推行和完善人民调解“以奖代补”制度的实践
一、什么是人民调解“以奖代补”制度
人民调解“以奖代补”制度，是指县级司法行政机关经考核，对基层人民调解委员会和调解员受理调解成功的各类矛盾纠纷案件，根据案件的数量质量、难易程度、作用大小等情况给予一定物质奖励；对虽未调解成功，但做了大量工作，并引导其依法进入诉讼程序，防止矛盾激化的纠纷案件也给予适当补助，以激励基层调解员积极受理、调处矛盾纠纷，维护社会和谐稳定的一种激励措施。
人民调解“以奖代补”制度的特点：一是调处矛盾纠纷的必要经费由政府买单或由政府补助，这样既体现了政府对这项事业的肯定和扶持，又实现了政府花小钱办大事、花小钱维稳定的目的：二是体现责、权、利挂钩，改变了干与不干、干多干少一个样“吃大锅饭”的现象，调动了基层调解员的积极性，实现了人民调解事业的可持续发展：三是由人民调解工作指导机关的司法行政部门根据考核结果兑现奖励，进一步理顺了关系，规范和推进了人民调解的各项制度建设。
二、人民调解“以奖代补”制度提出的背景
人民调解发展状况 人民调解作为一种诉讼程序之外解决社会矛盾纠纷的民主法律制度，在我国有着悠久的历史，从它创立的那一天起，就在解决民事纠纷、防止矛盾激化、促进社会和谐等方面作出了积极的贡献。我市也不例外，在各级党委政府的重视关心下，人民调解工作得到了较好的发展，到2006年末全市共有人民调解组织2919个，调解员9335名，调解组织在乡镇（街道）村（居、社区）已形成了较为完善的组织网络。去年一年调解处理各类矛盾纠纷8009件，调处成功率达到了97%。多年来在广大调解人员的努力探索下，形成了一些符合当地实际，并能有效解决纠纷的好经验，如以解决江山、常山、江西玉山边界毗邻地区的山林田地界址、家庭婚姻财产纠纷为主的“三山联调机制”；以解决大型企业与周围农村、社区纠纷为主的“巨化周边地区联调机制”等，并造就了全国劳动模范、优秀人民调解员张求水等一批先进典型人物。所有这些都充分说明各级调解组织在实现化解基层民间纠纷、维护社会稳定、实现群众自治及基层民主政治方面作出了重要贡献。然而，目前我市人民调解工作仍然面临着很多亟待解决的问题。
人民调解队伍建设状况 总体说经过多年努力，我市人民调解队伍状况是好的，但还存在一些问题，主要表现在“三个不适应”：一是精神状态不适应。部分调解员责任心不强，在其位不谋其政，遇到矛盾纠纷不敢管或不愿管。部份调解组织处于瘫痪或半瘫痪状态，对矛盾纠纷相互推诿、久拖不决的现象时有发生。二是法律和政策水平不适应。大部份调解员文化程度、法律政策水平偏低，对新形势下出现的矛盾纠纷认识不足，调处能力不佳，适应不了商品经济条件下矛盾纠纷在形式和内容方面的不断变化。三是年龄和体能状况不适应。大部分调解员年龄偏高、体弱多病，对于一些要求快速反应、及时处理的纠纷显得力不从心。凡此种种，都可能导致小事拖大、大事拖难、难事拖乱，使简单纠纷陷入复杂的旋涡。
人民调解员工作报酬保障状况 在我市农村土地承包到户以前，人民调解员的工作报酬主要由生产队根据调解工作情况记工分，到年底参加生产队的集体分红，不足部份由县乡给予补贴。实行土地承包责任制以后，调解工作由生产队记工分参与分红的报酬形式不复存在，调解员的工作没有报酬，特别是村级集体经济差的“空壳村”，调解工作就完全成了是尽义务的工作。试想，在当今商品经济环境下，离开经济激励措施，离开人们最基本的生活保障，仅凭工作热情和政治觉悟所做的工作怎么能持久？
虽然当前我市农村大多数调解员是由村两委干部兼职，每年县里多少有些补贴，但村干部工作千头万绪，他们只有在完成乡镇党委、政府量化工作目标时才可能取得相应的报酬。加之目前人民调解工作在乡镇还是软任务，每年有多少纠纷发生和需要调解，乡镇政府不是很清楚，也没有将其作为衡量工作好坏的标准。因此，调解工作“只是尽义务，做与不做，做的好与差一个样”，对于没有报酬又繁琐麻烦“出力不讨好”的调解工作，就只能放在“有空问问，没空不问”的位置就不足为奇了。
因此，妥善解决人民调解员的工作报酬，实行“多劳多得，按劳取酬”，并建立起与之相适应的有效激励机制，以制约调动人民调解人员的工作积极性，充分发挥其在基层维稳第一道防线的作用，就成为摆在司法行政机关面前亟待研究解决的首要问题。
三、推行人民调解“以奖代补”制度的尝试
主动出击，积极争取近年来，为争取政府对人民调解工作在激励措施上的经费支持，我市各级司法行政机关做了大量的工作。在以奖代补政策推行前，为激励调解员的工作热情，我们争取的目标是落实基层调解员职务补贴，但因为经济欠发达落实情况不够理想，特别是村一级调解员的补贴更难落实。从2005年下半起，市司法局又借市政府征求为民办实事建议的机会，连续两年提议市政府把“夯实基层调解组织，努力化解矛盾纠纷”纳入市政府年度为民办实事项目，由于政府要办的实事太多，而未能排上。但是，市县（市区）两级司法行政机关没有气馁，主动利用各种机会，努力为推行“以奖代补”制度激励措施奔波呼吁，积极做好争取说服工作，逐步引起了党委政府有关领导的重视和关注。
以点突破，形成共识 2006年，龙游县委、县政府在总结处理“兰塘事件”经验教训中，看到了司法行政机关和人民调解组织在解决基层矛盾纠纷中的良好作用，并逐步形成了抓基层稳基础的共识。龙游县司法局抓住有利时机，在借鉴外地经验的基础上，适时向县委、县政府提出了激励人民调解工作开展的“以奖代补”方案，顺利争取到县财政10万元经费的支持，在此基础上县司法局出台了以调解案件数量、质量为考核标准的《人民调解工作奖励办法》，从而人民调解“以奖代补”的雏形出现，试点开始正常运行。
运行良好，成效明显 通过近一年的试运行，龙游县《人民调解工作奖励办法》有效地激活了基层调解工作。调解案件在数量上大幅度上升，2006年全年共调解纠纷1464件，比上年的1016件净增了448件，调解案件的质量也得到了明显提升，调解成功1431件，比上年的980件净增了351件。其主要成效体现在：一是基层调委会的作用得到了充分的发挥。以往基层发生纠纷后，由于调解员工作积极性不高，调处不及时而导致矛盾进一步激化或将矛盾纠纷上交的现象得到了遏制。二是人民调解工作程序、文书制作更加规范，相关证据材料、台帐内容更加齐全，绝大多数纠纷调处有调查笔录、调解笔录、书面调解协议书等材料，案卷装订有序，纠纷调处的质量和调解成功率得到明显提升。三是人民调解的作用在基层一线得到凸现，绝大部分矛盾纠纷能在村（社区）一级调委会得到化解，“枫桥经验”的成果“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”已在这里生根开花结果。四是乡镇党委政府对人民调解工作重视支持的程度得到进一步强化。部份乡镇体会到人民调解在基层维护稳定工作中的重要作用，已经开始从乡镇不多的经费中专门划出一块配套经费用于人民调解工作奖励。
总结经验，合力推进 为了进一步总结推广龙游经验，衢州市司法局党组作出了在全市司法行政系统全面推行龙游县人民调解以奖代补经验的决定，并将其作为2007年度合力推进的重点工作之一。市局主要领导在年初的全市司法行政工作会议上，明确要求各县（市、区）要结合实际全力推广龙游县做法，把建立健全人民调解工作奖励机制作为年度重点工作来抓。同时，还向市委分管副书记作了专题汇报，得到了市委领导的高度重视和支持，并同意在市两办转发的《关于进一步加强基层社会治安综合治理工作规范化建设的意见》（衢委办[2007]48号）文件中明确提出“实行村级矛盾纠纷调处以奖代补的政策”，以进一步建立健全人民调解工作保障机制。在此基础上，市局下发了《衢州市司法局关于在全市推行人民调解以奖代补政策的指导意见》。《意见》对“以奖代补”政策的筹资渠道、经费管理使用、方案制定实施及考核兑现等作出了明确的规定，并提出了具体的要求。
随着“以奖代补”政策的深入推进，引起了市委主要领导的高度关注。2007年7月9日，市委书记厉志海在市委五届六次全体（扩大）会议所作的《坚持科学发展 构建和谐衢州》的报告中明确要求各级党委政府“要特别加强村级治保调解组织建设，真正把有群众工作经验、有威望的乡村老同志组织起来抓调解工作，并采取以奖代补的办法，解决村级调解员的报酬问题。”为在全市进一步推行“以奖代补”制度创造了良好的外部氛围。由此，拉开了全市实行人民调解“以奖代补”制度的序幕。目前我市六个县（市区）以奖代补制度的推行均取得了实质性进展。其中，衢江区已争取到县财政专项拨款，并制定了奖励考核办法；柯城区也出台了相关的奖励制度；开化县委、县政府决定将人民调解奖励资金列入县财政预算，从今年7月1日起在全县实行人民调解工作奖励补助办法，同时决定拨出专项经费，每年由县委、县政府表彰奖励“优秀基层司法工作者”10名、“优秀人民调解员”30名；每年由县司法局表彰奖励“先进调委会”10个、“优秀调解案件”10件。江山、常山两县（市）也已分别在二个乡镇开展“以奖代补”试点，并正在着手制定相关的实施方案，积极争取政府财政支持。
四、推行人民调解“以奖代补”制度的几点启示 启示一，要树立有为才有位的意识，努力抓好调解工作。 在经济相对欠发达地区“发展才是硬道理”，要想从各级政府在本来就比较紧张的财政经费盘子里，划出一块经费为以群众自治为主要特征的人民调解工作买单或补助，确实存在相当大的难度。这里面就有一个你的工作是否值得政府买单问题，也就是人们常说的“有为才有位”的问题。因此，各级司法行政机关对看准的、对事业发展有利的事情，不管难度有多大，都要有一股盯劲，有一种持之以恒不达目的不罢休的克难攻坚精神。同时，还要树立强烈的争先意识，踏踏实实地沉下身子引导各级调委会，发挥其“不伤感情、成本低廉、方便高效”的特色，在基层这个产生各种利益冲突、矛盾纠纷的源头，为预防化解各类矛盾纠纷维护社会稳定，发挥应有的作用，争得应有的地位。
启示二，要以求真务实的精神，大力宣传营造人民调解工作的良好氛围。
作为人民调解工作的指导机关，一方面要抓住当前各级党委政府重视“强基层、稳基础”的有利时机，多沟通多反映基层人民调解的现实状况，做到既报喜报成果，更要报忧报困难；另一方面要加大对人民调解在维护基层稳定中及时疏导化解矛盾，有效平息可能引发的群体性事件和可能激化为刑事犯罪案件等典型事例，以及广大调解员不计报酬“舍小家、顾大家”无私奉献精神的宣传报道。通过宣传，使各级党委、政府领导能客观真实地了解人民调解工作的现状，认识人民调解在基层维稳中具有的不可替代的作用，赢得党委、政府的重视关注和社会各界的理解支持。
启示三，要树立以人为本，为基层一线服务的理念。 要把建立健全人民调解“以奖代补”制度，作为调动调解员工作热情和工作积极性的主要抓手认真实践。人民调解作为一项以群众自治为特征的事业，需要有奉献精神，没有为事业奉献的精神不可能做好。但同时它又是一项费时费力的繁琐工作，每调处一件案件需要化费大量的时间和精力，如果仅凭对事业的奉献精神，没有一定的物质作保障也难以为继。因此，各级司法行政机关对这项于民于国都有益的事业，要有强烈的责任心，要动之以情，晓之以理地做好说服工作，积极争取党委、政府及有关部门的关心支持，为广大调解员从事该项事业所付出的劳动给予必要的物质回报，使人民调解事业真正成为有源之水，有本之木。
启示四，要建立完善“以奖代补”各项制度，规范考核程序。 人民调解“以奖代补”制度的推行是一项全新的工作，能否用好这项政策、管好这笔有限的资金，对于基层人民调解事业的发展事关重大。因此，笔者认为，首先，要建立完善各项考核制度，规范考核程序，做到有章可循；其次，在考核评定和兑奖工作时，要做到公开、公平、公正，尽可能地发挥有限经费的作用，以达到激发调动广大调解员的工作积极性，提高调解矛盾纠纷的能力，促进调解格式文书质量，调解案件质量进一步提升的目的。
