居住区管委会，由管委会履行物业管理职责。
（2）乡镇（街道）应负责组织实施前期物业管理服务。农民集中居住区入住后实施物业管理的，由业主委员会、管委会依法选聘符合相应条件的物业服务企业，并依法与被选聘者按照示范文本签订书面的物业服务合同。
（3）配备物业服务力量。物业服务企业应优先招聘本居住区内“4050”居民为物业服务人员，同时要搞好业务培训，提高员工服务技能，保证物业管理人员具有良好的素质，提升物业管理水平和质量。
（4）制定考核机制。区房管部门应加强对物业管理工作的业务指导，制定物业管理考核标准，组织乡镇（街道）、社区居委会、业主委员会对小区的物业管理工作实行考核，并将考核结果作为实行补贴或奖励的主要依据。物业服务企业未能履行物业服务合同，造成业主、使用人人身、财产安全损失的，区房管部门要督促其依法承担相应的法律责任。
（5）加强沟通联系。物业服务企业应加强与社区居委会的沟通与联系，主动接受社区居民委员会监督，配合公安、消防、市政、教育、卫生等部门，共同做好住宅小区的管理工作，为小区居民提供清洁、优美、安全、舒适的生活环境。
2、自治管理模式（适用经济欠发达村、社区）
都江堰市向峨乡鹿池村在自治管理中探索出了一套“村干部带班、村民值班、老年志愿者巡班、青年技术者指导”的管理办法，较好的解决了农民集中居住区管理方面的问题，为我区经济欠发达村（社区）开展农民集中居住区管理提供了
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借鉴模板。
（1）制定管理规范。小区居民选择自治管理的，乡镇（街道）要充分尊重居民意愿，通过村民议事会，广泛听取群众的意见和建议，共同制定具有约束奖惩机制的《管理规约》，明确环境卫生、治安防范和设施维护等方面内容，达到“小区的事情自己说了算，小区的管理自己定了干”的目的。
（2）充分发动群众。自治管理缺乏物管经费来源，很大程度上依靠居民的义务劳动，就必须在“发动”两字上下功夫。首先，村组干部要带头履行《管理规约》，合理安排工作值班计划，形成既人人参与，又不使其成为工作负担的可循环的义务工作模式。同时，要建立“楼长”、“单元长”、“红袖标”、“义务维护队”等自治管理队伍，形成自我管理、自我约束、自我服务的良好局面，使工作常态化、制度化、持续化。义务工作模式难以推行的集中居住区业，可从低保失业人员、“4050”人员中选配一定数量的专职物业服务人员，给予适当工作报酬。
（3）提高居民文明素质。农村党员干部是农村工作的主力军，既是农民素质教育工作的组织领导者，又是接受教育的对象，在农民素质教育工作中具有领头雁的作用。因此，强化农民素质教育，必须首先抓好对农村党员干部的教育，使广大农村党员干部切实转变思想作风，坚定“立党为公，执政为民”的信念，提高带头致富的本领。其次，应根据居民需求的多样性，坚持务虚与务实相结合的方法，既要通过灌输、交流等方法进行政策法规、文明道德等内容的教育，还要通过课堂讲授、现场指导，手把手帮教等方法进行实用致富技术培训。通过评先奖优、引导居民参加健康向上的文体活动等各种措施和载体，强化对小区居民的文明教育，提高居民素质，激发居民积极参与、共建文明社区的热情，维护社区和谐稳定。
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3、物管服务费用来源
物业服务费用的来源主要为个人交纳、集中居住区的经营性用房和配套设施收益补助、政府适当补贴三条途径。
（1）个人交纳。通过形式多、密度大的宣传教育，以及创建优良和谐的人居环境，帮助小区居民树立“谁享受、谁消费”的居民意识，培养自觉交纳物业管理费用的习惯。同时，入住小区的低保户、特贫困户、残疾人家庭，可减免应缴纳的物业服务费用，由乡镇（街道）补贴。
（2）经营性用房和配套设施收益补助。自治管理小区应高度重视此项经费来源，经村民议事会同意后，可利用村级公共服务和社会管理改革专项资金建设超市、农资店等经营性用房，以及文体活动广场等配套设施，增加小区造血功能，弥补物管经费不足，促进自治管理良性发展。在集中居住区规划建设时，也应当增加公共用房、营业用房的面积，并按一定比例将使用权无偿移交小区业委会或管委会，用于增加物业补贴。同时，按照区委、区政府《关于加快农村新型社区产业发展促进农民持续增收的意见》（青委发〔2010〕3号）文件精神，要努力把集体经济组织做大做强，使社区居民能够分得红利，物业能够得到补贴，让群众实实在在地富裕起来，进而增强党组织的号召力，增强社区的凝聚力，提升居民的生活品质。
（3）政府适当补贴。2010年，区财政共向9个街道（乡镇）、16个农民集中居住区发放物业服务补贴31.94万元，部分乡镇（街道）也建立了相应的补贴标准，已成为集中居住区物管经费的主要来源。但是政府补贴年限仅为五年，并不是一项长期性补贴。在此过渡转型期间，各乡镇（街道）应向小区居民讲明现有物管服务费用构成情况，建立健全物管费用公开制度，大力转变其传统居住观
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念，避免政府补贴结束后物管服务费用增加造成缴费困难的现象。
（三）加强综合治理，打造平安家园。以**乡为例，2010年1-9月共立各类刑事案件111起，同比上升158%，其中，杏花、幸福两个新型社区共发案53起，占发案总量的48%。其他村（社区）在加快推进城乡统筹建设中，发案也普遍呈现上升趋势，大力加强社会治安综合治理工作，深入开展平安创建活动凸显得尤为重要。
1、加强集中居住区综治组织建设。全面健全以乡镇（街道）党委为核心，村党支部、村委会为支撑，警务室、调解室为骨干，巡逻队为基础的农村平安建设“1221”工作体系。尤其把集中居住区警务室、调解室建设摆在首要位置，根据人口数量、治安状况合理配置警力和调解人员，切实把矛盾纠纷化解在内部，把治安隐患消除在萌芽状态。
2、进一步加强集中居住区群防队伍建设。一是有条件的集中居住区可利用村级公共服务和社会管理改革专项资金在集中居住区成立专职治保会巡逻队，强化日常治安巡逻。乡镇（街道）、公安派出所应加强业务指导，有针对性的加大集中居住区的巡防力量，提高居民的见警率和安全感。二是要建立楼寓单元联防制度，广泛开展邻里守望活动，切实发挥防火、防盗作用，密切居民之间的关系，减少村民矛盾纠纷的发生。三是组建“红袖标”等义务巡逻队伍。推选德高望重的老党员、治安积极分子组建“红袖标”队伍，通过统一培训后，根据各自的特点编组值勤。在巡逻守护的同时，宣讲法律知识，传授防范技巧，提高居民自觉遵纪守法和治安防范的意识。
3、深入开展平安家园创建活动。政法部门要把集中居住区平安建设作为统筹城乡综合配套改革试验区建设的一项重要内容，着力解决影响居住区稳定和群
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众生产生活安全的突出问题，依法打击各类危害群众身体健康和生命财产安全的违法犯罪活动。要依托乡镇（街道）综治办、公安派出所、司法所等基层综治组织，认真做好外出务工回乡村民的工作，加大对农村外出务工、服刑人员家庭中留守儿童、“空巢”老人的安全保护力度，维护社会和谐稳定。深化“无刑事案件”和“月月创平安”等创建活动，加大经费保障力度，认真落实市综治委《社区“三防”建设标准》，加强居民户、单元门、停车场、治安室相配套的物防、技防、消防建设，全面增强对可防性案件的防范能力。
（四）加快产业发展，促进就业增收。农民集中居住区尤其是新型社区要按照《***区都市型现代农业总体规划》要求，依托现有产业基础和区位优势，尽快完善农业产业布局规划，确定1-2项主导产业，形成产业支撑，并通过扶持壮大一批龙头企业和新型集体经济组织、鼓励农民家庭适度规模经营、引进各类经营业主流转土地经营等方式，带动农民增收致富、推动规模化经营。同时，要切实转变农民的就业观、择业观，大力实施“农劳技能培训工程”，增强市场意识、商品观念和就业能力。要积极探索被征地农民的就业安置办法，通过开发社区公益性岗位和用地企业提供大众化工作岗位，解决农民就业问题，努力帮助失地农民安居乐业。
（五）健全组织网络，创建文明社区。农民集中居住区不再属于传统意义上的农村形态，管理方式总体上应向城区管理靠拢，在原有的村级组织基础上或在较大的农民集中居住区建立健全社区组织，转变管理服务方式，把农民小区建成文明社区具有全新的历史意义。
1、建立健全社区组织。区、乡镇（街道）要切实加强对农民集中居住区社区建设工作的领导，及时协调、解决社区建设中存在的困难和问题。各职能部门
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要加强对农民集中居住区社区建设工作的指导，深入研究社区建设规律、特点、运作机制、保障机制等问题，建立健全社区组织网络，指导社区组织完善相关制度，规范服务管理。
2、抓好社区队伍建设。一是要建好社区党支部。明确社区党支部的职责，充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，密切党与群众的血肉联系，增强党组织的影响力和号召力。二是要建好社区干部队伍。农民小区社区干部不但需要一定的政策水平和社区工作业务知识，还要会做、善做农民群众的思想工作。要采取选、聘、招、调等方式，将一批政治素质好、工作能力强的街道机关干部、经过实践锻炼的大中专毕业生、退伍军人等充实到社区工作者队伍中来。三是要建好社区志愿者队伍，通过富有成效的组织、宣传和发动，培育壮大社区志愿者队伍，激发党团员、社区群众参与社区服务的热情。
3、完善社区服务功能。要突出“以人为本”，不断强化服务功能，增强居民对社区的认同感、归属感和同住共建的意识。要贴紧社区群众的工作、生活实际，帮助居民解决就业、就学、医疗、低保等方面的问题。
总之，无论选择专业服务，还是自治管理，小区居民能够安居乐业，充分享受统筹城乡的改革成果，是农民集中居住区规范化管理的最终目的。在不远的将来，我们相信，真正富裕起来的农民新生代，必将追求更高的生活品质，选择比自治管理更具时代特征和管理优势的专业服务也必将大势所趋。
