论行政监督的有效性
摘要：中国行政制度形成已有千年，行政监督制度日臻完善，但当代政治界对于行政监督的内涵仍存在分歧，各持己见。完善行政监督势在必行，但其道路上仍然存在着一些障碍，官僚主义和腐败就是要克服的重点和难点，因此必须从政府自身，以及人民群众和舆论监督等方面结合起来，互促进，社会主义法制才会逐步完善，平稳前进。 关键词：行政监督；重点和难点；改革措施
近来随着改革开放的逐步深入，社会主义市场经济蓬勃发展，人民政治意识增强，行政机构在当代生活中的作用日益突出，职权范围也不断扩大和深入。同时伴随而来也产生了一些问题和不正常现象，许多党员干部、行政官员利用手中的权力贪污受贿，执法犯法，权钱交易。然而，“政府的目的是为人民谋福利”①，因此当前中国的行政监督制度亟待加强。它对于国家行政机关依法合理行政，改善行政机关工作作风，提高办事效率，贯彻全心全意为人民服务宗旨，将起到巨大的促进和保障作用。
一、行政监督的内涵及价值
（一）行政监督的内涵
监督，从字面上看就是监察、督导的意思。那什么是行政监督呢？目前，我国学术界对其定义主要有下面几种：
从表面意思看，行政监督就是行政机关所实施的监督行为。换言之就是行政机关为了实现行政管理，落实贯彻行政任务，对行政管理对象进行督促检查的一种监督行为。
还有的认为行政监督有广义和狭义之分。从广义上理解，就是指立法、行政、司法机关,社会团体、公民、社会舆论等政治和社会力量，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。从狭义上理解就是专指国家行政机关内部的监督。
这些观点我认为都是用监督来阐释监督，没有表现出行政监督的本质要求，只论述和表达了行政监督的主体和客体。监督我认为不仅包含行政管理，更包含一种平衡权力的要求。平衡与管理是其“监督”一词的本质涵义。行政监督就是各种社会监督主体（国家机关、社会组织、舆论、个人等）对国家行政机关及其工作人员行为权力的一种管理与平衡。
（二）行政监督的价值
行政监督，必要为使其有利于社会主义民主政治建设，促进社会主义和谐社会发展，突显人民当家做主地位。因此，行政监督在当代社会政治生活中发挥着举足轻重的作用。
监督功能。行政监督，直接目的就是防止行政事故的发生，预防行政失职和腐败。通过行政监督，可以有效地使国家行政机关及其工作人员增强法制观念，提高行政办事效率，建设服务型政府，时刻注意行政行为的合理性和合法性,减少因行政管理失误造成的损失，防患于未然。
规范教育功能。进行行政监督根本目的并不在于处罚行政违法失职行为，而是在于通过行政监督，对违法违纪行为和不合法现象监督和督察，对国家行政机关及其工作人员起到教育引导作用，依法行政，情为民所系，权为民所用，利为民所谋。
“亡羊补牢”的功能。“亡羊补牢”，犹未晚矣，也就是平常说的补救。补救是行政监督的主要功能和作用。由于改革开放和社会主义现代化建设进程的不断深入和扩展，行政管理的范围和职能也随之扩张和蔓延，在行政管理活动过程中，就会出现某些违法违纪和不合理现象，给国家和人民利益造成直接或间接的损失。通过行政监督，使行政机关及时采取各种补救措施，中止违法违纪行为，维护政府形象，提高信誉度。
行政监督还有一辅助功能---惩处功能。进行行政监督，必然会揭露一部分人的违法违纪行为，就要对其追究法律责任，依法查处和惩办，但这不是行政监督的根本目标。
二、我国行政监督的难点与重点：官僚主义和腐败
当代行政管理中还存在着严重的官僚主义和腐败现象，这些现象严重阻碍了社会主义法制建设，损害人民权利，破坏社会主义和谐，由此克服官僚主义和腐败是当前行政监督的重点和难点，温家宝答中外记者问时也说，“当前最大的危险就是腐败”，此病不除，其他的就无法更好的解决。
官僚主义是一种思想作风。官僚主义者往往不了解下情，脱离实际，独断专行。官僚政治是专制政治的副产物和补充物②。中国几千年封建专制主义制度的存在，使官僚主义的恶风延续至今，影响深远。
官僚主义的危害对社会主义和谐社会和法制文明建设，有不可评量的损失。如何克服官僚主义，我想天之本在国、国之本在家、家之本在身，在制度进行调整的同时关键是加强自身建设和监督，从党员教育、领导机关的工作方法、健全党和国家民主生活、加强党和国家检查工作等方面来克服。但在根本上，中国的官僚政治，必得在作为其社会基础的封建体制清除了，必得在作为其官与民对立的社会身份关系洗脱了，从而必得让人民，让一般工农大众，普遍地自觉自动起来，参加并主导着政治革新运动了，那才是它真正寿终正寝的时候③。
与官僚主义相伴随的是腐败问题。国家之败，由官邪也，官之失德，宠赂章也。腐败现象是各级群众和组织，特别是令无权无势的老百姓深恶痛绝的事情。但由于中国封建思想残余影响、党员干部素质参差不齐、资产阶级利己思想和腐朽生活方式的腐蚀，同时由于管理方面的漏洞、民主与法制不健全，使得腐败才有机会滋生、蔓延。
防止和克服腐败，廉政建设是当前行政监督的目标，反腐败斗争已成为时代潮流。不少国家已有成功的先例，新加坡可谓是佼佼者。杨继亮总结新加坡反腐败经验说：领导带头廉洁；建立健全法规；成立专职机构；执法严格④。因此这也为中国的反腐败和克制官僚主义提供了经验和借鉴。
三、行政监督的措施探讨
首先要进行行政机构改革，转变政府职能，建设廉洁更要廉价的政府。著名经济学家于光远也赞成“小政府，大社会”的思想，裁减政府臃肿机构，建设廉价政府。因此我认为许多工作应当尽量由少带或不带权力机构色彩的社会机构去做，这样就居民可以少点承担政府的费用，凸显以人为本。
其次要发挥人民代表大会的监督作用，重视对行政机构的民生监督。政权的一切和平起源都是基于人民的同意的⑤，人民代表大会代表人民行使国家权力，人民是国家的主人。全国人大常委会委员长吴邦国去年在十一届全国人大三次会议作工作报告时指出人大工作凸显民生监督。报告中明确指出今后将选择代表普遍关心的问题，听取国务院有关部门专题汇报，并且邀请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见，回答询问，答复问题。人大监督职能的与时俱进是民众期待已久的“利好”。
司法机关的监督也是推行行政监督的力量。检察院和法院作为专职检察机关，对于行政监督的作用举足轻重。建议司法机关不要只是停留在面上监督，要通过座谈、走访等形式开展多渠道的督察。畅通诉求渠道，加大对案件的查处力度，特别是对影响和损害人民切身利益、“吃、拿、卡、要”等严重影响行政效率的现象予以坚决查处，并严格追究当事人的责任。
舆论监督也是必不可少的。温家宝总理已经指出腐败是当前最大的危险，而舆论监督正是医治党政机关官僚主义、腐败病症的良方。充分发挥人大信访办的桥梁和纽带作用，收集上访群众和舆论提供的反腐信息，搞好信息反馈，加强重大工程、产权交易、政府采购和行为的监督，推动依法行政监督体制创新，才能从源头上消除和减少腐败和官僚主义滋生的土壤。
教育文化影响。民主自由的土壤在中国还没有真正的形成，民主自由之风力量也不够强大。一个好的政府在其所有意义上所依赖的是什么原因或什么条件，“最重要的，也即超越其他一切的，是组成社会（政府就是在社会中运行的）的那些人的品质”⑥。因此当前中国的教育必须培养国民对民主自由的向往和期待，民主自由彻底实现之时，行政监督也就完善了。 相信这一天会到来！ 参考文献： ①洛克著：《政府论》下篇，商务印书馆1964年2月第一版，第139页 ②王亚南著：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年6月第一版，第5页 ③同上，第179页 ④杨继亮著：《腐败论》，中国社会科学出版社1997年9月版，第152—154页 ⑤洛克著：《政府论》下篇，商务印书馆1964年2月第一版，第70页 ⑥约翰·穆勒著：《代议制政府》，中国社会科学出版社2007年8月第一版，第43页转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net
摘 要：行政监督工作是一个十分复杂的社会系统工程,在对基本命题认识分析的基础上，从内部监督机制和外部监督网络的角度对行政监督有效性进行分析。
关键词：行政监督；有效性；内部监督机制；外部监督网络
1 对基本命题的认识
所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上消除腐败现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?
2 行政监督有效性的分析与选择
2.1 行政监督的经济性分析
经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(political rent creation)”和“抽租(rent extraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seeking activities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hidden action）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。
2.2 如何对行政监督做制度安排
经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。
2.3 监督方式
在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。
实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。
（1）立法监督。
立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。
因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。” 转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net 2）司法监督。
司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律禁区违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止以权谋私和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。
从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。
西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。
（3）公民和社会团体监督。
通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的信访、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障
（4）新闻舆论监督。
新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。
综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。
参考文献
［1］许小莲，魏星河.对我国行政监督缺失之思考［J］.江西行政学院学报，2002.
［2］贺卫方.司法制度与理念［M］.北京：中国政法大学出版社，1998.转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net
