公务人员财产申报制度新论
刘廷华 陈斌
摘要：我国应加快公务人员财产申报立法，拓展申报主体和申报内容的范围，完善申报机制，在监察部门设立专门的受理机构并加强审核，做好申报材料的公示，加大违法申报的法律责任。
关键词：公务人员；财产申报；审核；公示；法律责任；
作为预防腐败的重要基础，公务人员财产申报制度一直享有“阳光法案”的美誉。2010年7月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》），废止了1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和2006年发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。《规定》构建了财产申报制度的基本框架，但也存在许多尚待完善的地方。本文将以《规定》为中心进行讨论，并广泛借鉴国外的立法经验，希望能对建立健全符合中国国情的公务人员财产申报制度有所帮助。
一、申报的依据
《规定》是中共中央办公厅和国务院办公厅以红头文件的形式发布的，严格地说，它是一个政策性文件，最多算是部门规章，并不属于以国务院名义制定的行政法规，更不是全国人大及其常委会制定的法律。《规定》权威性缺乏在很大程度上制约了它的适用范围，降低了它的适用效力。其实早在1989年，全国人大便出台了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。此后，不断有人大代表提议尽快制定《财产申报法》，1994年，八届全国人大常委会甚至一度将其正式列入立法规划，遗憾的是最终未能实际启动立法程序。作为替代，1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，对收入申报宗旨、申报时间、申报主体、申报范围、受理机构、违法责任、执行监督以及相关解释等问题作了规定，构筑起公务人员财产申报制度的基本框架，这也是2010《规定》的雏形。时至今日，《财产申报法》依然未能出台，在《公务员》法中也未能找见关于财产申报方面的规定，在一定程度上反映了我国公务人员财产申报方面立法的缺陷。
《财产申报法》始终未能出台，除了财产申报难以监督、执行成本过高以及配套制度缺乏等原因外，财产申报侵犯了公务人员隐私权似乎是最难以逾越的障碍。注意，2007年公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”行政法规明确规定不得公开涉及个人隐私的个人信息，这似乎给财产申报造成了一定的障碍。那么，强制公务人员申报财产是否侵犯其隐私权？显然，答案是否定的。因为“个人隐私和重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分， 它不再受隐私权保护，它应成
[1]为历史记载和新闻报道不可回避的内容”。因为公务人员的财产信息事关公共利益，要求
[2]其公开实际上反映的是公民民主权利和官员公共权力之间的监督与被监督关系。因此，保护隐私和其他理由一样，都是公务人员抵制财产申报的一个借口而已。早就有学者指出，公务人员财产申报制度难以建立健全的主要原因在于既得利益集团的阻挠。根据2000 年国家社科基金项目“新世纪惩治腐败对策研究”课题组的调查，93%的调查对象认为，目前实行
[3]官员财产申报制的阻力主要来自于官员领导阶层。行政官员之所以能够阻止《财产申报法》
[4]的出台，最根本的原因在于我国实行“议行合一”体制。我国有很大比例的人大代表都在政府担任要职，出于自身利益的考虑，他们并不希望制定法律强制公务人员申报财产信息， *
* 刘廷华（1978——），男，四川广安人，博士，副教授，联系电话：13890907006，Email:liutinghua16@126.com 陈斌，律师。 这并不符合其自身利益最大化的决策惯性。照此看来，立法和行政的分离似乎确有必要。
由于没有《财产申报法》，无法遏制公务人员利用公共权力获取灰色收入。反过来，当公务人员能利用公共权力获取大量灰色收入时，他们会更加全力以赴抵制《财产申报法》的出台，可能导致腐败的恶性循环。为此，必须尽快出台《财产申报法》。从域外的立法经验看，大致有两种模式：一种是制定专门的财产申报法，如墨西哥的《公务员财产登记办法》、日本的《为确立政治伦理而公开国会议员等资产的法律》、我国台湾地区的《公职人员财产申报法》等；另一种是在公务员法或者其他反腐败法律中规定财产申报制度，如美国在《政府行为道德法》、俄罗斯在《反腐败法》、新加坡在《防止贪污法》中均详细规定了公职人员[5]的财产申报制度。笔者以为，作为廉政制度建设的重要保障，我国可以先在《公务员法》中增加财产申报制度，待时机成熟后再由全国人大制定单独的《财产申报法》以确保财产申报制度的权威性和有效性。
二、关于申报主体及申报范围
《规定》将财产申报的主体范围限定在领导干部，具体而言是指县处级副职以上的干部。这样的规定造成申报主体的范围不够清晰，具体表现在几个方面。首先，它规定申报主体是县处级副职以上的干部，那么这个“以上”到底上到哪个级别是不清楚的。由于《规定》是中共中央办公厅和国务院办公厅制定的，我们很难想象这样的文件能够对国家主席、国务院总理或者全国人大常委会委员长以及中共中央总书记形成有效约束。而在国外，国家领导人也必须申报其财产并且面向全社会公开。其次，这里的县处级副职是指具体担任实际职务的县处级副职以上干部还是指享受县处级副职待遇的干部，《规定》没有言明。再次，将财产申报主体限定在县处级副职以上的干部范围过窄。事实上，有很多副科级或科级干部拥有很大的权力。例如，2010年辽宁省抚顺市国土资源局原顺城分局局长罗亚平在任职期间，利用掌管征地款、动迁补偿款等机会，贪污受贿3000余万元便是明证。最后，国有企业领导班子成员是否涵盖所有董事、监事及高管，是否包含包含工会、职工代表大会及党委会的主要领导，《规定》没有进一步明确。而且，国有控股的概念本身也不够清晰，是以国有资本所占比例还是以国有资本的实际控制力作为是否属于国有控股的判断标准，《规定》根本没有考虑这个问题。
国家之所以有必要责令公务人员申报财产，主要是因为这些人员掌握有公共权力，可以利用职务权力谋取私利并危害公共利益。美国联邦最高法院曾提出认定公共官员的两项标准:(1)所涉职务行为是否负有主要责任或者具有实质决定权；(2)职位的重要性是否已经达
[6]到公众就该职位的任用资格及工作表现具有特定利益的程度。不难看出，这种认定标准的主要依据是职位与公共利益的关联性。笔者认为，这种做法值得我们借鉴。事实上，只有俄罗斯、新加坡以及尼日尼亚等少数国家要求所有公职人员申报财产外，大多数国家都只是规定部分公职人员申报财产。如韩国为四级以上的公务员，而墨西哥则为政府机构的部门负责[7]人；而按照法国《政治生活资金透明法》及其修正案的规定，财产申报的主体是高级公职[5]人员。除了一定级别的公职人员外的普通公职人员，仅限于特定职位，例如那些与经济活
[8]动联系密切、具有直接经济管理职责的公务员，不论职级高低，都负有申报财产义务。纵观世界各国立法经验，笔者以为当前我国应将财产申报主体的范围界定为对公共利益具有较大影响的公务人员，其职务高低在所不论。另外，为了避免公务人员规避财产申报制度，《规定》将财产申报主体的范围拓展到上述人员的近亲属，包括其父母、子女及配偶，这是非常有必要的。
根据《规定》第四条，申报的财产范围包括了工资及各类奖金、津贴、补贴等职务性收入，也包括从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得这类非职务性收入，此外，它还要求申报房产、有价证券以及对外投资等情况。表面看来，《规定》要求的申报范围非常广泛，但和国外的规定相比，其申报范围却显得狭窄。例如在美国，申报内容包括：第一，申报主体的财产及其带来的收益；第二，财产申报主体的财产变动情况；第三，财产申报主体所接受的有价值的馈赠；第四，财产申报主体所承担的债务；第五，财产申报主体在社会上的兼职情况。除了申报这些内容外，美国还规定申报主体必须对其申报内容予以必要的说明。[8]再如，俄罗斯规定必须申报以下五类信息：收入信息、财产信息、银行和其他信贷机构账
[5]户的货币资金信息、有价证券信息以及财产性债权债务信息。事实上，很多行贿人现在都是通过赠与等形式来实施贿赂的，所以将财产申报范围扩大大申报主体所接受的馈赠等对象并要求申报主体对财产状况进行说明是必须的。
三、申报的时间
根据《规定》第五条，财产申报的时间是每年1月31日前集中报告一次。此外，《规定》第七条还规定新任领导干部应当在符合报告条件后30内申报，而领导干部辞去公职的，应在提出辞职申请时一并报告个人相关事宜。与1995年的规定相比，新规定增加了新任申报和离职申报，这可以让公务人员初任和离任时的财产状况形成对比，从而对公务人员形成更有效的监督。从世界各国对财产申报时间的规定看，主要有三种方式：第一种是定时申报制，规定每间隔一段时间申报一次；第二种是事件触发制，规定有重大财产变动时必须随时申报；
[2]第三种是职位带动制，规定凡是新任职或者离职必须申报。因此，可以认为，我国在财产申报时间方面的规定已经在很大程度上与国际接轨。只是在具体操作上，笔者建议将新任申报改为任前申报，并在任前干部公示中予以公示，凡申报有问题者推迟任用或不予任用；而离职申报则可以和离任审计配合，用于加强对公务人员的监督。另外，我国公务人员财产申报制度中缺乏事件触发制，为更及时有效地对公务人员财产变动情况进行监督，尤其是尽早发现异动情况，笔者认为应补充规定公务人员具有限额以上的资产或负债的变动情况时应及时申报。
四、材料的受理、审查与公示
根据《规定》第八条，各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并须按照干部管理权限将申报材料报送相应的上级组织人事部门备案。可是，组织部门是党内的干部管理机构，而人事部门则是政府的干部管理机构，这二者并不是一个机构。那么，到底是哪个部门具体负责受理，规定没有言明。这可能造成两个部门推诿扯皮或者重复劳动以致浪费资源的局面。更严重的是，要求公务人员申报财产主要是为了形成有效监督，但这两个部门都缺乏监管的权威性，可能使得财产申报制度的设立目的落空。反观国外，一般都设有专门的受理机构，例如新加坡设立有内阁廉政署，美国设有道德署，墨西哥设有联邦监察总署。为此，笔者建议在监察机关设立单独的受理机构负责公务人员的财产申报，并将申报材料向反贪局、人事部门及党的纪律监察等机关备案，以便及时发现和解决公务人员的腐败问题，减少其负面影响。而且，为了更有效的发挥监督和制约作用，笔者建议落实“上管下”原则，即各级政府行政首长等领导的财产申报必须向上级监察部门申报。
根据《规定》第十三条，纪检监察机关和组织（人事）部门对群众反映突出的，可以对申报材料进行调查核实。换言之，如果没有群众的举报，这些机构就无须对申报材料进行核实，在事实上可能造成财产申报流于形式。而且，上述规定中再次出现了两个不同的调查机构，不可避免地容易引起问题。笔者以为，更好的方式是由受理机构负责审查，这不仅有利于节约资源，而且也便于分清职责，更好地做好财产申报工作。事实上，很多公务人员出于各种目的，都具有瞒报谎报等倾向，财产申报材料的审查工作必不可少。经过与先前材料的比对，一旦受理机构怀疑申报材料的真实性，受理机构有权向存疑财产所在地的机关、团体及个人进行调查，受调查者必须履行据实说明的义务，否则将被视为妨碍公务。同时，受理机构也可以责令申报主体证明其申报材料的真实性，凡是不能有效证明的，均视为违反财产申报法的相关规定并追究相应的责任。最后，受理机构必须将审核后的材料建立专门档案并长期保存，以供将来查询。 公务人员财产申报制度之所以被形象地称为“阳光法案”，根本原因在于它将公务人员的财产状况及其审查结论公诸于众，使其接受社会的监督。因此，我国受理财产申报的机构必须将审查后的材料公开。从当前我国的实际情况看，并不适合将所有申报人员的材料都毫无保留地公开。更可行的做法是分批次进行，先将副处级以上领导干部的材料公开，待时机成熟后再逐步将全部申报人员的材料公开。至于公开的方式，国外主要有三种不同的模式：第一种以法国为代表，把申报人的材料通过报纸、网络等媒介向社会无限度地公开，所有社会公众都可以无条件的查阅。第二种以美国为代表，并不把申报人的材料通过媒介向全社会无限度公开，但公民只要以书面形式说明自己的姓名等个人信息和所要查询的材料内容以及查阅目的等事项后即可查阅。第三种以新加坡为代表，申报资料只对接受申报的机构公开，并不向全社会公开。笔者以为，为了兼顾反腐的效果和适度保护公务人员的隐私，当前宜借鉴美国经验，采用有限公开模式。
五、法律责任
根据《规定》第十七条，领导干部在财产申报过程中无正当理由不按时报告、不如实报告、隐瞒不报或者不按组织答复意见办理的，根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理；构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分。这里，存有疑问的是，由哪个机构具体负责追究责任人的法律责任，《规定》没有明确，似乎是人事部门或纪委。此外，《规定》所列举的责任都是纪律处分或行政责任，没有规定有民事责任和刑事责任。公务人员和普通百姓一样，都是理性的经济人，在行为时都会进行成本收益的权衡。违法责任过轻的结果通常会导致违法行为的增加，这是我国财产申报制度在实践中难以落实的一个根本原因。为此，早有学者提出要加大违法申报的责任，建议对无故拒不申报和不如实申报两种情形应追究刑事责任，判处三年以下的有期徒刑或者拘役，并附加罚金刑从经济上对行为人予以制裁，同时科处资格刑，剥夺其担任公职[9]的资格。对此，笔者表示赞同。此外，笔者建议，对于瞒报等行为，可以要求其承担审查核实的必要费用并科处瞒报数额3-5倍的罚款。
六、余论
上个世纪香港政府设立廉政公署初期，警廉对抗和冲突迅速升级，迫于无奈，香港政府通过对部分腐败分子实行有条件的豁免换取了公务人员的支持，成功推进反腐工作。有鉴于此，有学者认为我国在推行财产申报制度时也可以通过设立缓冲期来消解公务人员的抵触。具体而言，如果在规定的过渡期内主动申报并上缴全部违法违纪收入的，可一律免除纪律处
[10]分，并根据不同情节相应地减免刑事责任。对此，笔者深表赞同。制度取得既定效果的根本前提在于落实，通过设置一定的缓冲期并有条件地宽恕部分腐败分子的“原罪”有利于争取广大公务人员的支持，确保这一制度顺利推行。更重要的是，必须建立健全与财产申报制度相配套的制度，形成制度联动机制。具体而言，必须协同工商、税务、审计、信访、纪委等机构，在这些机构之间建立起信息共享机制，对公务人员财产申报形成更严密的监督体系。同时，为了更好地实现公务人员财产申报制度的反腐效果，必须在财产申报制度中明确规定民众所享有的监督权利及其相应的义务，倡导民众依法进行监督。
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