关于推进残疾人社会保障体系建设的研究
社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。从广义上讲，残疾人社会保障是指通过立法和政策规定对有残疾的公民的生存权、文化权、发展权给予保障的社会制度。如《残疾人保障法》规定的康复、教育、劳动就业、文化、生活福利、无障碍环境等六个方面保障内容。从狭义上讲，就是国家和社会对生活有困难的残疾人的基本生活和福利给予帮助。如《残疾人保障法》第六章提出的动员残疾人参加社会保险、对生活有困难的残疾人给予救助、对“三无”残疾人给予供养、对不同类别残疾人生活中的特殊需求给予帮助，等等。
推进残疾人社会保障体系建设是深入学习实践科学发展观、维护公平主义、保障和改善民生、维护残疾人合法权益、促进经济社会协调发展的必然要求，是帮助残疾人改善基本生活条件、促进残疾人全面发展、实现残疾人共享改革发展成果的根本举措。十八大报告明确提出要健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益。残疾人社会保障体系的重点是完善残疾人社会保险政策，做好残疾人生活救助工作，发展残疾人社会福利和慈善事业。近年来，**市残联坚持从实际出发，针对不同类别残疾人的实际需求，在生活保障、医疗保障、就业保障等领域坚持重点帮扶，特别是对丧失劳动能力的重度残疾人和困难家庭残疾人，不断加大社会救助帮扶力度，初步形成普惠与特惠相结合的残疾人社会保障体系。
一、现实基础：我市残疾人保障体系建设的总体情况
残疾人是一个数量众多、特性突出、特别需要帮助的社会群体。由于残疾等诸多因素，他们的文化程度，劳动能力，参与社会的竞争能力都存在着一定的缺陷与不足，目前我市有各类残疾人6.8万余人，占全市总人口的5.6%，每五个家庭户就有一户是残疾人家庭，贫困残疾人约为1.8万人。近年来各级党委和政府十分关心重视这一群体，大力支持残疾人发展事业，残疾人生存和发展状况明显改善，残疾人的服务体系、保障体系进一步加强，合法权益得到进一步维护，扶残助残的良好社会风尚逐步形成，残疾人的生活水平、社会地位明显改善。
（一）完善残疾人生活救助政策。近年来，**市残联联合财政、民政等部门对贫困残疾人家庭全力推行应保尽保的保障政策；针对残疾人的特殊困难，形成对残疾人实施分类救助的四项政策：一是对贫困家庭残疾人发放最低生活保障，目前全市共有8600多名残疾人享受最低生活保障，针对残疾人低保对象救助标准再提高20%；二是对重度残疾人按省定最低生活保障标准全额发放生活救助金，2008年以来**市开始向16周岁以上一、二级视力、智力、精神和肢体无固定收入残疾人发放全额最低生活保障生活救助金，到目前为止，全市共有7475名非低保家庭的重残无业人员获得政府专项生活救助，2013年最低生活保障标准为城镇400元/月，农村为270元/月，年度救助资金达2000万元；三是对特殊困难家庭残疾人实施生活救助，2011年我市出台《特殊困难残疾人生活救助实施办法》（泰民【2011】110号），对家庭人均收入在最低生活保障标准200%以内的一户多残、依老养残等特殊困难家庭的残疾人，按最低生活保障标准的60%发放生活救助金，2013年的救助标准为城镇240元/月/人，农村162元/月/人，全市共有331名特殊困难家庭残疾人享受此项生活救助；四是对困难残疾人实施重残补贴金制度，2011年起对纳入最低生活保障实行社会救助以后生活仍然困难的重度残疾人实施特别救助，按城镇80元/月/人，农村60元/月/人的标准发放重残补贴金，目前全市有345名残疾人获得该项救助。
（二）建立生活不能自理残疾人护理补贴制度。《中共江苏省委江苏省人民政府关于加快残疾人事业发展的意见》（苏发【2009】11号）提出“对生活不能自理的残疾人，区别不同情况逐步实施集中托养、日间照料和居家安养，并根据家庭收入状况给予护理补贴”。2010年**市在采取了座谈走访、试点运行等一系列措施后出台了操作性强、贴近残疾人的《关于印发对生活不能自理残疾人发放护理补贴的暂行办法的通知》（泰财社[2010]65号、泰残发[2010]21号），向全市1650名一级视力、精神、智力、肢体残疾人以护理服务的形式发放护理补贴，根据残疾人具体情况分为居家护理、项目护理、机构护理，其中项目护理打破常规，以配送生日蛋糕、提供上门理发、免费就近洗浴、发放超市卡等形式，得到残疾人及上级残联领导的认可，每年发放资金138万余元。
（三）建立困难残疾人社会保险补贴制度。每年市残联联合民政部门对全市各福利企业和残疾人用人单位进行年检，督促各企事业单位依法为残疾人缴纳工伤、养老、医疗、生育等社会保险，确保残疾职工在年老生病、失业、工伤、生育时基本生活得到保障；2013年制定的《**市城乡居民社会基本养老保险办法实施细则》规定了政府对重度残疾人参加城乡居民社会基本养老保险给予每人每年100元的补贴。截止目前，全市符合条件的残疾人50%参加了基本养老保险；符合条件的农村残疾人基本全部参加了新型农村合作医疗，做到了病有所医。
（四）建立残疾人学生就学资助制度。市残联联合教育部门在完善特殊教育、义务教育各项保障政策的基础上，不断加大对残疾学生和贫困残疾人家庭子女就学资助力度。2010年实行残疾学生高中阶段免除学费政策和对考入高中以上的残疾学生给予专项补贴政策，市财政局、教育局联合下发了《关于做好高中阶段残疾学生免收学费工作的通知》，市财政局、教育局、残联下发《关于向高中和高等教育阶段残疾学生发放教育补贴的实施办法》，每学年对高中和高等教育阶段残疾学生分别补助1000元和1500元。目前，在读高中以上的残疾学生均按年领取了教育补贴，三年共发放资金33.5万元。
（五）建立残疾人基本康复服务保障政策。为更好地保障残疾人享有基本康复服务，我市相继开展了0-6岁残疾儿童康复救助、贫困白内障患者免费复明手术救助、贫困精神病患者免费服药救助、假肢矫型器救助等康复救助，在大力开展贫困残疾人基本康复救助工作的同时，积极完善残疾人康复服务保障政策。2011年由市政府办公室下发了《市政府办公室关于印发**市关于将部分康复项目纳入基本医疗保障范围的试行办法的通知》（泰政办发〔2011〕167号），将残疾人康复急需的诊疗、训练、评定共18个医疗康复项目和残疾儿童抢救性康复项目以及假肢、矫形器、助听器、电子耳蜗植入等辅助器具适配项目纳入基本医疗保障范围，为实现残疾人“人人享有康复”的目标打下了良好的基础。
二、形势与挑战：我市残疾人保障体系建设的机遇与问题
（一）面临的机遇
推进残疾人保障体系建设，对于维护残疾人的合法权益，保障残疾人的生活水平，提高残疾人平等参与社会生活的能力，推进社会文明和谐具有重要意义。
1、构建和谐社会给残疾人保障体系建设指明了方向。构建社会主义和谐社会，核心是坚持以人为本，关键是实现协调发展，重点是惠及广大人民群众。残疾人是社会中特殊而困难的群体，如果这个群体的生存和生活状况得不到根本改善，合法权益得不到有效保障，就不能说社会实现了真正的和谐。只有全市残疾人生活实现小康，全市才能真正实现小康；只有全市残疾人的生存环境和社会地位得到大幅度的改善和提升，和谐社会建设才能指日可待。
2、党和政府高度关注为残疾人保障体系建设护航。近年来，市委市政府一直高度重视残疾人工作，将残疾人工作纳入了经济社会发展的大局，纳入了“十二五”规划，纳入了每年政府十件实事和精神文明百分赛的内容。在市财政经费十分紧张的情况下，我市在全省率先实施了重残无业人员生活救助，率先对六岁以下残疾儿童提供免费抢救性康复训练，率先将残疾人康复项目纳入了医保报销范围等等，政府每年投入的资金都在两千万元以上。党委领导、政府负责、部门共管，形成了良好的发展格局，促进了残疾人社会保障工作的顺利推进。
（二）存在的问题
我市在健全残疾人社会保障体系方面开展了积极有益的探索和实践，全市残疾人社会保障工作取得了一些显著成绩。但还必须看到，由于经济发展不平衡、社会公益服务缺乏等原因，尚未建立全市范围内保障水平相当，残疾人普遍受益的社会保障体系，难以有效解决残疾人最关心、最直接、最现实的特殊困难。主要体现在：
1、思想观念比较滞后。把残疾人社会保障局限于物质保障的观念。对残疾人社会保障以“扶残助残”为主，这种保障救济色彩严重，对残疾人重物质救济，轻社会参与；重同情恩赐，轻权利尊严，不能满足残疾人全面发展的需要。从残疾人自身来看，由于受传统观念和社会排斥等因素的影响，一些残疾人仍然存在着依附意识和依赖意识，“等、靠、要”思想严重。
2、保障体系不够完备。目前残疾人基本生活保障大都集中在低保制度上，低保是针对家庭收入不足的一项社会救助制度，已纳入低保的残疾人扣除补差部分，实际发放手上的数额很少，还有很多低保边缘户的残疾人根本得不到低保扶持；贫困残疾家庭应保尽保政策的落实和因病突发致贫的残疾人的救助政策有待更加完善；残疾人在医疗、康复、辅助器具、教育等方面必须开支，大大增加了家庭负担，使这些家庭实际生活水平仍低于最低生活保障线。
3、法制建设比较滞后。由于我国的社会保障法律体系还没有真正建立起来，残疾人社会保障法制建设的实现也受到制约和影响。在执法的监督检查上，没有严格的实施制度来保证，缺乏定期检查，奖惩分明等措施，主要在道德和舆论上受社会的监督，影响了法律法规的落实。例如许多机关、企事业单位虽有适合残疾人就业的岗位，宁可缴纳就业保障金，也不愿意安排残疾人。这样操作看似没有违背法律法规的规定，但却有悖于法律保护残疾人就业的初衷。还有在残疾人无障碍环境建设方面，缺少无障碍环境建设经费投入，市主要公共场所缺少无障碍设施，对已建的无障碍设施相关职能部门缺少维护和管理，如城区盲道占用现象比较严重。
4、专业队伍不够健全。残疾人工作队伍主要包括专职工作人员和志愿者队伍，我市乡镇（街道）残联理事长基本都是民政、教育助理兼任，缺少从事残疾人康复、教育、技能培训等工作专业化的人才，缺少规范的用人编制，工作经费也存在严重的不足。志愿者队伍虽已建立，但是工作缺少规范化、常态化、制度化，作用发挥有限。
三、路径选择：推进残疾人保障体系建设的对策
加强残疾人社会保障工作，要实现残疾人社会保障、生活救助、康复和医疗服务等项工作的全面推进，开创全市残疾人事业发展新局面，促进社会和谐稳定。
一是更新观念，努力营造“平等、参与、共享”的社会环境。新的完整的残疾人观的实质在于“平等、参与、共享”。这既是对新时期残疾人和政府、社会责任的概括，也是检验社会进步的一个尺度，应该成为一种社会行为规范。我们一应破除单纯救济观念。对残疾人应从物质帮助为主向提高保障、保障其合法权益、促进全面发展转变。二应破除依赖观念。残疾人同样要增强主体意识和独立意识，自尊、自信、自强、自立，不断发展和提高自己，实现人生和社会价值。
二是加强制度建设，确保残疾人“人人享有基本社会保障”。进一步完善残疾人生活救助、医疗康复、社会保险、社会福利等政策，全面实施重残生活救助、护理补贴、重残补贴金、教育专项补贴等专项残疾人社会保障政策，把贫困残疾人纳入社会救助的统一平台。
三是整合社会资源，凝聚为残疾人提供社会保障的力量。进一步规范社会保障行为，做到保障信息互通，有效整合、配置政府和部门的保障资源，规范各项社会保障工作程序，做到公开、公平、公正。充分发动社会力量，积极开展面向困难残疾人的多形式、多渠道的结对、帮困、助学、助医、法律援助等社会救助工作，引导各部门将传统扶助残疾人的输血形式逐步向造血功能转变，动员各个部门和社会团体充分发挥自身职能作用，积极开展残疾人社会救助活动，努力营造全社会关心、关爱、扶助困难残疾人的良好社会氛围，为残疾人社会保障工作创造良好的发展空间。
