从听证法官制度谈我国行政听证主持人制度的完善
摘要：1996年3月17日第11届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律的形式规定了一个特别的行政程序-听证程序，并突出强调听证主持人员地位的独立性。建立听证制度是我国借鉴国外经验，特别是美国发达的听证制度经验的结果。听证主持人的主要问题是与政府地位相伴而生的中立性问题，因此，最简单也最根本的办法是另择中立的第三方作为主持人。虽然美国在这个问题上已经走得很远，但作一些介绍和分析评价，对于我国听证制度的发展也许不无稗益。中国不必照搬美国模式，但其将听证主持人与听证各方脱钩，独立的思路值得借鉴。
关键词：行政听证主持人、行政法官、独立性、禁止单方接触
一、行政听证与行政法官
行政听证，是指行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会。在行政听证程序中，听证主持人是听证的核心与灵魂，他担负着重要的程序职能，切实保障听证的顺利进行，确保当事人实现权利，使听证制度发挥积极有效的作用。听证主持人的来源与选拔、职责与权限、性质与地位等方面，对行政听证能否有效地发挥应有的作用，有着关键的直接影响。
行政听证是借鉴司法审判的模式确立，天然具有一种准司法的性质。在行政听证过程中，行政听证主持人是一个中立于听证双方当事人的公证人。相对于诉讼程序中控、辩、审三方对立结构。听证主持人在双方当事人陈述和争辩基础上，根据查明的案件事实，依照许可事项和有关的法律法规提出自己初步处理意见。整个听证程序要遵循严格的规范，其自由裁量的余地很小。因此，听证主持人具有类似法官的独立性质，负责指挥举证和质证。这就要求听证主持人由调查人员或审查人员以外的其他工作人员担任，以保证其独立地位，不受所在行政机关的影响和干涉。但听证主持人独立和中立的地位又有其自身特点，毕竟行政听证是整个行政过程的一部分，是做出行政裁决前提和基础。这是体现在行政听证主持人不能作出最后的决断，而且其来源又大多数是行政机关的工作人员。因此，要求行政听证主持人完全脱离行政机关，是不现实的。从大多数国家的实践来看，听证主持人是处于一种相对独立的地位，并在听证过程中发挥积极的主导作用。
美国行政法官不是司法系统组成人员。美国行政法官是美国行政机关行使审判型听证权的一类特殊行政人员。所谓审判型听证，又叫作正式程序的听证，即法律规定必须举行的听证，听证要遵循法定的程序，听证记录是最终裁决的依据。除了行政法官，美国还有其它非正式程序听证人员，但不象行政法官属于正式听证的正常情况。
1946年美国通过了《联邦行政程序法》，该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施。使得行政法官虽然在编制上是行政机关的人员，但其任免、待遇、升降职都由文官委员会控制，独立于所在行政机关，有利于行政法官保持中立的立场。从事裁决和审判型听证的机构和人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。所谓不相容的活动，主要是指调查追诉活动，因为事先参加调查的人如果参加听证和裁决，必然着重以他所调查的、用以追诉当事人的证据作为听证依据，而忽视当事人所提出的相反证据。有一种心理上偏见。带着这种偏见来行使听证权，并作出初步决定，很难保证听证和裁决的公正性。正是为了防止这种偏见，具有听证和初步裁决权的听证主持人员逐步与其它行政人员区别开来，并且随着听证公正性要求的日益提高，独立性日益分明，进而形成了行政法官这支特殊的队伍。 目前，在美国一些州适用行政法官集中使用制度，由一个统一的行政听证机构雇佣一批行政法官，这些行政法官根据各行政机关的要求被派往主持该机关的听证。这个组织中的行政法官由统一的行政听证机构管理，他们不属于听证所在机关的职员，也不只为一个行政机关服务，而是根据行政机关的请求去主持听证。同时也是为了提高行政法官的专业化水平、减少开支、合理安排工作量、实现行政法官的集中管理、制定统一的听证程序和职业纪律等等。上述这些州在适用行政法官集中使用制时各有各的特定，有的甚至不能称之为完整的集中使用制。比如有些州行政法官统一听证机构与某个已经存在的行政机关合并在一起办公，但从事独立的工作，统一听证机构能从这一行政机关中得到政治上或实际工作上的帮助，在财政紧缺时作为该机关的一部分而得到相应的支援；还有些州虽有统一机构的名称，但并不是为所有行政机关提供听证服务，而只负责某些领域内的听证。但无论采取哪种类型的集中使用方法，这些州都意在为行政法官创造一个独立听证的环境，排除听证所在行政机关的干扰。行政法官集中使用制还附带来一些别的收获，如制定全州统一的听证程序规则，适用于凡使用统一组织分派的行政法官的行政机关；制定行政法官统一的行为规范。
联邦行政法官虽然由文官事务委员会管理，但被分派到特定的行政机关任职，不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以为不同的行政机关服务，所以往往与行政机关有比较密切的关系。但无论名称怎样变化，无非两种类型：一种由行政法官自己领导自己，即作为长官的首席行政法官领导其它行政法官工作；另一种是由其它非行政法官领导行政法官工作，非行政法官由行政机关任命产生，不具有行政法官的独立地位。前者叫作首席行政法官负责制，后者叫作非行政法官负责制。
在首席行政法官负责制中，首席行政法官身兼两职，首先作为主要行政法官在听证程序中发挥特殊的作用，比其它行政法官享有更多的自由裁量权，不但可以决定听证程序的进展，还可以就有些事实和法律文件的含义作出解释；其次，作为行政管理人负责轮派行政法官听证、监督行政法官和其它协助听证人员的行为。在非行政法官负责制中，负责人更多地主持日常行政事务，他们被要求尊重行政法官的独立性，但同时又必须积极参予行政法官的听证工作。这两种方式孰优孰劣还没有定论，但不少学者认为首席行政法官负责制有以下的优点：（1）行政法官们把首席行政法官视为自己的伙伴，认为他更能理解行政法官所遇到的问题，并且在听证工作中能够保持与他们较密切的联系；（2）公众通常认为使用非行政法官负责制连表面上行政法官与行政机关的分离都作不到，而首席行政法官负责制可以增强他们的信任感；（3）大多数非行政法官由政治任命产生，不具有行政法官的独立地位，所以容易受行政机关长官意志的左右，而首席行政法官所受操纵和影响的程度小得多；（4）首席行政法官能为其他行政法官提供实质性问题的指导，并可以组织有关这些问题的研讨，非行政法官的指导则往往注重形式，不够深入；（5）首席行政法官监督行政法官的行为不会引起抵触情绪，非行政法官因为顾忌有干涉之嫌，对行政法官行为的监督不够得力。当然，非行政法官负责制也有自己的长处，由于非行政法官专门从事行政管理日常工作，可提高工作效率；另外，他不具有独立地位由政治任命产生，所以通常工作较认真，而行政法官，由于地位独立，缺乏对其的监控手段，更易发生滥用职权行为；再者，行政法官分散在各地区，不需要集中办公时，一个非行政法官的设置更切实际。
二、行政听证主持人的完善与建议
1.完善职能分离制度，从制度上明确听证主持人的独立性法律地位 调查人员和主持人员职能分离的原则，蕴含了程序公正的价值判断。我们可以借鉴美国的经验，建立一支相对稳定、独立的行政听证人队伍。固定听证主持人，在行政机关内部设立专门机构，或指定专门人选，独立负责组织行政听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，双方独立行使职权，互不隶属。通过立法逐步推行听证官资格全国统考制度和行政听证官的资格取得制度，由同时具备本领域专业法律知识和相关行政管理经验的人员报考，通过统考，取得听证官资格。听证官应当具有独立性质，由专门机构予以任免、考核，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，并享有一定的行政豁免权，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政管理经验；他们应仅以执行听证职务为限而不得从事与听证不相容的工作；他们应当拥有主持听证所必须的权力以及获得行使这些权力的保障。
2.完善回避制度，从个体上保障行政听证主持人的独立性地位。
关于回避制度，我国诉讼法中关于审判人员已有一些相关规定，分为申请回避和主动回避两种情况。行政机关制定的关于听证的规则，也应对回避有明确的规定如：听证主持人有下列情形之第一时应当回避：（1）是案件的当事人或当事人的近亲属；（2）与案件有利害关系；（3）与案件当事人有其他关系，可能影响案件的公正听证。若当事人认为听证主持人有应该回避事由的，有权以口头或书面形式申请其回避。当事人提出回避申请的，听证主持人应当于当日报告本机关负责人，由本机关负责人决定是否回避。
回避制度能够切实有效地从人的个体性上保障听证主持人的独立性法律地位。美国《联邦行政程序法》规定“应当充分注意遵守，防止偏见错误的原则”“防止偏见原则”，这一原则的基本要求是，一个公正的裁决必须由公正的组织按照公正程序做出。从由司法程序移植到行政程序，要求公正必须排除偏见，即排除对于要处理的案件事先存有的见解，法律上的偏见即由法律规定或判例确定的偏见，包括“利害关系”“个人偏见”。
3.完善禁止单方面接触制度，从具体实践案件中保障听证主持人中立地位。 关于禁止单方面接触制度，参照美国联邦行政程序法的规定，以及我国现行诉讼法中有关禁止单方面接触的做法进行创设。明确规定禁止单方面接触的范围和期间以及法律责任等，从而创设适合于我国行政听证的禁止单方面接触制度。美国《联邦行政程序法》557条第4款对禁止单方面接触规定：（1）任何机关以外的利害关系人都不得就本案的是非依据问题同该机关的领导集体成员、行政法官以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员进行或故意促成单方联络；（2）机关的任何领导集体成员、行政法官以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员，都不得就本案的是非依据问题同该机关以外的任何利害关系人进行或故意促成单方联络；（3）机关的领导集体成员、行政法官，以及其他参与或有可能参与该裁决过程的雇员，如果收到或进行或故意促成了本款所禁止的单方联络，则应在该程序的公开案卷记载；（4）禁止单方面接触从听证通知发出时开始，如果当事人在此时间以前已知道听证的通知将要发出，则应从当事人知道时起开始禁止单方面接触。
4．职业化与社会化：行政听证主持人的未来
由于听证主持人不能完全脱离行政机关拥有绝对独立的地位，当然不能享有行政决定权，但是由于听证主持人参与了听证的整个过程，听取行政机关和当事人的所有质证以及所有的证人证言和相关证据，应当赋予其一定的行政决定建议权。这样既有利于提高行政效率，也可保障行政决定的科学性与公正性。至于上文谈到的行政听证官司制度，只是作为保障行政听证主持人独立性地位的一个方法。
从更加长远的方面来看，应当建立一支职业的听证主持人队伍，由一个全国统一的社会组织领导和管理，实现听证主持人的职业化与社会化。行政法官制固然可以保障其地位的相对独立性，然而在当今中国，行政权的分工制约作用比较弱，没有实现制约者和制约对象间的利益分离。因此，行政法官制难以走出“官官相护”的怪圈，行政听证极有可能沦为走过场、走形式的闹剧。反过来说，行政听证主持人职业化可以保障听证主持人的高素质，保证在实际工作中准确、公正地进行裁决。
行政听证主持人制度的完善是一个系统工程，是一个循序渐进的过程，从职能分离制度，回避制度，禁止单方接触制度来只是三个主要的方式和手段，如果寻找一种标本兼治的路径的话，那就是形成行政听证主持人的职业化、专业化和社会化制度。从某种意义上，这也是社会组织的自治性对国家权力的一种制衡和约束。这种模式和制度更加有利于法治国家的形成，有利于保障人权。
参考文献：
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