进一步推进松江工业园区管理体制、机制、模式创新
作者：来源：民建日期：2008年08月29日
随着全球新技术革命的全面兴起和产业结构的大变革，无论是发达国家还是发展中国家，都兴起了依托城市创办科技园区和工业园区的热潮。松江工业园区自1992年至今已经走过了十五年路程，在松江乃至上海的经济发展中发挥着重要的作用。目前，世界500强企业中有40多家落户松江工业园区，2006年，松江工业园区工业总产值占全市12%，占全区68%，2007年预计销售收入可突破2200亿元，十五年中提供就业岗位19万个。在松江区“十一五”规划中，区政府提出了努力建成上海参与全球竞争的先进制造业基地，为此要不断优化产业结构，稳定提高一产、做强提升二产、大力发展三产，加快经济增长方式的转变。松江区“十一五”规划对工业园区未来的发展提出了更高的要求，工业园区的发展也面临着更大的挑战，尤其是工业园区的管理体制、机制和模式，面对新形势，必须要有所创新，才能突破现有的瓶颈，才能实现“十一五”规划提出的目标。
一、工业园区管理体制模式比较
（一） 按照管理体制的不同，工业园区的成功发展模式可以分为三种：学校或民间非营利机构主导型；政府主导型；政府、大学、企业联合管理。这三种模式，在实际运行中各有利弊。但从各国高科技园区发展历史看，在发展初期，一般采取前两种模式。如欧美国家主要采用民间管理模式，政府仅从政策、法规上进行控制；而亚洲一些国家则以政府管理为主，民间机构一般不参与管理。当工业园区进入成熟阶段，具有一定规模以后，发达的国家工业园区一般采取在保持政府适度参与的前提下，加强企业和大学、科研机构的联合，实行官、学、产共管的模式。
在我国，由于工业园区基本是政府主办，形成了政府主导型的工业园区管理模式。然而，由于政府在园区主导作用的差异性，也形成了五种不同的发展模式：
第一，政企合一型。政府成立的工业园区管理委员会与园区建设开发公司实行一套人马、两块牌子的运作模式，通过园区土地的滚动开发，积累园区基础和配套设施建设资金，为吸引投资和促进区内企业发展创造良好的条件。这种模式充分发挥了政府和市场两方面的优势，对实现园区的快速起步发挥了积极作用，但由于政企不分以及政府公司的垄断行为，影响了园区的进一步发展，这种模式在园区起步完成阶段后就逐步消失。
第二，经济区型。这种模式的园区管理委员会一般作为政府的派出机构，行使经济管理权限，负责园区基础和配套设施建设以及招商引资、产业发展的工作，园区的征地拆迁、社会事务等依托所在行政区进行。这种模式有利于园区管理机构集中精力加快产业发展，但与行政区协调难度大，难以实现园区经济社会协调发展。目前，在一些规模较小、可以依托周边进行配套的工业园区，仍然有这种模式。
第三，准行政区型。这种模式的园区管理机构为所在城市党委和政府的派出机构，负责统
一领导园区的党务、经济、行政和社会事务。这种模式的园区与行政区相独立，管理了与行政区相同的事务，但不是一级行政区，园区内既有成为主体的工业，也有服务于生产企业和居民生活的服务业；既有工业和科研区，也有生活区；既有大量的研究人员、产业工人，也有大批居民。这种模式实现了园区的统一规划建设和管理，体制上比较顺畅，园区内产业之间、经济与社会之间比较和谐，但在一定程度上分散了产业发展的精力，容易向行政区回归。目前全国相当多的工业园区都采用了这种模式。
第四，行政区型。随着《行政许可法》的实施，为了规避工业园区管理机构的法律主体地位不明确，难以有效行使行政管理权的障碍，一些城市或区域将工业园区与所在行政区合并，实行工业园区与行政区一套人马、两块牌子的管理体制，如苏州高新区、杭州高新区、广州开发区等实行了这种模式。这种体制既使工业园区管理机构有了法律主体地位，又拓展了工业园区的发展空间，但如果运行不好，会使工业园区体制回归，发展优势受到削弱。
第五，一区多园型。这种模式的工业园区由不同的产业园组成，而这些产业园在地理位置上又不相连接，工业园区管理委员会只是政府的一个协调机构，主要负责制定园区发展规划、产业规划和建设规划，负责制定园区政策，合理配置资源，引导企业按照产业布局规划入住，园区的建设开发、招商引资等工作由各个园区自己负责，如中关村、深圳高新区就是这种模式。这种模式有利于在更大范围内配置资源，调动更多的积极性，加快区域产业和城市经济的发展，但如果调控不好，容易产生内部园区之间的恶性竞争和产业趋同。
松江工业园区目前的管理模式属于政府主导型的，按照管理体制分类，它属于经济区型。园区的班子属政府的派出机构，行使经济管理权限，负责园区基础和配套设施建设以及招商引资、产业发展的工作以及社会事务，目前居委会已经划归各个街道。
（二）按功能定位的不同，工业园区的发展模式可以分为四类：创新基地型园区；产业基地型园区；区域经济辐射型园区；集中模式的综合体。以上四种模式都有成功的案例，如英国剑桥科学园采用创新基地模式取得了成功，印度班加罗尔采用产业基地模式也取得了成功，美国硅谷采用综合模式更是取得了举世瞩目的成就。
松江工业园区按照功能定位分类，可归类为产业基地型园区，它集聚了电子信息等优势企业，园区内已经集聚了574家外资企业，其中500强投资企业48家。尤其是园区特色产业——笔记本电脑的生产企业，已经成为全球最大的笔记本生产基地。
二、松江工业园区面临的机遇和挑战
今后五年是松江全面落实、自觉实践科学发展观，推动经济方式转变，全面完成“十一五”规划的关键五年。要实现经济又好又快地增长，首先要转变经济方式，不仅要获得GDP的高速增长，而且还要达到节能降耗指标。因此，作为松江经济发展的排头兵的松江工业园区面临着机遇和挑战。
（一）机遇
1.政府的支持和经济政策的助力。松江区在“十一五”规划中明确提出，要提升做强先进制造业，要坚持“一业特强，多业发展”，积极培育发展电子信息、现代装备、新型材料、精
细化工、生物医药五大主导产业。政府要提升做强先进制造业必须依托松江工业园区，这为工业园区产业的发展确定了方向、创造了新机遇。
2.园区产业结构不断优化，已初步形成了优势产业集群效应。园区从最初的“招商引资”转向“招商选资”，目前已形成以电子信息产业为龙头，现代装备、精细化工产业集聚的格局。突出了工业园区的特色，为未来进一步发展优势产业，提高招商引资的质量奠定了基础。
3.松江大学城为工业园区提升科技水平，输送高素质人才提供了渠道。松江大学城具有电子信息、机械、自动化、计算机、物流、管理、经济等各类专业，可以为松江工业园区输送高素质的人才，也为松江经济转型提供了人才基础。
（二）挑战
1.政府主导型的园区模式不适应市场运作。在刚建立时，政府主导型的园区模式确实为园区的发展提供了支撑和促进。但园区未来的进一步发展，如果仍以政府主导为主，将会造成政企不分，职责不明。目前工业区管委会是松江区人民政府的派出机构，而在市场运作中却是按照企业标准运行，财务上自负盈亏，部分工作人员也是以企业员工标准在社会上招聘。这种政企不分的情况带来了如下问题：
（1）作为与区域内其他企业平级的园区，却要代表政府行使管理职能，尤其在一些公共事业方面的管理。园区具有企业性质，但却要做政府机构要做的事情。园区管委会目前的职能中既有企业的成份，又有政府职能，是管委会加公司的形式，这种模式没有行政合法性，应该是过渡时期的一个模式。
（2）园区从社会招聘员工，但不纳入行政编制；在工资分配上没有自主权，由政府统一管理发放，无法像普通企业一样按照奖励机制自由调节，影响了员工的工作积极性。
（3）园区在处理各种事务中分身乏术。除了招商引资、企业服务等职能以外，园区还要兼顾区域内居民社会保障、外来人口管理等社会公共事务。
2.发展现代服务业存在瓶颈。原本规划的工业工地已经限制了园区服务业尤其是商业的拓展。
3.园区将面临某些企业集体迁出。随着土地价值和劳动力成本的上升，这些劳动密集型企业成本将提高，当时吸引这些企业的是廉价的土地和劳动力优势已不复存在。因此，未来这些企业可能会集体迁出，影响出口和工业产值。
4.工业园区管委会队伍素质和市场发展要求不相称。从队伍结构看，年龄在45岁以上的人数占48%。从学历结构看，大专及大专以下学历人数占比最高，总计达61%，大专以下学历的主要是工业园区新建时进入园区的征地工。从人员来源看，既有公务员编制，也有较高比例的事业编制，还有企业编制的，这种结构会造成激励和考核的失衡，造成员工积极性不能很好发挥。从人员专业背景看，具有技术类背景的人员占比最高，达45.2%，而管理类和招商类专业背景人员偏少，两者加起来只占到15.6%。园区人员从职称比例看，初级职称和没有职称的占绝大多数，而高级职称比例为零。由此可以看出，松江工业园区目前的队伍结
构不容乐观，无法适应园区的高效管理。
三、松江工业园区体制、机制、模式创新建议
改革目前政府主导型的园区管理体制，实行政企分开、公司化运作。
建议改变目前政府主导型的管理模式，变为企业运作模式，将人员编制和绩效考核也纳入企业化运作。成立工业园区有限责任公司和园区功能管理中心。其中公司负责园区的市场运作，它应该是全资国有公司，在该模式运作一段时间后，可以吸引民间资本参股，但国资仍然是控股大股东。当园区公司运作成熟后，可以走运作上市的道路。而园区功能中心是政府管理派出机构，管理园区的公共事业事务，包括园区居民的社会保障、教育、就业等事务。
（一）修编园区规划，拓宽园区土地用途，实施高水平规划建设。
松江工业园区在规划上全部用地为工业用地，无法进行商业、服务业、人居的配套。因此，区政府应对园区规划进行修编，对园区的规划从可持续发展的长远视角考虑。同时，区政府应促进园区积极开拓合理途径，引入制造业配套服务业，增加与制造业相关的配套服务，积极发展物流业、研发中心、创意产业。
（二）明确战略定位，实施有效管理。
松江工业园区以电子信息和生物医药产业为重点发展产业，但这两大产业中还有很多细分。因此要认真研究，找准发展定位。就信息产业而言，当劳动力成本和土地成本低廉时，会吸引它进入园区，但当劳动力成本和土地成本逐渐上升时，它又会集体迁移出去。对这一特点应该引起关注，在战略上重视这一问题。思考当劳动力成本和土地成本优势丧失时，园区应该拿什么吸引企业。此外，还要认真思考东部园区和西部园区的战略定位。东、西两侧要与老城、新城布局相适应，并对东西两侧的发展要有差异化定位，以形成产业集聚，并便于管理。
（三）加强园区队伍建设，提高园区干部素质，提升园区的创新能力。
加强园区员工的培训，引进高素质的人才。建立合理的激励考核机制，建立科学发展观和市场化的考核指标体系，对园区干部实行有效的考核。
（四）工业园区规划要纳入全区规划，做到产业功能和区域功能的有机协调。
工业园区自身的发展不应该是孤立的，它应该对行政区的经济和社会发展具有辐射功能。松江工业园区要做到产业功能和城区功能的有机互动，协调发展，真正成为产业集聚、经济发达、环境优美、社会和谐、人民富裕的现代化工业新城。
