浅议我国政府采购法实施以来的政府采购制度改革
【摘 要】政府采购是规制公共市场的重要制度之一，政府采购法是规制公共市场的基本法律。政府采购作为宏观调控的重要政策工具，在支持国内产业发展、维护本国信息安全、支持节能环保、促进中小企业发展等方面发挥了积极作用。通过电子化采购系统等现代化的手段，政府采购的监管工作正不断深化，促进廉政建设的作用日益凸显。政府采购法规定了政府订单的授予方式和程序，使社会供应商通过平等竞争获得政府订单的权利得到了法律上的确认和保障。这种以竞争为核心特征的制度不但为供应商提供了商业机会，而且可以提高政府采购资金的使用效益。2002年6月29日，《中华人民共和国政府采购法》正式颁布。这是我国财政改革发展的进程中的一件大事，标志着我国政府采购制度由此步入了法制化轨道。政府采购法为我国政府采购制度奠定了法律基础，十年来，为保证政府及时履行法定职能和保护供应商的合法权益发挥了重要作用，同时也面临着市场变化和政府职能调整出的新问题。总体上，我国政府采购事业蓬勃发展，政府采购的范围和规模不断扩大，经济效益明显提升。随着GPA谈判工作的推进，我国应对政府采购国际化的能力正持续增强。政府采购工作正朝着规范有序、阳光透明的方向不断完善。
【关键词】政府采购； 政府采购法； 制度改革； 市场竞争
政府采购是规制公共市场的重要制度之一，政府采购法是规制公共市场的基本法律。2002年6月29日，第九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国政府采购法》。自此，我国的政府采购事业正式步入法制化轨道。十年以来，我国政府采购事业蓬勃发展，政府采购的范围和规模不断扩大，经济效益明显提升，政府采购的制度也在不断完善。以政府采购法为统领，以部门法规为依托的政府采购法律制度框架基本形成，为政府采购工作提供了制度保障。
政府采购法规定了政府订单的授予方式和程序，使社会供应商通过平等竞争获得政府订单的权力得到了法律上的确认和保障。这种以竞争为核心特征的制度不但为供应商提供了商业机会，而且可以提高政府采购资金的使用效益。这两个方面是政府采购法以法律方式确认政府采购制度的基本出发点。政府采购作为宏观调控的重要政策工具，在支持国内发展、维护本国信息安全，支持节能环保，促进中小企业发展等方面发挥了积极作用，通过电子化采购系统等现代化手段，政府采购的监督工作正不断深化，促进廉政建设的作用日益凸显，随着GPA谈判工作的推进，我国应对政府采购国际化的能力正持续增强，政府采购工作正朝着规范有序，阳光透明的方向不断完善。
市场及其竞争是实现政府采购法立法的现实基础，市场及政府与市场关系的变化会极大地影响政府采购法的实施。政府采购法颁布十年来的市场供求关系发生了持续不断的变化。它考验着政府采购法的适应力，也加深了短暂十年的历史凝重感。2003年中央提出科学发展观，政府公共服务职能和推动可持续发展的职能得到了极大的增强，政府采购的需求结构、采购人结构也相应地出现与以前不同的情形。在市场供应和供应商方面，2001年中国加入世贸组织后，国有企业布局、经营机制和管理体制，民营经济在国民经济中的比重都展现了新格局。外国的产品和服务，基于外国投资的产品和服务及其供应商也占据了一定市场份额。在政府采购市场的发展中，某些产品的垄断倾向以及各类供应商之间的竞争力分层现象都陆续出现。对此需要充分和及时的政策调整和制度性回应，以实现实质意义上平等的市场竞争权，维护市场竞争的有效性。
政府采购的市场竞争，在法律上主要体现于以公开招标为中心的政府采购合同订立过程。在立法结构上将重心放在采购合同订立过程是正确的，但是政府采购法颁布十年来的实践经验说明，需要给予合同履行制度及更重要的位置和制度建设方面的投入。这不但对于维持竞争结果、实现竞争目的是必要的，而且对于保证各种合同及时正确履行，特别是对提高政府政务，公共服务的产品、服务的质量以及降低采购供应风险也是必需的。合同履行制度的中心是对合同履行过程的监督和对交付验收程序的遵守。建设工程的监理、产品生产过程的检查、对最终产品质量的检验都应当有政府采购的特殊规制和必要制度。以次充好、假冒伪劣以及拖延交付等行为都应当予以禁止和杜绝。
我国政府采购市场面临着不断扩大对外开放的国际环境，包括多边的和双边的，全球和区域的政府采购市场的开放，尤其是面对加入世界贸易组织政府采购协定的国际压力。加入世界贸易组织政府采购协定条件，除了通过谈判确定该协定的适用范围以外，就是实现国内相关制度与该协定要求的一致化。前不久公布的新版《政府采购协定》的重要变化之一就是以新的方式定义了政府采购的法律特征，强调政府采购为实现政府目的的实质功能，而不限于政府采购的资金来源和采购者的法律身份。这一重要变化，为国内制度的一致化改革提出了具体挑战性的制度发展新议题和理论研究新课题。
一、政府采购制度的历程及颁布政府采购法的意义
政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度，是一种政府行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。 完善、合理的政府采购对社会资源的有效利用，提高财政资金的利用效果起到很大的作用，因而是财政支出管理的一个重要环节。
政府采购的主体是政府，是一个国家内最大的单一消费者，购买力非常大。据统计，欧共体各国政府采购的金额占其国内生产总值的14%左右（不包括公用事业部门的采购）；美国政府在20世纪90年代初每年用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26%-27%，每年有2000多亿美元的政府预算用于政府采购。正因为如此，政府采购对社会经济有着非常大的影响，采购规模的扩大或缩小，采购结构的变化对社会经济发展状况、产业结构以及公众生活环境都有着十分明显的影响。正是由于政府采购对社会经济有着其他采购主体不可替代的影响，它已成为各国政府经常使用的一种宏观经济调控手段。
政府采购一般有三种模式：集中采购模式，即由一个专门的政府采购机构负责本级政府的全部采购任务；分散采购模式，即由各支出采购单位自行采购；半集中半分散采购模式，即由专门的政府采购机构负责部分项目的采购，而其他的则由各单位自行采购。中国的政府采购中集中采购占了很大的比重，列入集中采购目录和达到一定采购金额以上的项目必须进行集中采购。
早在1996年，上海就率先进行了政府采购制度的改革试点；1999年，财政部制定发布了我国有关政府采购的第一部部门规章《政府采购管理暂行办法》，各地区财政部门也普遍加大了推行政府采购制度的力度，试点工作迅速展开。2003年1月，《政府采购法》正式实施，我国政府采购制度改革由试点进入全面推行阶段。2007年12月，我国向世界贸易组织（WTO）提交了WTO《政府采购协议》（GPA）申请书，GPA谈判工作由此展开，标志着我国启动了政府采购市场的开发步伐。
长期以来，在政府购买性支出的采购环节，缺少科学有效地管理体系。政府采购在相当长的时间里实行自由、分散采购，没有上升到制度层面，割裂了预算分配与支出使用过程，货币与实物之间的有机联系，导致采购行为不够规范，资金使用中效益低下等问题，为建立适应社会主义市场经济体制的要求，进一步加强财政支出管理，发挥采购支出的宏观调控功能，提高财政资金的使用效益和透明度，促进廉政建设，我国在借鉴国外通行做法和规范制度的基础上，结合实行进行了政府采购制度改革，其目标是适应市场经济体制要求，弥补财政支出使用管理上的缺位，改变传统自由、分散、低效的采购方式，建立和完善政府采购的运行机制的保障体系，实行依法采购，广泛发挥政府采购在财政支出管理和调节宏观经济中的作用。主要做法是：制定统一规范的政府采购方式和程序，实行集中采购、分散采购相结合的采购模式和“采管分离”的管理体制，建立政府采购资格管理制度，政府采购合同管理制度，政府采购供应商质疑和投诉机制及综合监管，专业监管和行业监管相结合的监管体系，构建起较为完善的政府采购工作机制。
二、政府采购法实施以来政府采购制度改革取得的成绩
政府采购法规定了政府订单的授予方式和程序，使社会供应商通过平等竞争获得政府订单的权力得到了法律上的确认和保障。这种以竞争为核心特征的制度不但为供应商提供了商业机会，而且可以提高政府采购资金的使用效益。这两个方面是政府采购法以法律方式确认政府采购制度的基本出发点。
政府采购法为我国政府采购制度奠定了法律基础，颁布十年来为保证政府及时履行法定职能和保护供应商的合法权益发挥了重要作用，同时也面临着市场变化和政府职能调整提出的新问题。要在科学发展观的指引下，加强理论研究，为提高政府采购法应对市场变化和政府职能调整的能力，为逐步完善政府采购制度而继续努力。十年来，政府采购工作不断完善，取得重大进展，依法管理，依法采购水平迅速提高，政府采购制度改革已进入全面发展阶段，开创了我国政府采购工作的新局面。
政府采购制度建设取得新进展，法律制度框架基本形成。自政府采购法正式实施以来，财政部相继出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等40余个配套规章和规范性制度，初步建立了以政府采购法为统领的政府采购法律制度体系，为政府采购工作提供了制度保障。与此同时，地方法规制度建设取得很大进展，各地结合本地实际制定了专项管理办法和具体操作规程，使政府采购法及其配套规章制度的实施更具针对性和可操作性。
政府采购范围和规模不断扩大，经济效益和社会效益大幅提高。政府采购范围已由单纯的货物类采购扩大到工程类和服务类采购，且工程采购的比重呈现上升趋势。政府采购资金从最初的预算内安排的资金扩展到包括预算内外、自筹资金在内的各种财政性资金。一些公益性强、关系民生的采购项目纳入政府采购范围，日渐增多的民生项目成为政府采购规模扩大中的亮点。政府采购规模保持了快速增长，2011年，全国政府采购的规模首次突破万亿元，达到11332.5亿元，占全国财政支出的11%，相比2002年1009亿元的规模，政府采购规模10年间增长10倍，累计节约财政资金6600多亿元。
按照政府采购法关于政府采购管理职能与操作职能相分离的要求，全国政府采购管理机构与操作机构分离工作取得了阶段性进展。中央、省、市、县四级政府基本都在财政部门设立了政府采购管理机构，政府采购管理机构、采购单位和集中采购机构的工作职责分工日趋合理，“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制基本形成，初步建立了采购管理机构统一监督管理下的集中采购机构和采购单位具体操作执行的采购管理机制。
政府采购政策功能实施取得重大突破，初步实现了由单一管理目标向政策目标的转变。随着政府采购制度改革的逐步推进，发挥政府采购的政策功能作用越来越成为深化改革的重点。推动节能减排的采购政策成效初显，强制采购节能产品制度基本建立，节能环保清单管理不断优化。支持中小企业发展的政府采购政策框架基本形成。预留采购份额、给予评审优惠、鼓励联合体投标、信用担保等举措扎实推进。优先采购本国产品的政策逐步建立。政府采购进口产品审核管理全面加强，全国政府采购总量中进口产品比例保持在3%以内。政府采购的政策功能在更高层次、更大领域得到重视。在强化政策功能的同时，也积极加强与其他财政政策的协调配合。例如，不断增强政府采购政策与“三农”支出和民生支出的结合度，在中小学免费教材、财政补贴农民配置机具等方面的采购规模显著增加。 集中采购工作逐步加强，形成了以集中采购为主要实施形式的采购格局。各地区、各部门积极采取措施，通过制定集中采购目录、完善协议供货、探索联动的区域性大市场、整合运行程序、提高采购效率和质量、网上管理与操作等方式，不断提高集中采购规范化水平和科学化程度，集中采购效果日益凸显。2011年，全国集中采购规模为9700多亿元，占全国采购规模的86%，已经形成以集中采购为主、部门集中采购和分散采购为辅，三种采购实施形式并行，相互补充的采购格局。
依法采购水平全面提升，公开透明的采购运行机制逐步形成。政府采购法颁布以来，依法管理，依法采购的意识普遍增强，采购行为不断规范，采购工作质量不断提高。一是公开招标作为主要采购方式的主导地位不断巩固。随着招标程序的规范性进一步提升，政府采购管理交易大平台的建设开始有序推进，系统建设项目开始进入政府采购招标程序。二是政府采购信息公开化和电子化程度不断提高。2011年，财政部制定媒体上公告的政府采购信息已达到50余万条，比2002年的5000多条增加了上百倍。许多地方实现了政府采购管理与操作的电子化，建立了不同层次和内容的电子系统。三是政府采购预算和资金支付管理逐步完善。预算内容趋于完整、科学、规范，无预算采购等现象明显减少，采购资金实行国库集中支付的力度和规模越来越大，控制了违规采购和不正当交易行为。四是规范化管理水平不断提高。评审专家管理更加科学合理，实现了管理与使用分离、专家资源共享，有效地保障了政府采购代理资格认定。截至目前，全国已有千余家社会中介机构获得了甲级资格和确认资格。各省（自治区、直辖市）也开展了相应的一级资质的认定。供应商质疑答复和投诉处理工作日趋完善，保护了政府采购当事人的合法权益，保障了政府采购活动规范有序进行。此外采购方式、组织实施、招标采购、合同审核等采购过程方面的管理程序、审批环节也更加规范。
监督工作进一步加强，促进了廉政建设。随着各项管理制度的不断健全完善，各级财政部门认真履行监管职责，积极改进和创新监管模式，加大检查和处罚力度，有效地维护了市场经济秩序，在建立多层面多环节的动态监控机制和促进廉政建设方面取得了新突破。认真开展政府采购领域治理商业贿赂专项工作，在查找问题和漏洞、整顿采购环境、建立长效机制等方面取得阶段性成果。集中采购机构也注重完善自身的约束机制，健全内部岗位责任制，内部管理逐步规范。纪检监察、审计部门按照各自职责开展了对政府采购活动的监督检查，在查处和纠正违法乱纪行为上发挥了重要作用。这些工作有效地遏制和预防了腐败行为的发生，形成了政府采购与廉政建设的良性互动机制。近年来，根据政府采购工作实际，制定发布了相关标准和规定，加强改进集中采购管理工作，并开展对中央集中采购机构的考核工作，强化对集中采购机构的日常监督指导，完善协议供货，定点采购、网上竞价等集中采购组织形式。从2010年起，要求中央单位通过信息系统根据部门批复预算按季上报采购计划和属地化采购执行数据，建立政府采购实施计划与预算、执行情况的衔接贯通机制，为深化改革提供了数据支持。此外，依法做好供应商投诉举报处理工作也取得一定成效。2010年首次对招标代理机构做出行政处罚决定，并处罚了14家供应商，有效维护了政府采购工作的严肃性。
对外交流不断拓展，应对政府采购国际化能力不断提高。随着我国财政对外交流与合作的深入开展，政府采购的国际化进不断加快，领域也不断扩大。先后建立了中国—欧盟政府采购对话机制，中国—美国政府采购技术性磋商机制；参加了APEC政府采购专家组、联合国贸易法委员会政府采购工作组会议。2007年底启动了加入《政府采购协议》（GPA）谈判，在开展谈判工作的同时，还参加了中美战略与经济对话、中欧政府采购对话有关政府采购议题谈判，就美欧关注问题提出了我国立场建议，并配合有关部门参与中美商贸联委会、中美创新对话高官会、中国与有关国家和地区自贸区协定、亚太经济合作组织等双边和多边机制下得到政府采购议题的磋商和交流。利用这些交流合作机制，我国积极宣传了政府采购制度的改革成效，有针对地了解了国际政府采购制度及改革动态，熟悉并开始参与国际规则的制定。
三、展望政府采购制度改革发展未来
我国的政府采购事业从最初的尝试、探索，到《政府采购法》的出台和操作执行，已经有十个年头了。在这十年中，特别是１９９８年以后，笔者有幸成为政府采购制度变革的关注者和见证者。见证了这项事业发展的过程，见证了它的成就，也见证了这项事业发展的艰辛！同时，随着自己对政府采购思考的增多，也感知到了它的更加美好的未来！
“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是深化改革开放，加快转变经济发展方式的攻坚时期。世情国情将继续发生深刻变化，我国经济社会发展呈现新的阶段性特征，准确把握现阶段经济社会发展的国内外形势，是做好政府采购工作的前提。从国内来看，深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，以及推动建设资源节约型、环境友好型社会，为进一步发挥政府采购的宏观控制作用提供了更大平台；加快转变政府职能，改革基本公共服务提供方式，实现提供主体和提供方式多元化，为扩大政府采购服务产品范围提供了广阔空间，推进事业单位分类改革，继续深化国有企业改革，为规范政府采购主体范围提供了有利条件；完善预算管理制度，强化预算支出约束和预算执行监督，以及加强反腐倡廉建设，对进一步推进政府采购科学化精细化管理提出了新的更高要求。从国际来看，经济全球化深入发展，以及后国际金融危机时期出现的贸易保护主义抬头趋势，使得政府采购作为政府政府间市场开放的贸易问题备受关注，也使得我国深化政府采购制度改革，特别是政策体系构建面临更大的国际压力。与此同时，随着我国加入GPA谈判从加速阶段进入攻坚阶段，根据政府采购市场开放范围，法律政策调整的谈判进程和谈判结果，按照GPA规则对我国政府采购制度进行必要的改革和重构已经迫在眉睫。因此，深化政府采购制度改革显现出前所未有的复杂性和紧迫性。
十多年来，虽然在我国政府采购制度建设方面已经取得了一定成果，但还只是初步成果。随着我国政府采购制度建设的日趋完善，经验日趋丰富，政府采购制度、科学化的前景必将更加广阔辉煌，政府采购在提高采购质量、防腐倡廉、政府政策功能作用、调节经济运行等方面的重要作用一定能够得到更好的发挥。
首先，政府采购法律法规将进一步完善。相信在建立一套主体明确、责任分明、权力制衡、透明高效、既符合社会公众要求又符合政府行政原则与市场规则的良性运行机制和管理模式方面会有更多的作为；政府采购领域的实施细则、各种配套法律政策等将逐步出台，法律制度将更多地围绕公开、透明、效率、发挥功能作用等方面进行，同时法律条文也会更加突出明确、准确、精确的特点，增强规范性和可操作性。不同的采购利益主体在政府采购中的权利、义务、责任更加明确和细化。与构建和谐社会、效率社会相对应，政府采购法律体系一定会更加人性化，更加符合国家、民族和社会大众的利益要求。
其次，政府采购具体执行过程将进一步规范，采购技术将进一步提高。对于政府采购这样涉及多元利益主体、操作过程复杂的活动，非常需要有相对统一稳定的操作程序和规范。随着法律体系的完善，政府采购操作将进一步得以规范，不同地区、不同行业在操作上的差异也会缩小。同时，随着电子信息技术的快速发展，政府采购将在更大程度上利用现代技术，增加政府采购的透明度和公开性，更多地利用网络技术，实行电子化采购。一些新的与现代技术相适应的采购方式将被创新和运用。
第三，政府采购管理将突出规范性、严肃性和权威性。从根本上说，政府采购制度是否能有效发挥作用，最终还要看监督管理是否能跟上。管理要从多方面加强：一是管理将从需求规划和预算编制环节开始，其中重点突出采购“物有所需”，而不只是强调“性价比”式的“物有所值”，由此延伸到采购的全过程；二是管理将突出严肃性和权威性。在政府采购实施初期，由于操作标准并没有十分严格的规范，人们更多地是在实践探索，所以管理上显得比较宽容和灵活。但是，随着制度的完善，对于涉及各方面利益、需要取信于民的政府采购内容，严格依法办事、严肃处理各种违规违法行为将显得更加重要。三是管理水平将进一步提高，如预算编制和执行水平，采购过程监控水平、采购效果的评价水平、投诉处理水平，在经过不断的实践之后，相信这方面会有很大的改观。
第四，政府采购政策功能将在更大程度上发挥作用。政府采购必须贯彻保护环境、保护民族产业、照顾和扶持中小企业等一系列社会经济政策，实现多种社会公共目标，这既是社会的要求，也是法律的规定。近几年来，我国在政府采购保护环境、购买国货、促进自主创新方面开始发挥作用，随着政府采购规模和影响力的增加，政策功能将会发挥更大的作用。当然，实施政策功能并不是一件简单的事，它涉及到各种标准体系的建立，还会出现政策之间的矛盾现象，不可能一步到位，因此，未来应该会有步骤、有重点、有选择地进行。
第五，政府采购终将迈入国际大市场。我国已经是ＷＴＯ成员，并曾承诺加入ＷＴＯ《政府采购协议》。因此，无论是从履行ＷＴＯ的义务，还是从经济全球化总体趋势而言，我国政府采购终将步入国际大市场。虽然加入《政府采购协议》对于政府采购的保护国货功能有一定影响，但是，对于我国供应商迈入国际政府采购市场也存在许多机会。在今后相当长的一段时间里，我们要明确的是：应该在多大的程度上加入；应该做好哪些方面的制度配套工作；做好加入后的利弊测算工作。同时，为了适应政府采购国际化趋势，采购人、采购机构、供应商等应该做什么准备。
在新的形势下，统筹推进国内政府采购制度改革和有序开放政府采购市场，是强化与健全现代国库管理制度的重要任务，也是政府采购工作必须面对的重大课题。一方面，要立足当前，按照财政改革的总体部署，加强政府采购制度改革与财政相关改革的衔接配合，着力解决现阶段改革实践中存在的突出问题，努力探索政府采购制度发挥更大作用的管理领域和实现方式。另一方面，要着眼长远，按照实施互利共赢的开放战略要求，积极构建符合国际惯例、具有中国特色的政府采购制度，推动政府采购市场有序开放，以开放促改革、促发展。
【结论】政府采购是规制公共市场的重要制度之一，政府采购法是规制公共市场的基本法律。政府采购作为宏观调控的重要政策工具，在支持国内产业发展、维护本国信息安全、支持节能环保、促进中小企业发展等方面发挥了积极作用。通过电子化采购系统等现代化的手段，政府采购的监管工作正不断深化，促进廉政建设的作用日益凸显。政府采购法规定了政府订单的授予方式和程序，使社会供应商通过平等竞争获得政府订单的权利得到了法律上的确认和保障。这种以竞争为核心特征的制度不但为供应商提供了商业机会，而且可以提高政府采购资金的使用效益。2002年6月29日，《中华人民共和国政府采购法》正式颁布。这是我国财政改革发展的进程中的一件大事，标志着我国政府采购制度由此步入了法制化轨道。政府采购法为我国政府采购制度奠定了法律基础，十年来，为保证政府及时履行法定职能和保护供应商的合法权益发挥了重要作用，同时也面临着市场变化和政府职能调整出的新问题。总体上，我国政府采购事业蓬勃发展，政府采购的范围和规模不断扩大，经济效益明显提升。随着GPA谈判工作的推进，我国应对政府采购国际化的能力正持续增强。政府采购工作正朝着规范有序、阳光透明的方向不断完善。
【参考文献】
（1）曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M] 北京，企业管理出版社1998年版第15页。
（2）政府采购法开始起草[N] 《法制日报》1999年4月10日第一版。 （3）如1989年8月26日交通部发布的“公路工程施工招标投标管理办法”； 建设部1992年12月30日发布的“工程建设施工招标投标管理办法”；国家计委1997年8月18日发布的“国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定”； 1999年3月24日对外经济贸易合作部公布的《机电产品国际招标管理办法》；等等。 （4）参见国务院机关事务管理局：《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》。 （5）参见国管局《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》（1999年5月11日）
