群租现象背后的隐患与治理思考
学号 2013010162 姓名 X X X 学院 工商管理学院 专业 城市经济学 时间 2015 年 6 月 1 日
目 录
一、群租及合租的概念界定 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
二、群租的出现及危害 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
（一）历史上的群租 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
（二）群租的危害 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
三、群租现象产生的原因探究 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
（一）根本原因 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
（二）直接原因 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
（三）政府公共管理原因 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
（四）法律地位的缺失 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7
（五）其他个人需求 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7
四、群租治理的思考 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8
近年来，在我国经济较发达的地区，尤其是像上海这样的大城市里，出现了一种“群租”现象。作为切实存在的居住方式之一，它显得极为特别，并引发了业主、租客、中介、邻里等种种社会利益群体矛盾的激化。政府也已经采取了一定的措施，并已在一定程度上予以缓解，逐步“消灭”群租现象。然而问题是否彻底地得到解决，在群租现象的背后又隐藏着哪些社会矛盾？以及如何在现有治理上进一步加强对群租现象的管理？本文试图就这些问题在此作一讨论。
一、群租及合租的概念界定
当前我国的法律法规并没有对群租及合租概念有明确的界定和说明，新区房管局在执行过程中判断是否属于群租的标准，主要是参考住建部《商品房屋租赁管理办法》第八条之规定：出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准，厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。但凡改变房屋结构的，常见的形式是将客厅分隔为若干房间用于出租，则被视为群租。
合租是一种与群租相似的租赁方式，即两个或两个以上个人（家庭）租住于一套房屋内。而群租区别于合租的主要标准是群租改变了原房屋结构，如一套三室一厅的房屋，三个房间分别有三个承租者居住，即使客厅还有第四个承租者居住，只要不采用物理设施对客厅进行分割形成密闭房间，也可以认定为合租。如果对客厅或者房间进行了分割，则一般认定为群租。
二、群租的出现及危害
（一）历史上的群租
事实上，群租并非当代才出现的新事物。早在上海开埠之初，由于太平军1853年攻克南京，又于1862年进军上海，致使上海公共租界的人口迅速增加。1855年的英租界和美租界仅2万余人，至1865年增加至9万余人。法租界也从1万余人增加至5万余人，租界人口合计增加11万余人。至1893年，上海公共租界及法租界的人口增加至30万人以上。人口的暴涨，自然而然地带来了居住问题。外国房地产商看准了获取利益的机会，建造多层高密度的石库门里弄卖给为躲避战乱由外地迁来的平民。
到1937年抗日战争爆发之前，大量下层居民根本买不起或租不起当时市场上提供的那些
整栋或整套的住房，只能租住其中的一部分，有的人就趁机当起了二房东，以出租住房为生。“根据上海公共租界工部局于1937年提出的一份报告，租界内的房屋，每栋住4家的计22700多家，住6家的计14000多家，住9家以上的计1300多家，最多的，一栋房屋曾住过15家。”
到1937年，工部局的一份居住状况调查报告可以用来说明当时的“群租”现象之普遍，“为使所住人数可以增加，原有里弄房屋几乎没有未经添改的”。抗战爆发之后，大部分居民的收入降低，支付房租的能力下降，所以多户家庭合住一栋住宅的现象比比皆是，住房更加拥挤。
1949年新中国成立之后，经济处于恢复期，旧城区中的居住功能主要由旧式里弄提供，由于旧房所有权尚未完成公有制的转化，私房出租的租金较高，通常也由几家人家共同租住。1952-1957年“一五”建设时期，苏联的社会主义工业化发展模式也影响了我国的住宅建设。居住标准设定过高，出现了“合理设计，不合理使用”的情况，标准过高的住宅“暂时”由几家合住，产生了严重的家庭间和家庭内的相互干扰问题。
1958-1965年间，上海住宅存量增加了442.3万平方米，然而由于普遍存在的搭建、插建、几家合住与几代同堂，居住水平总体仍然较低。
改革开放之后，尽管上海城市住宅有了迅猛的发展，取得了很大的成就。但事实上平民阶层的居住状况只是在缓慢地得到改善，旧城区内的里弄、尚未动迁整治的棚户区，居住状况差、居住拥挤的情况仍然存在。
从对“群住”历史的简短回顾可以看出，从近代开始的每个时代，几乎都有群住或群租的现象发生，从未断绝，这些现象背后是有其社会根源的。
（二）群租的危害
“群租”不仅改变了房屋的使用功能，更存在着多方面的安全和治安隐患：
第一，影响生命安全。分隔墙所使用的材料多为可燃易燃性材料，且存在占用消防通道、破坏消防设施的现象，一旦发生火灾，易引发群死群伤事件。同时承租人安全意识淡薄，私接电、气现象严重，且屋内通风不畅，易造成火灾和燃气中毒。此外，由于住房质量低下，条件简陋，乱拉电线、乱接水管、偷电偷水现象比比皆是，烧饭、睡觉共居一室的情况普遍存在，这些出租房屋和租赁者的生活方式，概言之，群租的火灾隐患主要表现为：擅自改变建筑结构，疏散通道堵塞，违章用火、用电、用气现象普遍，人员情况复杂、安全意识淡薄。
第二，影响社会治安。群组屋内人员成分复杂，作息时间也不尽相同，有些人员半夜回家声音嘈杂，不仅影响室友，也影响到邻居的休息，时有室友或邻里冲突的发生，小区内其
他业主的投诉也连续不断。严重的容易引发偷窃、吸毒等治安问题。在郊区私房租赁的外来人员中，出现的各种问题更为突出。各种民事纠纷、经济矛盾往往不采取正当的法律手段解决，违反计划生育、发生刑事案件的概率居高不下。国这种状况如不能有效地加以改变，发展下去，将会形成尾大不掉的社会和政治问题，一旦风吹草动，群体纠纷和骚乱的事件就有可能发生。
第三，影响小区卫生。由于房屋设计时是按照一宅一户设计，当人员过多时，容易造成卫生间的堵塞甚至污水外流。且承租人多为外来务工人员，部分人员素质不高，垃圾随意堆放甚至“从天而降”，给小区的管理带来很大困难。
第四，对相邻业主权益的侵犯。群租现象的危害性在于出租主体所有权或使用权的滥用，影响了相邻业主的合法居住权和物权。群租现象有的严重干扰了相邻业主的日常生活，比如乱倒垃圾、深夜进出、噪声等。比如：有的小区居民因为群租的存在，担心电动自行车被盗，每天只能搬着助动车乘电梯上下，引发邻里矛盾；会有无聊的租客把电梯从上到下全部按一遍，增加无谓用电和电梯维护的成本。但这些租客又不交物业管理费，造成全体业主的损失。
第五，加大了物业管理的难度。群租给小区物业管理中的保洁、保绿、保安以及公用设施管理等都带来了新的挑战，加大了管理难度。这主要是因为，群租房客容易产生从众心理，一旦某人有不文明的行为，其他的人员很容易效仿，而且结果往往是管理者很难准确找到实施不文明行为的人，因此在管理上造成了被动。比如：乱扔垃圾、楼道等公共部位乱涂乱画等，给小区的保洁增加困难；由于使用人员增加，小区公共设施（健身器材等）变得容易坏，增加了维护成本；进出小区人员多而杂，给小区的安保工作增加了难度。
三、群租现象产生的原因探究
群租体现了一个主要发生在普通平民阶层的人口数量增多，居住密度随之增大的现象。而现状的大城市高速发展带来的对劳动力的大量需求与吸引是外来人口不断增长的主要原因。那么，为什么会出现“群租”？
（一）根本原因
收入水平与房屋价格不匹配。近年来房地产业快速发展，房屋价格也不断上升，工资收入水平的增长速度明显低于房屋价格的上涨速度。而我们可以看到，选择群租的大多是低收入的外来务工人员。由于无法负担高昂的房价或房租，但为了满足基本的居住要求，他们不得不寻求更廉价的居住方式——群租的方式应运而生。这正说明了在房地产市场呈现高价位 5
的现实情况下低收入群体对居住的客观需求，是供求矛盾的体现。尽管部分企业也提供了员工宿舍，但很多年轻人都需要一个相对私密的空间，合租或群租就成为必然选择。
（二）直接原因
信息不对称导致职业二房东的产生。业主出租闲置房屋时一般都是整套出租，而收入水平较低的外来务工人员只有能力承租其中的一间，部分中介在分析市场供需矛盾后，先将整套房屋承租下来然后分间出租给承租人。部分非法中介为赚取差价，将房屋进行分割，如以1200元/月的价格将一套120㎡三室一厅的房屋承租后，将客厅分隔为2个房间，加上原有的3个房间，以300、350和400元的价格分别出租，可以收取1500-1800元的租金，每月赚取300-600元的差价，客厅大一点的则会隔成3个甚至更多房间，有的厨房也作为一个房间使用，从而赚取更多差价。对于收入较低的外来务工人员来讲，房租价格是首要考虑因素。对于房屋业主来说，尽管房屋被分割且弄的较为破乱，但考虑到既不需要装修等资金投入，又不要投入时间和精力进行招租，不会出现租期空挡，只需定期向中介收取房租即可，因此这部分非法中介的出现迎合了业主和入住人员双方的需求。这些非法中介尝到甜头后逐渐转为“职业二房东”，既不需要营业场所和执照，也不需要投入多少资金，从中介机构获取出租房源信息，并逐渐垄断业主个人在小区内发布的房源信息，承租若干套房屋并进行分割出租，每年获取不菲收益。同时职业二房东逐渐形成一个群体，相互间调剂房源和承租人信息。
（三）政府公共管理原因
第一，城市政府对外来人口管理没有形成有效思路。群租的本质是外来人员的管理问题和住房供给问题。目前，我国城市政府大都注重招商引资，而由于招商引资所产生的外来人口就业、居住等问题，缺乏系统的考虑，比如有些城市为了招商引资，把廉价劳动力作为一个吸引外资的有利条件进行宣传。然而当外资进入城市后，没有履行相应的住房责任，有的甚至以压缩用工成本的方式来提高企业竞争力，而城市政府对外来人口涌入城市的后果也并没有做过多考虑，估计不足，管理措施不到位i，相应的指责没有承担起来，例如没有将改善外来人员的居住问题纳入住宅建设发展规划当中，对于收入较低的外来人员也没有纳入城市住房保障体系。这便使得外来人员的居住问题统统推向了市场和社会，然而，单纯的依靠市场并不能解决城市住房这一问题。
第二，房屋租赁市场有待进一步规范和发展。尽管我国的住房租赁体系已经初显成效，但仍存在以下的一些问题，其一，管理体系无序，这是制约当前住房租赁市场的主要障碍。许多地方的房屋管理部门因为工作难度大、困难多，对当地房屋租赁市场，情况不明，监管不严，违规行为查处不力。有些城市的房管、公安、工商、税务、计生等部门之前各自为政，
多头管理，缺乏统一协调，不能形成合力，登记备案、租赁税率等涉房政策不能根据市场行情做出调整。同时，缺乏规范化、专业化和规模化的住房租赁，目前个人出租的居住房屋无论是自行出租还是委托房地产经纪机构代理出租，基本都处于零星的、分散的、无序的状态，缺乏专业化、集约化的管理。再次，有关部门及房地产企业对此仍然缺乏发展意识，由于有关部门及企业对住房租赁市场的认识不足或者重视不够，很大程度上仅仅是把住房租赁市场看做是解决人们住房问题的权宜之计，而不是将其看做是落实相关政策、促进社会经济发展和房地产业发展的主要途径之一。因此只着重强调了房屋买卖市场，忽视了房屋租赁市场的重要地位与作用。
（四）法律地位的缺失
目前，规范房屋租赁管理的法规主要是建设部出台的《城市房屋租赁管理办法》，各地也相继出台了一批房屋租赁市场管理的法规制度，如《上海市房屋租赁管理条例》，但关于房屋转租市场管理的详细规定却不多。据了解，目前大多数城市没有制定公房使用权有偿转让和转租的管理规章，有的虽然制定了，但只是房管部门的内部文件或操作规程，且立法层次不高，法律效力不大。建设部《办法》对房屋转租也只是作了原则性规定，语焉不详，不便于操作，适应不了当前新情况、新问题层出不穷的房屋转租市场管理工作的需要。居住房屋租赁管理办法虽然对出租房屋的条件进行了设定，但却没有对违反规定而设置的处罚条款。这一“缺失”在房屋租赁条例中同样存在。如此，使得很多群租房东或二房东，对法规和规章置若罔闻，根本就无视法律法规的约束力和制约性。前述群租所涉及的问题，尽管现有的法律（规章）在房屋租赁、物业管理和治安、消防、卫生等方面都有所规定，但由于法规对群租行为缺乏规范和明确制约措施，从而增加了治理的难度。此外，传统计划经济遗留的国家对社会劳动力的垄断性安排、固化的城乡用工制度、偏于城市人口的福利保障等，不仅与社会主义市场经济的劳动力流动充满了矛盾和冲突，也通过城市民工居住条件的恶化折射出我国相关立法制度的缺失。
（五）其他个人需求
诸如出于便利的考虑等。1933年国际现代建筑协会颁布的《雅典宪章》中认为城市规划的目的是解决居住、工作、游憩、交通四大活动的正常进行。其中认为工作的主要问题便是“从居住地点到工作的场所距离很远，造成交通拥挤，有害身心，时间、经济都受损失”。外来务工人员需要在适当的地点找到通勤成本与居住成本都低廉的合适的居所，而恰恰由于城市功能的深化，在大房型、高房租的高尚社区周边希望降低居住成本，只有通过“群租”这一特殊的方式实现。这事实上反映了城市功能统筹的不足。
四、群租治理的思考
如何对群租现象进行治理实际上是一个难题，无论是自住居民还是群租人群，实际上所寻求的都是自身基本权利的保障，而现在中国社会往往将这二者放在对立面上，但是以基本权利对抗基本权利，是没有真正的胜利的。城市面临的治理困境时：深受群租困扰的城市政府和城市居民们联合采取的“运动式取缔”，往往治标不治本。要解决群组的问题，就要缩小收入差距、抑制房价、优化保障型住房政策以及进行户籍制度改革。但是目前来看，缩小收入差距与抑制房价并非朝夕可以完成，也不是简单的提出就可以做到，是一个漫长的社会经济发展过程，而我们目前户籍制度改革也处在起步阶段，一些地区开始试水，这里重点针对保障型住房政策提出一点思考。
一，基本思路是大力发展公共住房国外住房供应体系大致分为两个部分：市场商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社会保障性质，几乎所有的国家政府都会为保障公民基本的居住权，而为中低收入阶层解决住房问题提供帮助。所谓公共住房，指的是为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格、租金向中低收入者迸行出售、出租的住房。它具有这样几个基本特征：其一，政府的干预性，公共住房是政府进行再分配的重要方式之一；其二，需求对象的有限性，主要是中低收入者：其三，经营目的的非营利性；其四，分配标准的复杂性；其五，价格的低廉性，公共住房的出售或出租的价格低于一般的市场价，差价主要来源于政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。例如，新加坡实行“居者有其屋”政策时，土地价格是倒过来算的，即先把老百姓能承受的价格算出来．比如普通家庭４～６年的收入是多少，如果平均是25万，那么房价就定在25万。从25万里扣除建筑成本、房地产商一定比例的利润（非暴利）后，剩下的就是土地价格，然后按照这个价格卖给房地产商。房地产商不拿暴利，政府卖土地也不要暴利，这样百姓就能买得起房了。
二，有一套行之有效的公共住房专业管理体系。在公共住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指为公共住房专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层具体落实公共住房建设和运行。例如。韩国设立了国家住房政策审议委员会，作为公共住房的决策协调机构。执行层为建设交通部，下设韩国住房住宅公社和大韩土地开发公社，专门负责建造面向中低收入阶层的出租公房。
三，通过完善的制度确保公共住房分配的公平。公共住房属于政府福利，能否公平合理地分配，直接关系到公共住房政策实施的效果，国外在公共住房分配方面有两点很重要的经验：第一，要明确“公共住房是为最需要的人提供住房保障”这一原则：第二，只有建立科学、完善的准入和退出机制，才能保证公共住房分配的公平性。以新加坡的组屋政策为例，这一政策成功解决了中低收入者的住房问题。目前，有85％左右的新加坡公民住进了政府建造的组屋，其中，93％的居民拥有房屋产权，7％的低收入家庭是向政府廉价租赁。除了政府大力发展的因素，其完善的分配制度起到了至关重要的作用。
