企业离退休人员社会化管理服务初探
近年来，随着人口老龄化程度加深，河北省企业离退休人员呈逐步增加态势，参保职工负担的离退休人员数量也不断增加（见表）。到2001年末，全省共有企业离退休人员118.7万人，离退休人员同参保职工之比为1：3.49。1997~2002年5年内，企业离退休人员净增14.2万人，增加13.6%。从企业离退休人员分布情况看（见表），国有企业离退休人员占绝大多数，达到74.3%，加上其他内资企业中国有参股、联营等企业，这个比例还要高，国有企业离退休人员是全部离退休人员的主体。
在上世纪80年代以来我国企业保险制度建设过程中，其指导思想是要实现离退休人员同企业的分离，实行社会化管理。但是，由于养老保险制度自身的不健全，特别是基金征缴与使用存在较大缺口，养老保险制度的运行仍然以企业为基础单位，离退休人员只能继续依附于企业，社会化管理工作基本上没有得到开展。这种情况的弊端：一是给企业带来沉重负担，企业在缴纳养老保险费后，仍然要承担离退休人员的管理服务和诸多福利待遇等，经济负担和管理责任都很沉重。二是养老保险作为一项最重要的社会保险制度，其管理对象仍然实行企业化管理，造成制度的不完善，也影响到这项制度所蕴含的经济作用和社会作用的发挥。三是由于离退休人员以原国有企业职工为主，过重的社会负担影响了国有企业改革的深化和市场竞争力。同时，离退休人员的企业化管理，也制约了养老保险制度向更贴近市场运作机制灵活的私营、个体以及外资企业的扩展，离退休人员企业管理成为养老保险完善制度、扩大覆盖和发挥更大作用的重要制约因素。
为了配合国有企业改革，维护社会稳定，1998年党中央、国务院明确提出\"两个确保\"：确保企业离退休人员养老金和国有企业下岗职工基本生活保障金按时足额发放。国家通过调整财政支出结构，加大社会保障资金投入，解决了离退休人员养老金发放中存在的缺口，全面实行了养老保险基金征缴与发放相分离的收支两条线管理，为离退休人员社会化管理创造了重要的物质条件。国有企业三年改革脱困、现代企业制度的建立和社会主义市场经济体制的日益完善，迫切需要离退休人员同企业相分离，实行社会化管理。而社会保障体系建设步伐的加快，也将离退休人员社会化管理服务问题凸显出来。
近年来，配合国有企业改革改制，河北省对离退休人员社会化管理服务作了一些探索，主要形式有：①对于\"关门走人\"的破产企业离退休人员，由劳动保障部门的社会保险经办机构负责管理；②部分地方的工会组织开展了离退休人员退管工作；③一些独立工矿企业，因其距市区较远，基本上以企业为基础构成小社会，离退休人员依托工矿企业的管理组织进行管理；④部分县（市）离退休人员少，地域不大，由县社保机构统一管理；⑤少数地方开展了离退休人员移交社区管理的尝试，但涉及人员不多。总的看，尽管河北省在企业离退休人员社会化管理方面做了很多探索，但其突出的问题一是不规范；二是数量不大。同时，从以上诸种情况分析，工会组织管理离退休人员尽管同行业行政脱离了关系，但就我国目前的工会体制来看，企业工会与企业行政的联系非常密切，这种作法很难成为严格意义的社会化管理。依托工矿企业现有管理组织对离退休人员进行管理，也没有同企业彻底脱离关系，实行社会化管理服务的作法只包括①④⑤三种。①④两种作法，其实质都是由社保机构集中行使社会化管理服务职能，第⑤种是依托社区开展社会化管理服务工作。
分析社保机构直接管理离退休人员和依靠社区开展离退休人员社会化管理两种作法，我们认为，第一种作法适用于离退休人员社会化管理服务初期，社区组织自身建设和网点分布不能满足工作需要，离退休人员人数较少，社保机构管理跨度合理的情况，特别是在社区组织不熟悉社保业务，人手不足情况下，可以发挥社保机构的优势，保证工作质量。但是由社保机构集中实施对离退休人员的管理，最大的弊端是管理服务的单一性，即主要围绕落实社保政策开展管理服务，同离退休人员生活、医疗、文化、组织活动等全方位的服务需要存在差距。因此，离退休人员社会化管理应当通过强化社区功能，建立街道社区服务网络，引导社会力量为企业离退休人员提供全方位的服务来实现。从国外和国内其他城市的作法来看，成功的经验大多是依靠比较完善的社区网络及其服务功能，建立离退休人员服务平台，提供所需的包括政策服务和生活服务在内的全方位服务，把企业从过多的社会事务中解放出来。据河北省民政部门资料显示，2000年末河北省居委会共有4471个，如果将企业离退休人员按居委会平均计算。每个居委会的管理服务任务为260人左右，健全的社区组织是可以承担离退休人员管理服务任务的。
推进社区管理工作要在5个方面加强工作。
1、依托社区组织建立社会保障服务机构，开展离退休人员管理服务。要把强化社会保障职能作为完善社区建设的重要任务来抓，每个社区街道都要建立社会保障服务机构，在县、区社会保障机构的指导下，面向离退休人员开展各项服务，形成省、市、县（区）和社区街道统一的社会保障管理服务体系。社区社会保障服务机构所需人员，可以结合社会保险费税务征收后社保机构职能转变和机构调整解决一部分，还可以从曾经从事过企业劳资工作的下岗失业人员中选用，其工作经费比照其他社保机构经费由财政部门解决。这种作法将社保机构集中管理离退休人员的压力分散到各个社区街道，并充分发挥社区组织的综合服务作用，方便了离退休人员，完善了社会保障制度，符合社区发展的方向和社保机构由征费为主向管理服务为主的转变。同时，可以避免实行离退休人员社会化管理过程中将企业负担转移为政府负担。
2、加快建立统一的信息化网络。社会化退管服务带来的变化，在于企业离退休人员打破长期以来劳动保障部门和离退休人员习惯的以企业为纽带的管理方式，离退休人员遍布各个社区，且具有一定的流动性，由\"企业人\"变成了\"社会人\"，生活保障和医疗保险成为同离退休人员关系最密切的管理服务项目，由于家庭养老功能弱化，离退休人员已经进入老年，行动不便，服务的快捷方便成为迫切需要。为此，必须转变政府部门传统的面向企业和大厅式集中服务模式，加大政府投入，运用计算机网络技术，建立离退休人员数据库，实现离退休人员管理服务信息化，提高服务质量和便捷程度。深圳市利用计算机网络技术，实现了市、区、镇三级社保机构服务网点、定点医疗机构和社区健康服务中心、工农中建四大国有商业银行所有网点全面联网，24小时服务，离退休人员的各种待遇均通过网络解决，提高了管理水平和管理效率，极大地方便了离退休人员。河北省建立离退休人员管理服务信息网络的基本要求：一是要把统一性作为信息化建设的一项基础工作来抓，既要避免小范围区域分割的网络建设，又要避免各个社会保险险种各自为政。要在全省范围内建立涵盖养老、医疗、失业、工伤等险种在内的信息网络。二是要利用现有的银行、邮局等网络基础，将社会保障信息网络同银行、邮局深入社区的服务网点以及社区社保服务机构相联通，并合理调整社会保险管理方式，使离退休人员在社区领取养老金、结算医疗保险费等。三是积极推广使用\"社会保险卡\"。离退休人员凭社保机构统一管理的\"社会保险卡\"，通过计算机网络结算，享受各种法定的社会保险待遇。
3、合理进行离退休人员管理服务的定位。当前作为社区组织对离退休人员的管理工作应当包括接收、管理离退休人员档案，离退休人员生存认定，协调解决离退休人员同原企业遗留的各种联系，开展党的组织活动等，各项社会保险待遇结算通过网络服务来解决，管理工作无偿进行。社区服务要在国家出资建立基础设施和解决活动场所、提供无偿服务的前提下，本着企业化、市场化、社会化的原则开展其他服务，包括娱乐健身、专项服务、社区卫生、养老院以及其他具有共性的社区服务项目。社区服务的原则是通过收取低廉的费用满足离退休人员的需要，国家对社区服务组织在工商、税收及其他方面给予优惠政策支持；同时，积极建立离退休人员自管组织和开展社区服务志愿者活动，调动社会各方面力量开展社区敬老服务。总的原则是，以国家优惠政策为导向，以社区组织为平台，围绕离退休人员以及社区成员建立投资主体多元化，运营机制市场化，社会福利与有偿服务相结合的服务模式。
4、对现行社会保险政策进行必要调整。独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化是我国社会保障体系建设的总体目标，在这四项中管理服务社会化和独立于企事业单位之外具有更根本的性质。没有管理服务社会化和独立于企事业单位之外，社会保险仍然同企事业单位责任不清，就丧失了这项制度的社会性。因此，我们在社会保险制度设计过程中，应当以社会化作为终极目标和根本原则，与之相违背的内容要逐步进行调整和理顺。具体地讲，一是企业统筹外项目要抓紧清理，企事业单位不能再出台新的统筹外项目，现有的统筹外项目应当在养老金调整中逐步冲销。二是加快社区建设和各项改革措施力度，在住房、用电、用气、子女入学等各个方面，抓紧实行市场化管理，企业相应的补贴要进行必要的清理，无法取消的，在调整养老金标准时逐步解决。职工住房是企业最大的福利项目，并附属了大量其他福利待遇，成为离退休人员与企业分离的最大障碍之一。要迅速启动和完善住房二级市场，落实各项房改政策，把职工住房推向市场，带动各项服务实行市场化和社会化，使离退休人员融入社区。三是目前普遍实行了养老保险基金收入两条线，政府对基本养老金发放不受企业缴费和其他因素影响。
5、按照分类实施，先易后难的原则逐步推进离退休人员社会化管理服务工作。首先，考虑到破产企业、改制企业以及\"两停一亏\"企业，其现有管理服务主体或者已经不存在或者经营困难，其养老金发放已与企业脱钩，其他福利项目难以落实，有些企业离退休人员已经由社保机构管理，可以作为社会化管理服务工作的突破口，新退休人员要直接进入社区。其次，利用大中型企业原有退管组织管理服务设施齐全、管理经验丰富的优势，以大中型企业为核心，建立社会化的退管服务组织，打破企业界限，吸纳当地离退休人员接受管理，并在离退休人员管理行为规范化的基础上，加快企业后勤保障工作社会化步伐，随着社区硬件设施和功能的完善，实现同企业的彻底剥离。第三，针对各县（市）离退休人员少，城区较小，社区建设滞后，缺少先进的管理技术手段的特点，由社保机构直接建立县（市）离退休人员社会化管理服务中心，统一管理社会保险待遇发放、生存认证、党员组织活动等，实现离退休人员的社会化管理。第四，对于独立工矿企业离退休人员社会化管理服务工作，可由原企业成立退管机构，比照再就业服务中心管理下岗职工的作法，首先将离退休人员享受的各项社会保障待遇和社会保障事务同企业脱钩，在深化企业改革过程中再解决企业同离退休人员存在的其他关系，逐步实现企业与离退休人员的分离和社会化管理服务。
社会化管理中的几个需要思考和把握的问题
1．社会化管理服务与用人单位的关系
社会化管理是指对社会保险对象及涉及的相应事务性工作实行社会管理和服务，更多地是相对现有的社会保险对象管理的企业化、单位化而言。社会化管理的范围是指国家统一建立的基本的社会保险部分。这种定位并不拒绝单位为树立形象，增加对员工的吸引力或单位平衡待遇水平所建立的各项补充保险制度及内部的补贴办法。社会保险管理方式的改变不应就此割断单位和员工之间的联系，企业文化的倡导，工会组织的作用都会成为单位和员工联系的纽带，而且没有劳资双方因拖欠养老金、缓报医药费等而产生的矛盾、冲突，更有利于维系劳资双方的关系。此时企业的责任应集中在努力创造经济利益，确保社会保险费按时、足额缴纳。
2．实行社会化服务与家庭的责任
社会化是不是意味着对因故离开或暂时离开劳动岗位的人特别是老年人的照顾和帮助社会化、职业化。针对这个问题，针对中国的国情，许多学者认为，不要忽视家庭的作用，子女在很大程度上是可以依赖的，并且家庭养老方式的比重不一定与经济发展水平有关。认为正规的社会保障体系和职业化的老人照顾体系在今后相当长的时间内与中国的国情有很大差距。中国需要建立依靠市场调节的老人社会保障体系，但在新的社会保障体系中保持传统的家庭保障体系不仅从政治及文化上可行，而且在经济上也更合理。
3．大力发展社区服务，完善社区服务项目
社区服务的推倡和开展在我国是从1986年开始的，至今已有了很大的发展，1999年，全国城镇社区服务设施发展到148000多个，其中城镇社区服务中心6000多个，便民利民网点345000多个。社区成为社会成员的接纳主体，仅以现在的水平是不够的。另外社区发展存在着不均衡现象，对于一些中小城市来说，社区建设还是纸上谈兵。现在的社区服务项目单一，针对离退休人员的服务场所和服务项目更少，已建立的离退休人员活动中心等类似场所也因经费问题无法正常开展活动，
针对这种情况全面实施人员的社区管理不切实际，应做到社区服务成熟一个，从单位剥离一个，避免出现单位、社会两不管的“断层”现象，产生新的不安定因素。社区建设要把握以下几点：（1）社区建设要有全面规划，覆盖到所有社会人群。（2）社区建设要有稳定的资金投入，资金来源可以是多渠道。（3）社区服务针对不同服务人群需要设立多种服务项目。（4）社区服务人员采取专职人员和志愿人员相结合，倡导居民互助，参与管理及服务。
对较大规模的企业，自身已经构成社区，在某种程度上相当于一个小社会。对这类企业的社会保险参保人员的管理服务可以根据企业规模、管理水平、管理设施和服务设施情况，把它们划为地区一级或小城市一级的社会保险管理单位，特大型企业也可以划作一级独立的单位，委托企业退管部门管理和提供服务。总的原则应当进行专业化、独立化管理，把社会保险和社会福利项目与企业的经营项目分开。
4．社会保险对象社会化管理服务应纳入多元化改革进程中
社会保险社会化管理模式是在市场经济体制大的改革背景下提出和确定的，与此同时各项改革都在进行。如，企业集体福利事业改革确定走社会化的道路，将企业集体福利从企业中剥离出来由社会组织兴办；取消福利分房，实行住房商品化；与医疗保险密切相关的卫
生体制改革、药品流通体制改革也在紧锣密鼓地进行，把社区卫生服务机构定为医疗保险定点医疗机构，和大医院实行双向转诊制度，等等。这些改革和社会保险有着密切的关系并起着相辅相成的作用，需要同步进行，协调配合。
5．各险种的社会化管理要统筹规划，均衡实施
提到社会化管理，现在说的还是养老保险，其社会化管理的目标也比较明确，要求到2000年底，全国80%以上的企业离退休人员实现由社会服务机构发放养老金。医疗保险自1998年底提出在全国建立统一制度以来，目前工作重点放在完善制度和各地的试点实施。失业保险、工伤保险、生育保险都属小概率发生险种，待遇享受人数少，领取待遇周期短，社会化管理和压力和难度不是很大。但工伤保险、生育保险在全国还没有建立统一制度，制约着社会化管理的实行，造成社会化管理不均衡发展的现象。就社会化管理这项工作来说，有前有后，分步实施，无可非议，但对企业来说，同时面对五个险种，只减轻一个险种的负担并不是真正减轻负担。况且，统筹外项目的支付还放在企业，由企业自主管理。因此，各险种的社会化管理要统筹规划，均衡推进。
