论安理会立法权的法律基础及宪法规制 邓宁 《 人民论坛 》（2011年第17期）
【摘要】安理会就应对国际恐怖主义威胁以及防止大规模杀伤性武器的扩散先后通过了1373和1540号决议，因其内容具有明显的造法性，被认为安理会开创了行使“立法权”的先例。安理会“立法权”的法律基础是隐含权力论，同时，它的行使应满足从属性原则的要求。
【关键词】安理会
立法权
隐含权力
从属性原则
为了应对国际恐怖主义以及大规模杀伤性武器的扩散，安理会于2001年和2004年先后通过了1373和1540号决议，开创了以安理会决议的方式创设国际法规则的先例。安理会“立法权”的法律根据是什么？《联合国宪章》赋予了安理会执行权①以及在解决国际争端方面的准司法权②，但是并没有规定立法权，安理会的“立法行为”是不是合法行为？在国际法学界引起了争议，本文对此问题做一简要的分析。
在国际法实践和理论中，有三种解释国际组织权限的观点：
约章授权论（The Doctrine of Attributed Powers）
所谓约章授权论，是指国际组织的权力来源于成员国的授予，该项授予须明文规定于该国际组织的基本组织性文件之中。在安理会的1373和1540号决议中，都提到了“根据《联合国宪章》第七章采取行动”，那么，安理会的“立法权”的法律基础是不是源于此呢？宪章第七章一共有13个条文，与“立法权”相关的只可能是第41条，该条授予安理会采取“武力以外的强制办法”的权力，以实施其依据宪章第39条做出的决定。③这些办法包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电，及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。如何理解“武力以外的强制办法”的范围？换言之，立法行为是否属于武力以外的强制办法？笔者认为，《联合国宪章》是一个具有普遍意义的多边条约，对它的解释当然适用《维也纳条约法》第31条的规定，即以文法解释为基础，应依照自然和通常的意义来解释条约的文字。④宪章第41条对非武力行为的列举当然是不完全列举，但是仔细分析条文中列举行为的性质都是属于执行措施（enforcement measures），依照文义解释推导不出包括立法行为的意思。当然，若对此条款进行目的解释或许可以得到肯定的答案。国际法院在1962年西南非洲案中，针对南非根据约文解释所提出的关于原告国无诉讼当事国资格的理由，做出了下述驳斥：“该项辩论被主张为基于该项规定所使用的文字的自然和通常的意义。但是，这个解释规则不是绝对的规则。在采用这种解释方法所得到的意义与载有该文字的约款或文件的精神、目的和上下文不相容时，不可能令人信服地依靠这种方法。”有学者评论到，在这种场合，法院作为条约的解释者，可以按照该条约的目的，填补该约规定的阙漏，这样补入的条款，被称为该约的“隐含条款”（implied term）。⑤由此可见，若坚持文义解释，宪章第41条没有立法权的规定；若适用目的解释，则或许包括了立法行为，不过则恰恰支持了隐含权力论的观点。
还有一种观点认为在解释宪章41条时应考虑“嗣后惯例”的因素，认为成员国既然接受了安理会有关立法决议，就表明宪章第41条增加了立法权的内容。笔者认为这种理解也是错误的，原因有二：首先，宪章第25条明确了会员国有接受并履行安理会决议之义务，不论该决议的性质和内容如何；其次，在1960年“联合国的某些经费案”的咨询意见中，国际法院指出，联合国的目的十分广泛，然而实现这些目的的手段不是无限的。即使成员国赋予联合国实现其目标和宗旨的权力，成员国仍然保留行动的自由。但是一旦联合国采取了实现其目的和宗旨的行动时，我们可以假定，这样的行动并没有超越联合国的权限。⑥成员国很难在法律上质疑安理会是否拥有立法权。因此，各国接受安理会的立法性决议并不等同于对宪章第41条做出了修改。国际法院在此强调的是，除非存在相反的证据，否则联合国采取的实现其目的和宗旨的行动，都是应推定为在其职权范围之内的。换言之，是联合国及其各机构，而不是成员国来决定它们的权限问题。也就是说，成员国很难在法律上质疑安理会是否拥有立法权。因此，各国接受安理会的立法性决议并不等同于对宪章第41条做出了修改。
固有权力论（The Doctrine of Inherent Powers）
斯耶思特教授（F.seyersted）提出“固有权力论”的观点，他认为，政府间国际组织不同于国家，它们受到其组织宪章中有关条款对它们行为的限制；然而，与国家一样，国际组织原则上可以为任何主权行为，也可以根据国际法，采取任何行动以达到其追求目的和宗旨，只要它们的组织宪章没有禁止该行动。„„政府间国际组织有采取这些行动的固有权力。⑦
不过，这种观点在理论和实践上都是站不住脚的。曾令良教授指出，“固有人格论”将国家和国际组织的国际人格等同起来，显然与现实不符，因而很难为实践及理论所接受。国家只要具备国家要件，就是国际法主体，无需其他先决条件。国际组织则不同，它必须有国家间的章程为前提，没有此等章程，国际组织就不存在，更谈不上什么国际人格。因而，在国际法上，只有主权国家才是固有的国际人格者。国际组织，因其本身的存在依附于主权国家的意志，所以它的国际人格必然是派生的。⑧国际司法实践也不支持这一观点，在1996年“核武器咨询意见中”，国际法院在考虑世界卫生组织所提的问题是否在其职权范围之内时指出，“国际组织作为国际法的主体，不同于国家，不享有一般性的权力。国际组织是受到专业性原则的支配，也就是说，它们的权力来源于成员国的赋予，权力受到以促进共同利益为目的的职能的限制。”⑨
隐含权力论（The doctrine of implied powers）
隐含权利论的萌芽始于国联时期。在1928年常设国际法院就“希腊—土耳其1926年12月1日协定之解释案”发表的咨询意见中体现了隐含权利的观点。在1948年“为联合国服务求偿案”中，国际法院认为，尽管《联合国宪章》的条文没有规定，但是联合国有权代表它的工作人员求偿，这种隐含的权力源于其目标和宗旨。随后，国际法院在1962年“联合国的某些经费案”、1971年“西南非洲（纳米比亚）案”的咨询意见中均体现了这一观点。除了国际司法机构的裁决以外，一些国际条约也包含有隐含权力的条款，如1994年联合国海洋法公约关于海底条款的协定。
笔者认为，在安理会通过的立法性决议上，虽然宪章条文并未授权，但是这种立法权行使的目的是为了维护世界和平与安全，因此可以以隐含权力论作为其法律基础。隐含权力论的优点在于，一方面，国际组织应当拥有一定的灵活性以应对不断变化的情势；另一方面，正如万鄂湘教授指出的：“该说的缺陷也是明显的，持该说立场的人如不采取谨慎的态度，容易导致国际组织缔约能力不切实际的扩展与延伸。”⑩
国际组织的权力实质是一个宪法问题，⑾它涉及到国际组织与成员国以及国际组织内部机构的权力划分两个方面，前者是垂直的纵向关系，后者是横向的水平关系。其中，处于主要矛盾的是国际组织与成员国之间权力的问题，即如何在保持国际组织的应对新情况的灵活性以及维护成员国主权之间保持平衡。国际组织虽然是由国家创设，但是一经产生，便成为了独立于成员国之外的客观存在，在实践当中随着国际组织权限的不断扩张，往往会出现与成员国意志相左的情形。就法理而言，与明示权力相比较，隐含权力的本质是一项附属的、辅助性的权力，那么它的行使就可以是自由裁量的。换言之，国际组织享有某项隐含权力，但是在特定的情况下可以不行使这样的权力，以避免与成员国或者其他国际组织的纷争。在这方面，可以借鉴欧盟的做法，安理会立法权的运用应遵循从属性原则的要求。
（作者为武汉大学国际法研究所博士研究生、广西政法管理干部学院讲师）
