农村低保与扶贫开发“两项制度”如何有效衔接
—以福建省武平县为例
2013-11-21 14:37 来源： 人民论坛 作者： 郭玉辉 字号： 【摘要】武平县是实施农村低保与扶贫开发“两项制度”有效衔接全国20个试点县之
一、福建省唯一试点县。自试点以来，武平县“两项制度”有效衔接取得了一定成效，积累了宝贵经验，但仍存在一些问题。在调研武平县“两项制度”有效衔接现状的基础上，文章提出了完善“两项制度”衔接的政策建议。
武平县位于“闽粤赣”三省结合部，隶属福建省龙岩市，是革命老区县、原中央苏区县，县域面积2638平方公里，总人口368744人，其中农村人口348079人。截至2012年年底，武平县实现地区生产总值104.67亿元。①武平县是福建省23个省级扶贫开发重点县之一。
武平县农村反贫困治理
武平县农村扶贫开发及其成效。21世纪以来，武平县在福建省委省政府的正确领导下，实施了《2001～2010年农村扶贫开发纲要》，不断加大扶贫资金投入力度，创新扶贫机制，扶贫开发取得显著成效，主要表现在：一是自1994年开始实施以扶贫搬迁为主要内容的“造福工程”，有效改善了边远山区困难群众的生产生活条件，帮助一大批边远偏僻村落的群众脱离了贫困，截至2011年全县共完成“造福工程”搬迁3630户，18300人；二是自2002年起开始实施三年一个周期的贫困村整村推进扶贫开发，先后有220个村被列为省、市、县三级扶贫开发重点村，累计投入扶贫资金2.26亿元；三是通过扶贫金融产品与服务创新，扶持4500贫困农户获得4500万元小额扶贫贷款和2900万元中央扶贫贴息贷款，有效解决了贫困户生产资金短缺的问题；四是积极引导社会力量参与农村扶贫开发，成立各类慈善救助基金、扶贫助残基金，形成了多层次、多行业参与扶贫开发的新格局。
武平县农村低保制度实施情况。武平县农村居民最低生活保障标准由2004年的人均家庭收入1000元（即每人每月83元）经过多次调整提高到2013年的1900元。截至2013年1月武平县享受农村低保对象共有15197人，占全部贫困人口的34%，累计支出低保资金441.5万元②，预计一年投入到农村低保的财政资金达5000万元以上。目前，武平县农村低保制度已基本实现“应保尽保”。
经过多年努力，武平县已基本消灭农村绝对贫困现象，农村贫困面貌显著改善。福建省于2011年将农民人均纯收入3000元（2010年不变价）作为福建省新的扶贫标准。根据这个标准，武平县截至2011年仍有贫困人口4.3万人，贫困率为12.6%，属于福建省贫困程度较深的革命老区县。
武平县“两项制度”有效衔接试点的基本现状
农村扶贫开发和低保是农村反贫困治理的两翼，实现这两项制度的有效衔接，既是新农村建设的重要内容，也是落实《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》提出“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿”消除绝对贫困的基本保障，更是实现《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》提出的“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”，减少相对贫困的重要手段。
武平县“两项制度”有效衔接试点政策的出台。武平县是我国东部地区经济欠发达县，其贫困程度在福建省和东部地区都比较深，扶贫开发难度较大，在东部地区具有代表性。根据国务院扶贫办和福建省扶贫办的安排，武平县被确定为全国20个实施农村低保和扶贫开发政策有效衔接试点县之一，也是福建省唯一试点县。国家和省市扶贫部门希望通过武平县的试点，建立科学规范的扶贫对象识别机制和动态管理机制，为实施分类扶持和实现“应保尽保、应扶尽扶”打下基础，并为在东部地区实施“两项制度”有效衔接提供经验参考。
武平县“两项制度”有效衔接开展的基本情况。一是深入调查研究并制定完善的实施方案。在武平县被确定为国家实施“两项制度”有效衔接试点县后，福建省、市扶贫部门的领导高度重视，多次到武平县进行试点指导。武平县成立了由分管副县长为组长，县扶贫办等10多个部门组成的试点工作领导小组。试点工作领导小组带领相关部门分组深入乡、村、农户，通过入户调查和召开座谈会等形式，了解贫困户的实际需求和面临的实际困难，听取广大基层干部群众对创新扶贫开发机制的意见，在借鉴吸收农村低保正确思路、举措的基础上，根据国务院扶贫办和民政部《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接工作的通知》等文件精神，制定《武平县实施农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作方案》，明确试点工作的目标要求、实施步骤和保障措施。
二是规范扶贫对象识别。③扶贫对象识别涉及识别的标准、范围和程序。在试点的2009年，武平县以农民人均纯收入低于1800元作为扶贫对象识别标准。根据这个标准，武平县的扶贫对象占农村人口的8.5%。武平县在根据各乡镇经济发展水平的基础上，将各乡镇扶贫对象识别标准分为好、中、差三种类型，分别按照农村人口的8%、8.5%和9%执行。这种分类执行较好地将当地经济社会发展水平与贫困扶贫开发结合起来，更能够照顾到次发达地区贫困群众的利益。2011年11月中央扶贫开发工作会议召开后，武平县根据福建省新的农村扶贫标准，重新确定了扶贫对象。扶贫识别范围也是扶贫对象识别的重要内容之一。武平县明确规定扶贫对象的识别范围包括两类群体：一类是列入最低生活保障且有劳动能力的低保人口，一类是未列入低保且有劳动能力的贫困人口。
规范的扶贫对象识别程序是“两项制度”衔接能够有效运作的重要保障。武平县在扶贫对象识别程序上实行 “四不准”（不准暗箱操作、不准优厚亲友、不准平均分配、不准敷衍了事）、“三不纳入”（家庭居住条件较好的、具有隐性收入的不纳入；没有经过村集体评议的、张榜公布的不纳入；具有自救能力但好逸恶劳的不纳入）和“三调查”（对扶贫对象有疑点的进行调查，对扶贫对象有分歧的进行调查，对扶贫对象有举报的进行调查）。④此外，武平县各乡镇在结合本地实际工作的基础上分别提出了一些切实可行的识别办法。
三是优化扶贫对象信息的采集登记。为了做好扶贫对象信息的采集，武平县统一印制《农村低收入户登记表》，通过深入调查的方式，全面实地采集贫困户的各种信息，同时做好扶贫对象信息的建档工作。为了做好信息建档工作，武平县专门派两人次赴国务院扶贫办参加业务培训，县统计局制作专门的软件用于信息录入。在国务院扶贫办应用统一的软件后，又组织人员及时将扶贫对象信息完整的输入到数据库加以保存。
四是落实帮扶政策。实施“两项制度”的有效衔接，扶贫对象的识别只是基础，帮扶政策是否落实到实处则是关键。武平县通过采取若干措施来保证帮扶政策落实到位：一是实施帮扶挂钩制度，县、乡、村三个层级的干部与扶贫对象“结对子”，帮助扶贫对象选好发展项目，协调解决生产生活遇到的实际困难，帮助他们尽早脱贫；二是实施劳动力培训扶持，为扶贫对象提供科技知识培训、农村实用技术培训和职业技能培训，通过整合劳动力培训体系来充分满足扶贫对象的各种培训需求；三是实施产业扶持，鼓励龙头企业和各种经济合作组织通过安排扶贫对象就业、创业等形式帮助扶贫对象增加收入；四是实施村级发展互助金扶持，安排五个村进行试点，每村安排互助金15万元，积极鼓励和动员贫困农户参加互助社，扩大互助金的规模，为贫困农户提供了资金来源，解决他们生产资金短缺问题。
武平县“两项制度”有效衔接过程中存在的问题
扶贫对象识别仍存在失范的现象。尽管武平县实行严格的扶贫对象识别程序，但在试点初期仍有部分乡镇没有把上级下达的扶贫对象指标全部分配到村级，而是将一部分指标预留起来作为机动指标，以便给予以后有困难的农户；一些乡、村在扶贫对象安排上，没有以户为单位，而是为了所谓的平衡，搞平均分配；还有部分乡镇只是把扶贫对象户数、人数简单地分配到各村，村委没有按照规定的程序来确定扶贫对象，只是由村干部或村民小组长讨论决定，没有对扶贫对象进行公示，有些村甚至采取抽签的形式来确定扶贫对象。虽然这些失范现象在当地只是个别现象，但是广大群众反响强烈。
“两项制度”有效衔接动态管理的缺失。实施“两项制度”有效衔接的重要目的在于实现“应保尽保、应扶尽扶”，既能够借助扶贫开发帮助贫困群体摆脱贫困，也能够借助低保体系为困难群众的生活起到一个兜底的作用，更能够帮助那些新产生的贫困群体。但是在“两项制度”有效衔接实施的过程中，武平存在着动态管理缺失的现象，其中既有扶贫部门有关农村贫困信息采集滞后性的因素，更主要是跟原有的贫困户不愿意退出国家扶贫和低保体系密切相关。
扶贫资金缺口大，各部门在扶贫上缺乏有效合作机制。根据福建省新的扶贫标准，武平县共有扶贫对象近3万人。如果对这些扶贫对象实施帮扶，必须投入大量资金。而武平县是福建省经济欠发达县，财政较为困难，扶贫面临着较大的资金缺口。此外，武平县各部门在扶贫上缺乏有效的配合，致使扶贫无法形成合力。表现之一就是金融部门考虑到自身的金融风险，不愿意贷款给贫困户，使得贫困很难从金融部门获得生产贷款；劳动部门的培训机构较少，培训形式和内容单一，不能满足贫困户对劳动技能培训的需求。
福建省没有在全省推广“两项制度”的有效衔接。福建省委省政府历来高度重视本省的农村扶贫开发工作，先后出台一系列有关农村扶贫开发的政策文件，但是对于“两项制度”有效衔接本身则缺乏持续性的支持。国务院扶贫办和民政部在2009年全国20个县试点后，于2010年在中西部贫困地区扩大“两项制度”有效衔接的试点，一些西部省份（包括山西、贵州等地）已在全省实施“两项制度”有效衔接。然而，福建省还未在全省推广“两项制度”的有效衔接。这使得武平县 “两项制度”有效衔接试点所获得的经验无法在福建省其他地方加以推广。
完善“两项制度”有效衔接的政策建议
继续实施严格的扶贫对象识别程序。村一级的扶贫对象识别是最容易产生失范的环节，因此，在村一级扶贫对象识别过程中，要严格按照农户申请，村委会评议的环节来进行。在村级评议时，要组织群众进行民主评议，防止村干部少数人把持扶贫对象识别。要坚持公平公开的原则，做到符合扶贫政策原则的扶贫对象实现“应扶尽扶”，不符合扶贫政策的“关系户”、“人情户”一律排除在扶贫体系之外；严格按章办事，乡镇不得截留扶贫名额，不搞平均分配。
强化“两项制度”衔接的动态管理。按照开发能力现状，可以将贫困群体分为完全可开发的扶贫群体、不完全可开发的扶贫群体、完全可开发低保群体、不完全开发低保群体和完全不可开发低保群体等五种类型。⑤“两项制度”有效衔接动态管理的重点之一就是这二者的交叉对象，即不完全可开发的扶贫群体、完全可开发低保群体、不完全开发低保群体。针对这三部分群体，民政部门和扶贫部门要实施联合管理：对于不完全可开发的扶贫群体，将其有劳动能力家庭成员列为扶贫对象，享受国家相关扶持政策，没有劳动能力的家庭成员则列为低保对象；对于完全可开发低保群体，在其享受低保的同时，积极帮助其摆脱贫困；对于不完全开发的低保群体，则与不完全可开发的扶贫群体类似，扶助其有劳动能力的家庭成员，使其摆脱贫困，没有劳动能力的家庭成员则继续享受农村低保。另外，不完全可开发的扶贫户和不完全开发低保户中有劳动能力的家庭成员在享受国家扶贫优惠政策后，使家庭摆脱贫困的，其家庭成员中没有劳动能力的成员可以继续享受低保政策，这样可以提高这部分群体摆脱贫困的积极性。在“两项制度”衔接的动态管理中，还要特别注意新产生的贫困人口，尤其是那些因病、因灾等突发事故而新产生的农村贫困人口，要及时地将他们纳入到扶贫和低保体系中来。为了能够及时监测农村新产生的贫困人口，扶贫和民政部门可以和医疗部门（或医保部门）、救灾部门合作，建立起农村因病、因灾而陷入贫困的预警机制，这样就能够将这部分群体及时纳入到扶贫和低保体系中来。
争取国家财政资金支持并加强各部门在扶贫开发上的协调与合作。武平县贫困发生率较高，扶贫对象较多，当地财政资金较为紧张，笔者建议，为确保武平“两项制度”有效衔接能够持续的开展下去，国家和福建省应适度安排财政专项资金给予支持。扶贫开发是个系统工程，需要其他相关部门的通力合作。民政部门要与扶贫部门联合管理交叉对象，相互间及时提供扶助对象的信息，使得低保对象和扶贫对象实现有序流动；金融部门要勇于进行金融创新，开发出适合农村贫困群体的金融产品，满足他们对生产资金的渴求；劳动部门要适时的扩充劳动培训机构，并提供与市场和农民需求相一致的培训项目；残联要与扶贫部门合作，帮助那些具有劳动能力和劳动欲望的残疾人实现再就业，或通过创业摆脱贫困。
推广低保与扶贫开发“两项制度”有效衔接机制。农村低保与扶贫开发“两项制度”的有效衔接是国家在新世纪新阶段为推进农村扶贫开发，实现农村贫困群体“应保尽保、应扶尽扶”而实施的制度创新举措。虽然中央并没有要求每一个省份都建立起“两项制度”有效衔接机制，但从全国试点地区和中西部已全面实施“两项制度”相互衔接的省区来看，这是一项惠民的好政策。福建省应在及时总结武平县有效运作经验的基础上，借鉴其他省区市操作模式，在全省范围内全面推广农村低保与扶贫开发两项制度的有效衔接，为福建省农村扶贫开发注入新动力。
（作者单位：福建农林大学公共管理学院；本文系福建省社科规划项目“新的国家扶贫标准下福建省农村相对贫困人口的变化与扶贫对策研究”的成果，项目编号：2013C101）
关于印发《乡农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接工作实施方案》的通知
