生态红线管理的基本要求
保护优先，预防为主
建立健全生态红线区域内生态功能评价和管理成效评估制度，加强生态预测与预警体系建设力度，提高生态红线区的抗干扰能力，以生态保护红线区为重点编制自然资源资产负债表。运用互联网技术，与国家环境保护生态背景数据网络平台联网，实施数据信息共享，构建全国生态红线区域内生态监测网络。同时，利用遥感和地理信息系统技术，开展生态系统健康诊断与预测评估，对全国生态红线区域实施动态监测与中长期预警，定期发布生态安全预警信息，为国家环境管理、资源开发及生态保护提供技术支撑。
在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、机制、机理及演变规律的基础上，确立适宜的生态保育对策。通过技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用，提高生态修复效果，保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。
以生态环境承载力为基础，以科学监测、合理评估和预警服务为手段，强化“环境准入”，规范各类资源开发和经济社会活动，防止造成新的人为生态破坏和生物安全问题的发生。同时，要加强治理与保护、建设与管理并重，使各项生态环境保护措施与建设工程能够长期发挥作用，促进生态红线区域内的生态恢复。
除了重大道路交通设施、必要的公益性服务设施、旅游设施、公园、必要的农业生产及农村生活、服务设施、与环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施和其他经生态主管部门会同相关部门论证，与生态保护不相抵触，资源消耗低，环境影响小，经县人民政府批准同意建设的项目外，严格禁止其他项目在生态红线区域内进行建设。
分区推进，分类管理
依据本区域实际，合理划定生态红线。实行分级保护的措施，明确环境准入的条件，使得各类生态红线区域能够得到有效的保护。在国家制定总体保护方案指导下，各省、市、区县相应的制定具体的规划加以实行。
统筹兼顾，合理开发
生态红线的管理要与国家经济与社会发展规划、城乡发展规划、全国主体功能区规划等国家重大发展战略、重大规划相协调，统筹考虑短期、长期，城乡间的生态保护需要，突出国家重点生态功能区、自然保护区和生物多样性保护优先区的假设、管理、评估等重要工作。遵循自然环境分异规律，综合考虑流域上、中、下游之间的关系，区域间生态功能的互补作用，明确不同区域的生态主导功能，科学合理确定保护区域。坚持合理适度开发，以维护区域生态系统完整性、保证生态过程连续性和改善生态系统服务功能为中心，优化产业布局，调整产业结构，全面限制有损于红线保护区生态环境的产业扩张，发展与当地资源环境承载力相适应的特色产业和环境友好产业，从源头控制生态退化，实现生态环境质量改善和区域内经济与社会可持续发展。通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施；生态保护红线区内的现有建成或者在建项目应当控制规模，不得增加污染负荷。对影响主体生态功能的建设项目应当有计划地清理或者迁出生态保护红线区。污染物排放超过国家和地方规定排放标准的建设项目，应当限期治理1。
依法治理，公众参与
进一步完善与生态保护红线相关的政策及法律法规体系，健全生态保护行政执法体制，建设高素质执法队伍、严格管理制度、强化行政执法能力，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。生态红线区域内建设项目应作为环境影响重大项目依法进行可行性研究、环境影响评价及规划选址论证，在规划选址批准之前，要先在政府网站上公布。已批建设项目，要优先考虑环境保护，加强各项配套环保及绿化工程建设，严格控制开发强度。依法建立生态保护红线补偿制度，将生态保护补偿资金列入财政预算，制定配套的补偿办法，确保生态补偿资金用于受补偿地区的生态建设和保护工作。生态红线内已建合法建筑物、构筑物，不得擅自改建和扩建。对违反规定在生态红线内进行违法建设的，由有关行政主管部门按照有关法律、法规予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。构成违法占用生态红线范围内土地进行营利的，需清理违法建设或占用的土地，恢复原区域的基本生态功能，并按照相关土地建设法律法规予以处罚。建立健全政策与机制，推进科学民主决策，拓宽民众监督渠道，鼓励社会团体和公众参与生态环境保护。以政府为主导，调动各方积极因素，充分利用广播、电视、报刊等现代媒体，深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义，不断提高全民的生态环境保护意识，积极倡导生态文明，增强全社会公众参与的积极性。
强化监管，各司其职
政府相关职能部门应依照各自职权，加强生态红线巡查工作。被检查的单位和个人应如实提供有关资料，不得以任何理由拒绝。对不认真履行生态保护红线管理职责的以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊导致生态环境遭到破坏的政府官员，依法给予行政处分。充分发挥环保部门在生态保护统一监管的职能，加强相关部门的协调工作，推动相关部门各司其职、齐抓共管，共同推进生态环境保护与建设工作。
政府有关部门在生态保护红线区管理工作中实行目标责任管理制度。具体而2言，
（一）环境保护行政部门负责组织有关部门编制生态保护红线的划定和调整方案，对生态保护红线进行综合评估、评价，对生态保护红线区进行生态环境监测和预警工作，依法对环境违法行为进行查处；
（二）发展改革行政部门负责将生态保护红线规划纳入主体功能区规划，负责红线区内项目管理；
（三）土地规划行政部门负责将生态保护红线规划纳入城市总体规划，做好与土地利用总体规划的衔接，监管生态保护红线区内的土地利用，依法对红线内违法用地行为进行查处；
（四）财政部门负责将生态保护补偿资金列入财政预算，并监督资金使用情况；
（五）林业行政部门负责依法对生态保护红线区内的林地、湿地、自然保护区等进行管理，查处相关违法行为；
（六）水行政部门负责依法对生态保护红线区内河道、水库、滩地、灌渠等进行管理，查处相关违法行为；
（七）农业、城建等行政部门负责依法对生态保护红线区内有关农业、城建等项目进行监督和管理，查处相关违法行为；
（八）行政执法部门负责对生态保护红线区内违法建 12沈阳市生态管理红线管理规定 沈阳市生态保护红线管理规定 设等行为进行查处。
《全国生态环境脆弱区保护规划纲要》
（二）基本原则
——预防为主，保护优先。建立健全脆弱区生态监测与预警体系，以科学监测、合理评估和预警服务为手段，强化“环境准入”，科学指导脆弱区生态保育与产业发展活动，促进脆弱区的生态恢复。
——分区推进，分类指导。按照区域生态特点，优化资源配置和生产力空间布局，以科技促保护，以保护促发展，维护生态脆弱区自然生态平衡。
——强化监管，适度开发。强化生态环境监管执法力度，坚持适度开发，积极引导资源环境可承载的特色产业发展，保护和恢复脆弱区生态系统，是维护区域生态系统完整性、实现生态环境质量明显改善和区域可持续发展的必由之路。
——统筹规划，分步实施。在明确区域分布、地理环境特点、重点生态问题和成因的基础上，制定相应的应对战略，分期分批开展，逐步推进，积极探索生态脆弱区保护的多样化模式，形成生态脆弱区保护格局。
（一）总体任务
以维护区域生态系统完整性、保证生态过程连续性和改善生态系统服务功能为中心，优化产业布局，调整产业结构，全面限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张，发展与当地资源环境承载力相适应的特色产业和环境友好产业，从源头控制生态退化；加强生态保育，增强脆弱区生态系统的抗干扰能力；建立健全脆弱区生态环境监测、评估及预警体系；强化资源开发监管和执法力度，促进脆弱区资源环境协调发展。
（二）具体任务
1.调整产业结构，促进脆弱区生态与经济的协调发展
根据生态脆弱区资源禀赋、自然环境特点及容量，调整产业结构，优化产业布局，重点发展与脆弱区资源环境相适宜的特色产业和环境友好产业。同时，按流域或区域编制生态脆弱区环境友好产业发展规划，严格限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张，研究并探索有利于生态脆弱区经济发展与生态保育耦合模式，全面推行生态脆弱区产业发展规划战略环境影响评价制度。
2.加强生态保育，促进生态脆弱区修复进程
在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、机制、机理及演变规律的基础上，确立适宜的生态保育对策。通过技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用，提高生态修复效果，保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。同时，高度重视环境极度脆弱、生态退化严重、具有重要保护价值的地区如重要江河源头区、重大工程水土保持区、国家生态屏障区和重度水土流失区的生态应急工程建设与技术创新；密切关注具有明显退化趋势的潜在生态脆弱区环境演变动态的监测与评估，因地制宜，科学规划，采取不同保育措施，快速恢复脆弱区植被，增强脆弱区自身防护效果，全面遏制生态退化。
3.加强生态监测与评估能力建设，构建脆弱区生态安全预警体系
在全国生态脆弱典型区建立长期定位生态监测站，全面构建全国生态脆弱区生态安全预警网络体系；同时，研究制定适宜不同生态脆弱区生态环境质量评估指标体系，科学监测和合理评估脆弱生态系统结构、功能和生态过程动态演变规律，建立脆弱区生态背景数据库资源共享平台，并利用网络视频和模型预测技术，实现脆弱区生态系统健康网络诊断与安全预警服务，为国家环境决策与管理提供技术支撑。
4.强化资源开发监管执法力度，防止无序开发和过度开发
加强资源开发监管与执法力度，全面开展脆弱区生态环境监查工作，严格禁止超采、过牧、乱垦、滥挖以及非法采矿、无序修路等资源破坏行为发生；以生态脆弱区资源禀赋和生态环境承载力基线为基础，通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施；研究制定生态脆弱区资源开发监管条例，编制适宜不同生态脆弱区资源开发生态恢复与重建技术标准及技术规范，积极推进脆弱区生态保育、系统恢复与重建进程
（一）完善生态脆弱区的政策与法律法规体系
由于我国脆弱区生态保护与建设法律法规体系不健全，政策措施不完善，导致环境监察与行政执法能力薄弱，资源过度开发、人为破坏生态等仍是引发生态脆弱区土地退化和水土流失的主要因素。因此，加快制定国家《生态保护法》、《生态补偿条例》等法律法规，健全生态保护行政执法体制，建设高素质执法队伍、严格管理制度、强化行政执法能力，是杜绝生态脆弱区资源不合理利用、防止滥砍乱伐、滥搂乱采、无节制开垦、非法采矿等人为破坏现象的有效措施，也是保证规划目标如期实现的关键。
（二）强化生态督查，促进生态脆弱区保护与建设
加强生态督查力度，研究制定生态脆弱区重大生态建设工程生态督查专员管理办法和有利于生态脆弱区保护与建设的环境督查、生态监理技术规范以及工程质量验收标准。地方政府应建立由主管领导牵头、相关部门共同参与的生态保护协调机制和政府决策机制，定期或不定期开展联合执法检查，统一生态保护行政执法权限，严厉查处生态脆弱区内各种破坏生态环境和有损生态功能的不法行为，如非法采矿、盗砍森林资源、草原挖药等现象，切实保障生态脆弱区生态环境保护和建设事业的顺利进行。
（三）增强公众参与意识，建立多元化社区共管机制
以政府为主导，调动各方积极因素，充分利用广播、电视、报刊等现代媒体，深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义，不断提高全民的生态环境保护意识，积极倡导生态文明，增强全社会公众参与的积极性。同时，各级政府要借助国家新农村建设的有利时机，逐级建立生态保护目标责任制，并与农牧民签订生态管护合同，逐步建成完善的多元化社区共管机制，使生态保护与全民利益融为一体，从根本上实现生态保护社会化。
（四）构建生态补偿机制，多渠道筹措脆弱区保护资金
生态脆弱区为国家生态安全做出的公益性贡献大。因此，继续实施生态建设项目向脆弱区倾斜政策，建立有利于脆弱区生态保护的财政转移支付制度和资金横向转移补偿模式，通过横向转移改变地区间既得利益格局，实现公共服务水平的均衡，增加脆弱区资金投入。
（五）加强科技创新，促进脆弱区生态保育
围绕区域重点生态问题进行协同攻关，深入开展与脆弱区生态保护和建设相关的基础理论与应用研究；积极筛选并推广适宜不同生态脆弱区的保护和治理技术。同时，加快科技成果的转化，通过提高资源利用效率，减少资源消耗，降低开发强度，促进脆弱区生态保育。
（六）探索产业准入管理，从源头遏制脆弱区生态退化
脆弱区生态环境脆弱性的根源一方面是受脆弱区本身地形地貌、自然气候、土壤质地及自然植被等结构因素的限制，另一方面是受到人类经济与社会活动的强烈干扰所致。其中，人类的经济开发活动是加剧脆弱区生态环境脆弱性的根本因素。因此，积极探索生态脆弱区合理的经济开发强度与方式，建立适宜的产业准入制度，限制或降低人类的干扰程度，缓减人口对土地的压力，是有效克服脆弱区生态环境脆弱性的根本所在。
相对稳定：生态红线区域关系到国家的生态安全和可持续发展，因此，生态红线区域未经相关政府机关批准不得擅自调整。因国家、省、市重大建设项目和法定规划调整，需要对生态红线进行局部调整的，应当以“总量不减、占补平衡、生态功能相当”的原则，编制调整方案，送至相关职能部门的审核，并召开听证会、论证会的形式征求意见。自批准之日起，在调整的内容应当在主要新闻媒体和政府网站上加以公布。
预防为主，保护优先。分区推进，分类指导。强化监管，适度开发。统筹规划，分步实施。
《中华人民共和国环境保护法》内容蛮丰富的
第五条环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。
（全国生态环境保护纲要）
生态环境保护与生态环境建设并举。坚持污染防治与生态环境保护并重。坚持统筹兼顾，综合决策，合理开发。坚持谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费制度。
《国家重点生态功能保护区规划纲要》
统筹规划，分步实施。高度重视，精心组织。保护优先，限制开发。
《全国生态保护“十二五”规划》
保护优先，预防为主。统筹规划，突出重点。统一监管，各司其职。政府主导，社会参与。
《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》
（保护的基本要求）
保护性质不改变，生态功能不降低，空间面积不减少。 （划定生态红线的基本原则）
重要性●系统性●等级性●协调性●可操作性●动态性
3、监测与监管能力低下
我国生态监管机制由于部门分割、协调不力，导致监管效率低 下。同时，由于相关政策法规、技术标准不完善，经济发展与生态 保护矛盾突出，特别是生态监测、评估与预警技术落后，生态脆弱 区基线不清、资源环境信息不畅，难以为环境管理与决策提供良好 的技术支撑。
（一）总体任务；加强生态保
育，增强脆弱区生态系统的抗干扰能力；建立健全脆弱区生态环境 监测、评估及预警体系；强化资源开发监管和执法力度，促进脆弱 区资源环境协调发展。
（二）具体任务
1、调整产业结构，促进脆弱区生态与经济的协调发展
根据生态脆弱区资源禀赋、自然环境特点及容量，调整产业结 构，优化产业布局，重点发展与脆弱区资源环境相适宜的特色产业 和环境友好产业。同时，按流域或区域编制生态脆弱区环境友好产 业发展规划，严格限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张，研究并 探索有利于生态脆弱区经济发展与生态保育耦合模式，全面推行生 态脆弱区产业发展规划战略环境影响评价制度。
2、加强生态保育，促进生态脆弱区修复进程 — 13 —
在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、机制、机理及演变规律的基础上，确立适宜的生态保育对策。通过 技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用，提高生态修复效 果，保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。同时， 高度重视环境极度脆弱、生态退化严重、具有重要保护价值的地区 如重要江河源头区、重大工程水土保持区、国家生态屏障区和重度 水土流失区的生态应急工程建设与技术创新；密切关注具有明显退 化趋势的潜在生态脆弱区环境演变动态的监测与评估，因地制宜， 科学规划，采取不同保育措施，快速恢复脆弱区植被，增强脆弱区 自身防护效果，全面遏制生态退化。
4、强化资源开发监管执法力度，防止无序开发和过度开发 加强资源开发监管与执法力度，全面开展脆弱区生态环境监查 工作，严格禁止超采、过牧、乱垦、滥挖以及非法采矿、无序修路 等资源破坏行为发生；以生态脆弱区资源禀赋和生态环境承载力基 — 14 —
线为基础，通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持 续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施； 研究制定生态脆弱区资源开发监管条例，编制适宜不同生态脆弱区 资源开发生态恢复与重建技术标准及技术规范，积极推进脆弱区生 态保育、系统恢复与重建进程。
（四）近期建设重点
2、生态脆弱区监测网络与预警体系建设
在全国八大类典型生态脆弱区，建立长期定位生态监测站，运 用互联网技术，与国家环境保护生态背景数据网络平台联网，实施 数据信息共享，构建全国生态脆弱区生态监测网络。同时，利用遥 感和地理信息系统技术，开展生态系统健康诊断与预测评估，对全 国生态脆弱区实施动态监测与中长期预警，定期发布生态安全预警 信息，为国家环境管理、资源开发及生态保护提供技术支撑。
3、开展生态脆弱区保护、修复与产业示范
针对不同类型生态脆弱区资源与环境特点，编制适合不同生态 脆弱区持续发展的生态保护与修复示范产业规划，并选择典型区域 进行试点示范。同时，研究制定不同生态脆弱区限制类、优化类和 鼓励类产业准入分类指导目录，指导脆弱区产业发展；此外，开展 生态脆弱区资源开发、生态恢复及重建技术规范及标准研究，以及 — 19 —
自然资源生态价值评估指标及评估方法研究，积极探索生态保护与 经济发展耦合模式，促进示范产业的开展实施。
五、对策措施
（一）完善生态脆弱区的政策与法律法规体系
由于我国脆弱区生态保护与建设法律法规体系不健全，政策措 施不完善，导致环境监察与行政执法能力薄弱，资源过度开发、人 为破坏生态等仍是引发生态脆弱区土地退化和水土流失的主要因 素。因此，加快制定国家《生态保护法》、《生态补偿条例》等法律 法规，健全生态保护行政执法体制，建设高素质执法队伍、严格管 理制度、强化行政执法能力，是杜绝生态脆弱区资源不合理利用、防止滥砍乱伐、滥搂乱采、无节制开垦、非法采矿等人为破坏现象 的有效措施，也是保证规划目标如期实现的关键。
（二）强化生态督查，促进生态脆弱区保护与建设
加强生态督查力度，研究制定生态脆弱区重大生态建设工程生 态督查专员管理办法和有利于生态脆弱区保护与建设的环境督查、生态监理技术规范以及工程质量验收标准。地方政府应建立由主管 — 20 —
领导牵头、相关部门共同参与的生态保护协调机制和政府决策机制， 定期或不定期开展联合执法检查，统一生态保护行政执法权限，严 厉查处生态脆弱区内各种破坏生态环境和有损生态功能的不法行 为，如非法采矿、盗砍森林资源、草原挖药等现象，切实保障生态 脆弱区生态环境保护和建设事业的顺利进行。
（三）增强公众参与意识，建立多元化社区共管机制
以政府为主导，调动各方积极因素，充分利用广播、电视、报 刊等现代媒体，深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义， 不断提高全民的生态环境保护意识，积极倡导生态文明，增强全社 会公众参与的积极性。同时，各级政府要借助国家新农村建设的有 利时机，逐级建立生态保护目标责任制，并与农牧民签订生态管护 合同，逐步建成完善的多元化社区共管机制，使生态保护与全民利 益融为一体，从根本上实现生态保护社会化。
（四）构建生态补偿机制，多渠道筹措脆弱区保护资金
生态脆弱区为国家生态安全做出的公益性贡献大。因此，继续 实施生态建设项目向脆弱区倾斜政策，建立有利于脆弱区生态保护 的财政转移支付制度和资金横向转移补偿模式，通过横向转移改变 地区间既得利益格局，实现公共服务水平的均衡，增加脆弱区资金 投入。
（五）加强科技创新，促进脆弱区生态保育
围绕区域重点生态问题进行协同攻关，深入开展与脆弱区生态 保护和建设相关的基础理论与应用研究；积极筛选并推广适宜不同 — 21 —
生态脆弱区的保护和治理技术。同时，加快科技成果的转化，通过 提高资源利用效率，减少资源消耗，降低开发强度，促进脆弱区生 态保育。
（六）探索产业准入管理，从源头遏制脆弱区生态退化 脆弱区生态环境脆弱性的根源一方面是受脆弱区本身地形地
貌、自然气候、土壤质地及自然植被等结构因素的限制，另一方面 是受到人类经济与社会活动的强烈干扰所致。其中，人类的经济开 发活动是加剧脆弱区生态环境脆弱性的根本因素。因此，积极探索 生态脆弱区合理的经济开发强度与方式，建立适宜的产业准入制度， 限制或降低人类的干扰程度，缓减人口对土地的压力，是有效克服 脆弱区生态环境脆弱性的根本所在。
