“生态红线”与“生态底线”概念辨析
【摘要】目前，“生态红线”与“生态底线”属于生态环境领域的热点概念，但在理解与应用上也出现了多元化。在学术研究方面出现多元化有利于加深相关认知，但如果在政策法规方面出现多元化则会带来一些混乱。厘清这两个概念之间的关系，有利于避免各地政策法规制定中出现争议，更加科学地推动生态文明的进程。【关键词】生态文明 生态红线 生态底线【中图分类号】X321
【文献标识码】A研究背景随着我国积极推动生态文明建设，“生态红线”与“生态底线”两个概念的应用也受到越来越多的关注。但由于缺乏相对明确的界定，导致在使用过程中出现了一些混乱。有研究者认为，“虽然生态红线这一概念在政界及媒体均得到了高度的重视，但其实质意涵仍不清晰，生态红线成了一团乱麻”①，也有研究者形容为“生态红线：概念未落地，部门争画线。在具体内涵上，各有解读”②。这给相关政策的制定与实施带来一些不利的影响，亟待加强相关研究。在国内，研究生态红线的文献有一些，但主要是讨论如何划定生态红线区、如何用法治守护生态红线等方面的内容，而有针对性研究生态红线与生态底线概念的文献则很少，并且，这些数量很少的文献也主要是对生态红线概念的研究与分析。如，文献“生态红线概念辨析及其划定策略研究”③、“耕地红线与生态红线概念比较”④、“城市生态红线的内涵及划定方法研究”⑤等。在底线研究方面，研究环境底线的文献有一些，但专门研究生态底线概念及内涵的文献则极少，主要是结合“底线意识”进行研究分析。在生态红线与生态底线两个概念关系的研究方面，主要是讨论如何“严守底线，不碰红线”，如何“划定红线，守住底线”等，专门研究生态红线与生态底线两个概念辩证关系的文献则几乎没有。在国外，由于没有“生态红线”与“生态底线”两个概念，因此，也缺乏相关研究文献。有少量提到以上两个概念的外文文献也主要是中国学者的研究成果。如，“中国海洋空间规划方法比较：海洋功能区划与海洋生态红线”⑥。而且，这些数量极其有限的外文研究文献几乎没有涉及两个概念的界定与分析。显然，在专门研究分析“生态红线”与“生态底线”两个概念方面，国外文献几乎处于空白状态。深入研究辨析“生态红线”与“生态底线”两个概念内涵及其之间的关系，不仅是保障国内相关政策科学性的需要，也是推动公众深刻认知与理解生态文明建设的需要。“红线”与“底线”认知的多元化在生态环境与资源领域，对“红线”的理解主要有以下三种：一是把红线看作是一个空间概念。根据环境保护部印发的《生态保护红线划定技术指南》，生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。二是把红线看作一种警戒数值概念。这种观点认为红线是具有法律约束力的数值，突破红线的数值，就要受到政策法律的惩罚，类似可耕地数量红线。三是把红线看作笼统的政策约束力。对于一些政策法规禁止的行为，人们一般也泛称“政策法规红线”，既包括具体的空间与数值概念，也包含一些制约人们行为的规定。在“底线”的理解方面，主要观点也有三种：一是把底线看作是一种相对模糊的目标诉求。二是把底线看作是一种数值概念，不同生态指标都有着明确的底线阈值。三是把底线作为空间概念来理解。其中，武汉市法制办发布的《武汉市基本生态控制线条例（征求意见稿）》具有典型性。根据该条例，武汉市基本生态控制线分为“生态底线区”和“生态发展区”。这里的“生态底线”就接近《生态保护红线划定技术指南》所界定的“生态红线”概念。在生态环境与资源领域，对于“红线”与“底线”关系的认知，也主要有两种观点：一种观点是把红线等同于底线。目前，社会各界持“底线就是红线”观点的人较多，如，有观点认为，“红线亦即底线，通常具有约束性含义，表示各种用地的边界线、控制线或具有低限含义的数字”⑦。一些政策文件也基于此观点提出了政策规定。要求严守资源环境生态红线，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线。这种并列提法实际上就是把底线等同于红线，只是应用领域的不同。从字面上理解，由于一个地区的环境最大容量可以通过客观地计算得出，因此，环境质量一般同“底线”概念相连。同样，一个区域的资源承载力也可以计算出来，最大承载力就是“上限”。而生态保护则是通过划定不可逾越的保护范围（“红线”）来实现相关部门人为确定的保护范围及目标。另一种观点认为红线不同于底线。这种观点认为红线是受法律保障的空间概念或数值，而底线是经过科学计算得到的数值，或者是一些不具备法律约束力的目标诉求，属于学术概念。二者的区别在于，突破红线属于违法，突破底线则要受到大自然的报复。如，有观点就认为，“守住生态底线要靠法律红线”⑧，显然，该观点就认为底线不具备天然的法律约束力，需要另外的法规（“红线”）来保障。
