《公共事业管理概论》（第二版）
第一章课件材料
概念和术语
公共性: 所谓公共或公共性，一般来说指的是在一定的社会或地区内，一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。
公共问题：所谓公共问题，通常是指具有广泛性、复合性和不可分性等特征的社会问题，是关系到一个社会或一个地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题，是属于公共领域的共同性的问题。
公共需要:公共需要是相区别于个人需要好群体需要的社会整体需要，是以社会共同体的利益为基本表现形式的普遍需要，本质上是全体社会成员共同生存发展所需要的条件和利益。
公共事务：所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。 公共事业：所谓公共事业，是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的活动。
公共产品：公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品，它是人类文明发展的产物。通俗地说，所谓公共产品，是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。
准公共产品：准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。
公益性公共产品：指全国居民都受益的公共事务，如国防、外交、全国性立法、国家行政事务管理等。
互益性公共产品：后者指一定地区或社区居民受益的公共事务，如地方性行政管理、执法、道路、环卫、治安等。
事业：事业是我国特有的与全体人民整体利益有关的、以满足公众关于科、教、文、卫、体等特定公共需要为基本活动内容的社会活动，在本质上属于社会公共事务的范畴，涉及的主要是通常所说的非政治、非经济（非市场）的公共事务，即狭义的社会公共事务，从处理
1公共事务，解决公共问题以满足公共需要的角度看，事业所涉及的是特定的社会公共服务。
事业单位：一般认为它不具有行政职能，也不以营利为目的，而是为了满足社会的公共需要，保证和改善社会公众的基本生活，在国家的领导下，主要利用国家财政拨款，从事教育、科技、文化、卫生、体育等活动的实体性社会组织，一个特定的公共服务机构。就事业单位所提供的产品的性质来看，事业活动具有服务性、公益性。
事业单位管理体制：事业单位管理体制，指的是国家或政府通过财政支持建立事业单位，通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理体制。
公共组织：所谓公共组织，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。
行政组织：通常也称政府组织。广义的政府组织包括立法、司法和行政机关，而狭义政府组织即指行政机关，即通常常所说的狭义的政府。
非营利组织或非政府组织：即非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相较，非政府组织的最大特点是非强制性和服务性。
准行政组织：准行政组织是介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织
公共权力：在现代民主社会，公共权力是通过特定的民主程序产生的，即在代议制民主制度下，公民通过选举代表参与包括对公共事业在内的整个社会公共事务的管理，从而转让权力形成公共权力的。本质上仍然是源于社会的共同需要，而形式上则是因法而产生，是一种法定权力。
公共事业管理：所谓公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。
公共管理：公共管理的范围是广义的或一般的公共事务，即包括涉及社会整体利益的政治事务、经济事务和狭义的社会事务，公共管理就是由政务管理、经济管理和公共事业管理组成的。在现实中，政治类的公共事务管理表现为国防、国家安全、民族工作等等，经济类的公共事务表现为宏观经济调控、经济计划、市场监管等，社会类的公共事务则表现为科学、教育、文化、卫生等领域中的诸多事务。而公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务，即上述的最后一类事务。
行政管理：所谓行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动。这是通常所说的狭义行政管理的概念，由于通常所说的行政机关就是政府，因而行政管理在
一定程度上也就是政府管理。
1、公共事业管理与公共管理、行政管理、企业管理有什么联系和区别？
答：（1）公共事业管理与行政管理的联系与区别：
联系：管理目的相同，在管理范围上有联系（在特定公共事务管理上的是重合的），在管理主体上有区别：A、从管理对象和范围来看，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理B、从管理主体来看，行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体则是公共组织乃至特定企业C、从管理方法和手段上来看，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富。
（2）公共事业管理与公共管理的联系与区别：
联系：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。
区别：A、从管理对象来看，有宽窄之分。公共管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。B、公共管理与政府职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。C、从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位。但公共管理二者都得到广泛应用。
（3）公共事业管理与企业管理的联系与区别：
联系：二者关系越来越来密切。
区别：A、目的不同
B、管理所依托的权力不同
C、管理的性质不同
D、管理的物质基础不同
E、管理的限制因素不同
F、对管理人员的管理要求不同
G、绩效评估不同。
2、公共事业管理学的研究对象是什么？
答：研究对象主要是从理论和实践的结合上，研究公共事业管理的基本过程和基本规律。具体内容有：公共事业和公共事业管理的基本概念、属性和特点，公共事业管理的环境，公共事业管理的模式与层次，公共事业管理的主客体系统，公共事业管理与公共政策的关系，公共事业管理的基本职能、基本方法和管理体制，公共事业管理部门的战略管理和公共事业管理的一般过程，公共事业管理机构和人员以及行为规范，公共事业分类管理的概述和公共事业管理的绩效评估等。
3、公共事业管理的学习和研究方法主要有哪些？各种方法的基本内容是什么？
答：学习和研究公共事业管理，应当以马克思主义的辨证唯物主义和历史唯物主义为指导，从当前我国公共事业发展的实际出发，并借鉴和吸收世界各国在相关公共事务的管理及相关管理的实践和理论中一切有用的经验和知识，以及相关的研究方法，研究和探索中国特色社会主义公共事业管理体制，逐步建立和完善中国特色社会主义公共事业管理的管理学科体系，为促进经济发展和社会进步服务。
方法：实践抽象法、实体分析法、案例分析法、比较分析法、实验法。
4、当前学习和研究公共事业管理有什么意义？
答：公共事业管理作为一个专门的研究领域和学科，在我国刚刚起步，但目前，我国传统的事业管理体制与新型公共事业发展之间存在巨大的矛盾，因而加强公共事业管理的学习和研究，正确认识市场经济体制下政府的职能，调整政府与社会的关系，深化行政管理体制和事
业单位管理体制改革，构建中国特色社会主义公共事业管理体制是深化改革的迫切要求，具有十分重要的意义。
（1） 构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要
（2） 学习和研究公共事业管理，能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大地
推进政府管理体制改革，促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入。
课后选择题
1、公共事务的特征是（）
A 公共性、政治性、劳务性、非营利性
B 公共性、劳务性、阶级性、非营利性
C 公共性、劳务性、发展性、非营利性
D 公共性、阶级性、劳务性、非营利性
2、下列事业产品都属于准公共产品的是（）
Ａ社会科学研究、教育、卫生、出版
Ｂ广播、教育、卫生、气象
Ｃ基础设施、医疗、体育、动植物检疫
Ｄ大型水利设施、社会科学研究、广播、出版
３、下列事业产品都属于纯公共产品性质的事业产品是（）
Ａ气象、基础设施、基础科学研究、农业技术研究和推广
Ｂ气象、基础科学研究、大型水利设施、社会科学研究
Ｃ教育、卫生、医疗、体育
Ｄ动植物检疫、广播、影视、基础设施
４、下面属于公共组织的是（）
Ａ政府组织、非政府组织、准行政组织或准政府组织
Ｂ团体组织、集体组织、社区组织
Ｃ私人集团、集体组织、社区组织
Ｄ政府组织、国际组织、专业性组织
５、公共事业管理的基本原则有（）
Ａ以公众为本原则、服务原则、社会效益优先原则、法制原则
Ｂ以公众为本原则、服务原则、效率公平原则、法制原则
Ｃ以人为本原则、兼顾公平原则、服务原则、法制原则
Ｄ以人为本原则、降低成本原则、服务原则、法制原则
６、公共事业管理的研究方法有（）
Ａ问卷调查法、实践抽象法、实体分析法、案例分析法、比较分析法
Ｂ问卷调查法、实践抽象法、实验法、比较分析法、案例分析法
Ｃ实践抽象法、实验法、比较分析法、案例分析法、实体分析法
Ｄ田野调查法，实验法，比较分析法、案例分析法、实体分析法
案例链接
阿根廷私有部门参与公共水事业管理制度
根据联合国统计的数字，２０００年世界城市人口占到全部人口的４７％，这一数字在５０年前的１９５０年却只有３０％。而且据预测，到２０３０年，城市人口的比例将达到６０％。在新增加的“城市人”中，多数人属于低收入阶层，不具备获得诸如供水和卫生设施这些基本服务的条件。根据世界卫生组织于２０００年预计的数字，世界上有１１亿人口不能获得纯净的饮用水，有２４亿人口不具备基本的卫生设施。为解决世界上的需水问题，大约需要８０００亿美元的资金投入。为了满足如此巨大的资金需求，需要引入私人投资。 在管理条件适宜的情况下，引入私有部门参与公共水事业是可行的，但前提是需要较强的管理技巧、吸引投资的能力以及降低运行管理成本的能力。在公共水事业已经不能提供或不能持续提供一定质量的服务时，可以考虑引入私有部门参与提供服务。值得注意的是，一方面，私有部门参与可以为水事业带来效益，但另一方面，在没有建立起完善的管理制度之前，仓促引入私有部门参与，会对水事业的效率产生一定的负面影响。而且，这种仓促引入私有部门参与的做法得到了以世界银行为代表的主要投资机构的反对。
私有部门参与水事业可以有许多方式，包括提供服务、特许权、租赁、管理、ＢＯＴ合同等等。私有部门参与的最佳方式取决于所在地区的社会、经济及政治特征等多种因素。 阿根廷首都布依诺斯艾利斯公共水事业尽管有合格的并具实际经验的员工，但是却面临资金短缺的困境。员工超员，缺乏激励机制，收费低，成本得不到补偿，所有这些都影响着公共水事业的发展。阿根廷政府根据有关的管理机构提供的资料，决定在首都公共水事业中引入私有部门参与，以吸引投资并改善水服务的质量和满足不断增长的需求。
阿根廷政府决定通过特许权转让将首都供水和污水系统私有化来解决这些问题。１９９２年６月，开始实施招标，有一家经营公司获取了特许权合同。在特许权合同开始时，预计有５５０万人（占所在区域人口的６５％）连接到供水系统，４６０万人（占人口的５４％）连接到污水系统。实施特许权合同后，到２００１年，由于私有部门的参与，大约有７８０万人（占人口的８２％）连接到供水系统，５８０万人（占人口的６１％）连接到污水系统。该实例中采用的管理制度是合同管理，主要规定都写进了《转让合同》和《管理框架》中。政府专门设立了一个管理机构，来实施监督和管理。
信息管理
管理机构需要从经营单位获得有关信息，以便他们开展工作。《管理框架》第３９条阐述了私有经营单位必须向管理机构提交关于所提供服务的记录，同时还要展示开展的活动和满足有关条款的能力；第４０条是保证信息质量和准确性的条款，要求经营单位提供的信息必须经过独立的第三方技术和经济咨询机构的审核，咨询机构由经营单位提出，报管理机构批准；第４１条强调了私有经营者要负责出版印刷关于最低的质量标准和所提供服务质量的信息，并使这些信息能够方便使用。
从中可以看出，《管理框架》确保了管理机构有获得相关信息的渠道。但一些专家认为，尽管有了这些措施，信息管理还是存在一些问题。主要是管理机构缺乏技术能力和经验，缺乏历史数据，从而使管理机构的管理效能不高。
价格管理
管理机构的收费评价体系主要是为了确保费用能反映提供服务的真实经济成本，同时也兼顾经营者与用户之间的沟通。
在招标过程中，费用系统采用价格指数模型，在提供服务和用户类型的基础上，建立价
格指数。用价格指数乘以调节系数，其中考虑了私人经营者的预估费用和投资。再根据模型，由经营者给予最大优惠，这家公司给出的优惠幅度为２６．９％。
每五年对收费标准修订一次。管理机构负责进行相关评价。在特殊情况下，如经营者的费用波动超过７％，颁布新法规、税制改变等，评价的时间可以更早一些。
１９９４年９月，也就是在特许权协议签订一年后，进行了一次非正常的评价。当时经营者声称其运行费用已提高了７％，原因是政府提出了额外要求，让经营者为周围的贫困居民提供服务。
后来在１９９８年５月，在协议签订五年后，又进行了一次评价。管理机构决定将收费提高５．３１％。这时的费用只比公共水事业低１２．５％。
服务质量管理
服务质量的有效控制取决于管理机构实施监督管理的能力，应能监测到所有的不合理现象，并能采取有效的措施。
《特许权合同》和《管理框架》提供了一套监控服务质量的措施。这两个文件阐述了所需要的标准，如水质、水压和可靠性。还要求经营者，如果这些标准不能满足时，应正式报告管理机构，并提出不能满足的原因和将采取的达到最低服务标准的措施。经营者还为消费者和管理者提交服务质量年度报告。在印刷服务质量报告时，经营者应提供清晰的图表，并说明未来要达到的目标。如果存在不满足要求的情况，经营者还要被罚款。
《特许权合同》预先规定了罚款数额。如停止供水超过１２ｈ，罚款５０００阿根廷比索，如超过４８ｈ，或污水网无特殊原因发生堵塞，罚款１０００００比索。罚款收入存入罚款基金，用于补偿消费者。这些机制对保证服务质量发挥了重要作用。
参考文献：
1、张成福、党秀云.公共管理学.北京.中国人民大学出版社.200
12、王德清：《公共事业管理》，重庆：重庆大学出版社，200
53、陈振明：《公共管理学原理》，北京，中国人民大学出版社，２００３
参考文章
1、论中国公共事业管理的内涵价值与体制构建 单学勇.李冬.市场经济研究 2003年05期
2、公共事业管理的现状及前景展望梁俐.市场周刊.财经论坛2003年06期
3、单学勇、李冬，论中国公共事业管理的内涵价值与体制构建，《市场经济研究》2003.5
