石景山旅游区门票管理机制问题及对策
班级 14080402
学号 2011040804058 姓名 王沫
石景山区地理位置优越，旅游资源丰富。区内主要景点——八大处、游乐园、国际雕塑公园都是北京市知名的景点，具有极好的区位优势和资源优势。文化及历史文物景点资源丰富，如珍藏有明代壁画的法海寺，供奉着释迦牟尼佛牙舍利的灵光寺等等，都是驰名海内外的景点。自国务院发布“五个一起上”的旅游发展口号以来，经过20余年的不断发展，石景山区旅游业已逐渐发展成为一个比较完善的产业体系。在2006年北京市总体规划中，被定位为城市功能拓展区和城市职能中心、综合服务中心、文化娱乐中心。近年来，区委、区政府也将旅游业确立为石景山旅游区经济发展的重要产业。目前，旅游业年接待游人600余万人次，实现经济收入12亿多元。可以说，近年来石景山旅游区的旅游业发展迅速。然而，石景山旅游区的旅游管理体制仍然沿用计划经济色彩极浓的模式，在很大程度上制约了旅游产业的进一步提升。可以说，旅游管理体制改革与否已成为石景山旅游区旅游业能否继续快速发展的关键性问题。
一、石景山旅游区旅游管理体制的发展状况
旅游管理体制是随着旅游业的发展而不断适应其需要逐步形成和发展的。改革开放以前，为适应对外友好接待的需要，旅游管理体制是由旅游和外事统一管理的。改革开放以后，旅游事业迅速发展，旅游、外事统一管理的方式已不适应旅游业发展需要。国家提出改革旅游体制的核心是实行企业化。因此，1984 年11月，石景山旅游区组建了石景山区经济开发总公司，后更名为石景山区旅游服务公司，为集体所有制企业，隶属于石景山区计划经济委员会。通过旅游公司，石景山旅游区开始对旅游进行企业化管理，形成了接待与管理合一的旅游管理体制。随着旅游业的进一步发展，旅游完全从外事接持中分离出来、成为独立的经济行业。1990 年，旅游管理体制有了新的变化：石景山旅游区设立了石景山区旅游事业管理处，1994年更名为石景山区旅游事业管理局，承担全区旅游行业管理职责，为自收自支的事业单位，与石景山旅游总公司合署办公。后来，国家提出“改革旅游管理体制的关键是政企分开”，石景山旅游区旅游事业管理局也因此与旅游总公司脱钩。2001年，石景山旅游区成立了石景山区旅游局，为正处级行政单位。至此，旅游局作为石景山旅游区旅游主管部门真正开始对全区旅游业实行行业管理，旅游管理工作全面展开。
二、从石景山旅游区旅游管理看相关体制存在的问题
1、旅游管理的局限性
随着石景山旅游区旅游业的进一步发展和旅游消费者对产品质量要求的提高，权益保护意识的增强，各方面对旅游管理工作的要求也在不断加强。旅游管理主要的任务和目标应当是：规范、监督、检查旅游市场，优化旅游环境，提高旅游服务质量，保护旅游者的合法权益。然而，作为目前石景山旅游区旅游管理的主体——旅游局却愈发显示出其管理方面的局限性，这突出表现在：
（1）管理缺乏全面性。旅游业是一个综合性的产业。涉及到很多的行业，而各行业都有主管部门。每个主管部门都有本身的管理职能，旅游局又不可能包揽其它部门的管理职能，因此，旅游行业管理难以做到对整个行业的全面管理。而管理不到的地方就往往形成“死角”，成为制约旅游业发展的“瓶颈”。
（2）管理缺乏权威性。旅游业是个新兴的行业，旅游法律法规不健全，旅游管理缺乏强有力的法律法规支持，影响了旅游管理的权威性。另一方面旅游局在与被监管单位在政府序列中处于平行位置，无法实现必要的制约。 （3）管理缺乏一致性。游客对旅游局的工作要求往往超过旅游局职能的设定范围，使旅游局履行职能与设定职能不一致，导致管理力不从心。如旅游市场出现制售假冒伪劣商品、“宰客”、“黑车”、“黑导”等问题时，人们一般不是找相关的管理部门，往往总是找旅游局，旅游局感到责任大、权力小。
2、旅游管理体制存在的问题 不难看出，石景山旅游区旅游管理工作的要求与区旅游局履行的职能之间存在着一定的差异，这在很大程度上是由于石景山旅游区旅游管理体制存在的问题造成的，主要表现在两方面：
（1）权属分散，无法统筹。
石景山旅游区旅游产品主要以风景、文物为主，主要产品在行政上分别隶属文化、园林、国资等部门。由于旅游局缺乏全面的调控手段，行业管理和行政约束能力很弱，出现了很多管理上的空白点。加上利益关系等影响，许多旅游产品被人为分割，旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行，一些旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段，使得旅游业缺乏整体竞争力。
（2）政企不分，事企不分。
石景山旅游区一些旅游景点的资产管理与政府的公共管理尚未分开，承担的职能既有社会公益服务，又有市场服务，致使政企不分，事企不分。政府直接干预企事业单位的状况仍未能从根本上彻底改变，国有企业和事业单位也因此无法成为完整的市场主体。这在一定程度上滞固了其发展的脚步。
我们应当认识到：旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产品比重较大的综合性产业。除??切需要政府发挥宏观指导作用和调控职能。同时，石景山旅游区旅游业又处于向市场经济过渡的转轨变型时期，产业界定尚不清晰，产业组织也不健全，亟待规范和完善，尤其需要政府的介入。旅游产业的市场化进程，要求突破传统管理模式的种种限制，选择与之相适应的旅游管理体制。在这种情况下，建立适应大旅游、大产业、大市场要求的旅游管理体制实属当务之急。
三、完善石景山旅游区旅游管理体制的对策
（一）确立原则
1、政府主导原则
要完善旅游管理体制，首先要把政府主导放在首位。充分发挥政府在决策、规划、指导、协调、监督等方面的职能。逐步建立起区委、区政府统一领导，旅游部门组织协调，区直单位分工负责，全区上下齐抓共管的领导体制和工作格局。政府各部门要强化旅游产业意识，协调动作，形成合力。政府主导最关键的是政策主导、规划主导和宏观调控主导。要求在资金上、政策上和项目上给予旅游业一定的倾斜，要在市场营销中的节庆活动上投入更多的精力进行更多的协调。
2、三权分离原则 实行管辖权、管理权和经营权三权分离的创新体制。探索和推进部分旅游景点管理体制改革，加快旅游企业的体制改革和重组。旅游管理部门应参与区内重大建设项目的论证，建立独立完备的能自主运转的管理体系，并使旅游管理渗透到基层，拓展旅游管理的广度和深度。
3、切实深化原则 建立切实有效的旅游管理体制改革领导机制。强化旅游管理职能，增强其权威性和统一性。切实解决旅游部门与其他部门职能交叉、多头管理问题，理顺旅游管理体制。按照“全区统一规划，属地行政管理，部门行业指导，企业自主经营”的原则，逐步建立起科学合理、运转协调的旅游管理体制。
（二）完善措施
1、组建旅游产业综合推进机构
旅游管理体制改革的实践始终告诉我们，建立有效的旅游管理体制，必须要从旅游业的产业特征去考虑。现代旅游随着规模、数量、增长幅度和对社会、经济、文化各方面的影响以及社会参与程度进一步扩大，已是一种“大旅游”的概念。“大旅游”、“大市场”要求“大管理”。这种“大管理”首先要求管理是全面的，能覆盖全行业；其次，要求管理是全方位的，能对市场的多层次发挥作用；第三，要求管理是权威性的，能够形成切实的调控作用。实践表明，实现“大管理”必须要实现由单一部门管理旅游向相关部门共同管理旅游的方式转变。
目前旅游管理的主要任务和目标就是规范旅游市场。由于旅游的综合性和依托性导致其行业跨度大，行业界线模糊，故旅游市场管理涉及的管理部门自然很多，而旅游管理部门不可能包揽其它管理部门的职能，因此对旅游市场的有效管理必然是一种联合管理。旅游业的特性也决定了旅游管理是一个社会系统工程，行业管理不是排它性管理，必须正确处理旅游部门管理与相关部门管理的关系。这就要求各相关部门必须要把涉及到本部门旅游方面的管理作为自己份内的事来抓。对旅游要认识到位，职责到位，检查考核到位。这样才能形成高效的旅游管理体制。同时，发展旅游产业，不仅要强调管理，更重要的是要建立起促进发展的机制。因此，理顺旅游管理体制，促进旅游产业发展，除充分发挥旅游局行政管理职能外，组建高层次的旅游产业发展机构应该说是一种更为理想的管理形式。
(1)总体思路
旅游产业综合推进机构重在促进发展，不局限于管理，要把以往的管理协调改变为发展协调。该机构超越各种部门间的隶属关系，直接对区委、区政府负责。旅游局作为政府主管旅游的行政部门，对全区旅游业进行行业管理，侧重于对星级饭店、旅行社、旅游景区点、讲解员等与旅游联系较为直接的方面的管理。与其它管理部门相关的旅游方面的管理，则通过该机构进行协调，建立各部门联合管理的机制。
（2）主要职责
做好旅游业与其它产业的协调，实现旅游经济与其它经济深度结合，使旅游业的带动功能得以充分发挥；按照发展“大旅游”的要求，在吃、住、行、游、娱、购六个方面主动做好引导、沟通工作，联合相关部门，统筹组织好各个要素的开发和经营；协调好旅游业与文化、园林、交通等单位之间的关系，形成一个各方和谐、左右顺畅、内外衔接的旅游发展新格局；协调与旅游有关部门之间的关系，解决旅游市场管理中的重叠和“真空”，督促检查各有关部门各负其责，共同管理好旅游市场。
（3）工作重点
统筹规划本地旅游发展目标、任务；研究制定本地旅游发展政策、措施、规定和办法；协调解决旅游产业发展中的各种重大问题；制定旅游产业发展年度工作计划和各项经济指标；监督、检查本地旅游服务质量、旅游安全工作和维护旅游市场秩序；策划、指导本地旅游商品开发。
2、成立旅游资产运营公司 旅游资产包括经营性资产、资源性资产和行政事业资产。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理模式也有所不同。如何建立切实有效的资产运营机制，科学利用市场调节，深化改革，实行切实有效的经营管理体制，是石景山区旅游业亟待解决的问题。要想解决此类问题，就必须依靠以市场调节为主、以政府管理为辅的经营机制，由条块分割的管理模式向规模化经营转变。组建旅游资产运营公司（简称：旅资公司）是解决此问题的一个较好办法。成立专司旅游资产管理的旅游资产运营公司，代表政府统一管理旅游资产，行使出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。彻底打破“自留地”经营模式，实现管资产和管人、管事相结合。
（1）总体思路 成立旅资公司，就是要将政府行使旅游资产所有权的部门与管理权的部门分开，实现组织上的政资分开和体制上的政企分开。对政府而言，就是要构建责权明晰的产权主体，形成可追溯产权责任的机制；对企业而言，就是要构造集中、统
一、排他性地行使所有权的国有“老板”。将目前全区所有旅游企事业单位的国有资产和待开发的资源性资产统一由旅游资产运营公司经营。旅游资产运营公司建立适应市场经济的现代企业制度，构建统一的行使出资人职能的机构，履行出资人职责，负责旅游资产的保值增值，不负责具体经营。管理模式主要采用“两层次”模式，即由旅游资产运营公司直接将旅游资产授权给一些企业集团或大企业经营，形成“旅资管理机构——企业”两个层次的管理模式。
（2）主要职责 作为出资人，旅资公司依法享有资产收益、重大决策和选择管理者三大权责。它的主要职责是：制定旅游资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制旅游资产经营预算；选派和更换旅游资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核旅游资产营运主体的营运业绩，决定旅游资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。
（3）工作重点
建立旅游发展项目多元化投资体系，在政府集中财力建设公共服务的同时，对促进旅游业发展的规划项目，通过市场化运作，以特许、转让、承包方式，吸引社会民营企业、民间组织等资金的投入，鼓励社会各界关注并投资旅游建设，积极推行项目融资、股权置换等融资方式，实现投融资主体多元化。建立和完善有效的公司法人治理结构，严格把握以股东方式履行出资人职责，强化来自所有者的激励和约束。大力培育和发展要素市场。
3、合理转让旅游资源经营权
石景山旅游区部分旅游景点本身具有很好的资源性，但由于其体制的关系，经济效益很不理想，既影响了景区点本身的发展，也会给区财政带来负担。要解决这一问题，合理转让旅游资源经营权是一项切实可行的改革办法。旅游经营权转让是在所有权不变的前提下，实行管理权与经营权分离的经营模式，这是各地在大力发展旅游过程中，对景区景点(森林公园、文物保护区、旅游度假区等)现的管理体制、经营机制进行行改革，以现代企业制度改变计划体制下生产模式的一种方式。 旅游资源经营权转让的实质，就是使具有旅游开发价值的资源在保持资源可持续发展的基础上进行市场化运作。这是在对现行、传统的旅游开发经营管理体制、运营机制进行改革探索实践中推行三权分离时探索出的办法。该项工作涉及政策性强，影响面广，时间跨度大，又与广大旅游业职工的切身利益紧密联系。因此，实施过程中一定要慎之又慎。要做好此项工作，主要须解决以下几个问题：一是转让行为的合法性；二是转让程序上规范性；三是转让过程中的公证性；四是转让后的执行和监管。针对上述问题须做好以下几点工作。
（1）制定允许经营权出让转让行为的政策。在财政力量难以满足资源保护和开发建设所需资金的情况下，要完全依靠行业自身力量来保护和开发旅游资源是十分困难的。而通过经营权的转让，可以拓展投融资渠道，加快基础设施建设，引进先进的经营方式和专业人才，增强市场竞争意识，规范经营行为，建立起符合市场经营发展的新的管理体制和运营机制。这样既有利于积极作用和有效保护旅游风景资源，也有利于发展地方经济、促进旅游产业的发展。所以，转让经营权这种行为本身是值得肯定的，可持谨慎态度制定相关政策，先试点，再推广。
（2）界定旅游资源的门类等级。旅游资源内涵丰富，涉及森林景观资源、人文历史、旅游项目、宾馆饭店、娱乐设施等等。旅游资源类别繁多，在经营权转让时不能搞一刀切。属于国家明令保护的历史文物、自然保护区等资源，严禁借旅游开发转让经营权。对于一般性旅游资源(非重点保护对象)，可以通过招商引资转让经营权，以加快景区的开发建设。但不宜进行整体资源经营权的转让，而以项目、景区、景点方式转让，以降低风险。
（3）规范经营权的转让行为。当前，有些地方的旅游资源经营权转让不规范，转让行为随意性强，缺乏规范性的要求作指导，产生了变相侵占国有资产、损害原有经营者利益、开发建设中破坏资源等问题。因此，要真正做好经营权转让工作，要把握好以下几点：一是要实行分级管理、分类指导，制定出具体的审批制度，保证转让程序合法化；经营权转让必须坚持公开、公正、公平的原则；二是经营权转让必须签订规范和严密的合同，明确各方的责、权、利；三是在经营权转让中要对投资经营的企业、个人进行资质审查，审查其资产实力、投资实力、经营管理水平及专业化开发建设水平等。
4、完善饭店业管理体制
目前，石景山旅游区主要宾馆饭店共有12家，全区宾馆饭店经营收入约占全区旅游经济收入的17％左右。但实际上，这些收入中真正由于旅游接待产生的比例相对很少，绝大多数是由接待各类会议（多为行政、事业单位及内部会议）等取得的。且大部分宾馆饭店处于亏损状态，市场活力不大。以四星标准以上建设的酒店仅2家，难以满足高层次游客的需求。从根本上看，石景山旅游区饭店多为国有企业，与政府有着千丝万缕的联系。而在市场化经济的今天，这种体制已很难适应现代企业制度的要求，其体制亟待完善。
为此，我们应充分发挥旅游产业综合推进机构的作用，加快饭店的资产市场化进程，引导饭店产业集群的形成。加速饭店产权和管理权的市场化，科学引导建设投资，逐步改变单一的经营模式，推动饭店业向多元化、品牌化发展，努力实现石景山旅游区饭店业资产规模化、经营集团化、管理专业化、人才职业化、市场网络化和产业集群化。为实现以上目标，石景山旅游区应做好三个“转变”：
（1）转变思维理念。石景山旅游区饭店业单一业主制的产权表现出高度的集中性和封闭性，导致了管理模式、发展战略和运作机制的非理性化。这种封闭性的思维急需转变为开放性理念，在资本市场上寻求与更多战略投资者的合作，通过股权开放实现产权的多元化和国际化。产权关系的根本性变革将直接推动石景山旅游区饭店业的思想变革，开放的理念将促进石景山旅游区饭店业发展更加理性化、品牌化。
（2）转变经营战略。石景山旅游区饭店业在经营方式上比较原始，且相对单一，尚未建立个性化、品牌化的发展战略。全区饭店大体上处于同质化水平，在经营上急需向差异化战略转变。应指导饭店经营者立足全局和长远利益，加强对业态、资本、产品、市场、技术、人才、制度、管理和文化等战略要素的差异化建设，逐步培植本土饭店的核心竞争力和持久影响力。
（3）转变增长形式。目前，全市饭店业的市场竞争已十分激烈。石景山旅游区饭店业仍大多处在单一业主、单一管理、逐一建设、条块分割的初级规模化阶段。长期以来用星级饭店衡量产业规模、产业结构和产业绩效的方式也受到了市场的冲击，饭店管理公司逐渐成为时尚的发展模式。以星级饭店为核心概念的数量型增长模式正逐渐向以品牌建设为核心概念的质量型成长模式转变。这种转变将会大大提高石景山旅游区饭店业向专业化管理模式的转变速度，使石景山旅游区饭店逐步进入资本运作、网络营销、质量标准、集中采购、资源共享、人才激励、品牌建设、连锁经营、战略管理的集团化发展阶段。
（三）配套工作
1、强化旅游协会功能
当我们在大旅游的指导思想下建立起新的旅游管理体制后，新的旅游管理体制将更加适应旅游业综合发展的要求，有利于旅游业发挥多方面的功能。政府对旅游经济实行的是间接管理，因此，政府不必也不可能直接干预旅游企业的经营活动。这时，就需要旅游协会来代行部分政府职能。政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对区旅游业实行间接管理。因为，在市场经济条件下，行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会与政府机构互为表里，行业协会既代表企业的共同利益，但又是相对超脱和公正的，很多政府不便出面解决的问题，可以由行业协会协调或处理，这是经过很多地区实践证明得出的一个行之有效的办法。
2、加大政府扶持
政府应主要从人员、经费、政策三个方面对旅游体制改革予以扶持。首先，组建旅游产业发展委员会、成立旅游资产运营公司都需要人员的注入。没有人力，再好的改革方案也很难推行下去。目前石景山旅游区旅游局人员编制仅8人，却肩负着全区百余家旅游企业的行业监管、业务指导、规划开发、资质审查、评星评级、岗位培训、纪念品开发等多项职能，人员严重不足。如果进行体制改革，人员充足是重要保障；其次，资金扶持也是必要的。依据《北京市旅游管理条例》规定：区、县人民政府根据本地区旅游发展的需要，设立旅游发展专项资金。石景山旅游区每年旅游发展专项基金为50万元，与其他区县相比数额较小，与石景山旅游区旅游的支柱型产业地位也是不相匹配的。如果要进行彻底的旅游体制改革，还须更多的资金支持；第三，制定适宜的政策是保证改制的先决条件。可制定“促进旅游管理体制改革的意见”、“旅游产业发展的优惠政策”、“旅游人才引进政策”等相关政策，以促进旅游体制改革，推动旅游产业快速发展，提高旅游企业经营管理及综合服务水平，使石景山旅游区旅游产业实现快速、可持续发展。
3、加强区域协作与互动
通过加强与其他区县的相互联系与合作，学习先进的旅游管理经验，完善石景山旅游区旅游管理体制的改革方案。进而建立市场互育机制，拓展旅游空间，强化资源共享，促进区域合作，以达到相互激励、共拓市场、推动石景山旅游区旅游产业快速发展的目的。
