探析三台制鞋业产业现状及 税收征管工作中存在的问题和对策
为了深入研究和分析安新县三台镇制鞋业税收征管现状，找出三台制鞋业存在的税收征管质量和效率低下的症结,推动三台制鞋业纳税人的税收管理走上规范化,切实提高小规模纳税人征管质量，发挥重点税源作用，按照县局领导的要求，城区分局就三台镇制鞋业加强税收征管进行专题调研，调研人员先后与工商局三台分局、公安局三台派出所、地税局计统科了解第一手信息资料, 和曾在三台镇工作过的税收管理员广泛沟通,而后走访三台镇鞋厂12家、鞋材厂4家进行调查，在此基础上，形成了以下调研报告：
一、三台镇制鞋业产业发展概况。
安新县三台镇位于京、津、石三角地带，地处华北明珠白洋淀畔，距县城9公里，两条徐新公路横穿全境并和津保高速公路连接，交通便利。全镇面积57.7平方公里，镇区面积28平方公里，辖12个行政村，全镇总人口6.1万人，其中常住人口2.9万人，外来人口3.2万人, 在工商部门登记的共有千余家制鞋业企业和个体工商户，从业人员为4.5万人左右，作为安新县的特色产业，三台镇制鞋业始兴于上世纪70年代中期，主要生产旅游鞋、雪地鞋等品种，在二十世纪80年代与温州齐名，曾有“南温州、北安新”的说法,现在,虽然与温州的飞速发展已经拉开很大差距,但在我国制鞋行业仍呈“南晋江，北三台”的鼎立之势。因此，三台也在业内号称“北方鞋都”。但由于行业发展缺乏合理引导和
1 企业经营者自身意识问题,多年来，三台制鞋业一直停留在以生产低档产品为主，规模企业少的层面上，主要销售区域为北方农村,销售方式以走集贸市场及零散摊点为主。另外就是三台鞋业产品存在共性品牌缺失，绝大多数鞋企负责人无品牌意识,众多鞋厂未有一家自主名牌及国家免检产品，使得三台镇鞋类产品附加值极低。据对三台镇“鞋都”7家不同规模企业调查，利润率仅为5%左右，许多企业只能保本经营，尤其中小企业自由资金短缺,由于三台特有的行业习惯,拖、欠、抹帐现象普遍存在,企业个体承担风险能力很弱,市场行情好,可以维持经营,稍有波动动辄停产或破产解散,如三台镇山西村共有中小鞋厂200余家,其中雪地鞋(棉鞋)厂家占93%以上,2007年北方暖冬,企业一年生产的产品要么在外地滞压,要么厂家库存,正常生产难于维系,正所谓种地靠天吃饭,三台棉鞋厂家也出于靠天吃饭的境地。
二、三台镇制鞋业税收征管状况及存在的问题。
（一）税收征管的历史状况。
上溯到国地税机构分设期间,三台制鞋业个体虽以手工作坊形式为主,但行业已成规模,制鞋厂、鞋材厂以及相关行业等纳税人入雨后春笋,发展到数百家,经济性质多为个体工商户, 国税机关在三台镇设有独立的税务分局,配有专管员10余名,另有协税员10余名,征管工作以税收任务为本，信息化尚未在税收基层单位应用, 税源监控手段落后，靠管理员走街串户监控税源变化,纳税人自行申报的征收制度也仅限于一般纳税人,小规模纳税人采取的仍是专管员入户, 2 开票收税的征管方式,工作重点以完成税收任务为主, 对三台制鞋业小规模纳税人的管理上过多体现于人治上,也就是在当时的征管模式下,税收专管员凭借多年摸索出的农村税收经验,运用一些心理上的技巧,以征得税款完成任务多少为评价工作质量的高低,国 地税机构分设之初的三五年,三台分局年实现税收收入在200－400万元区间内， 基本完成县局下达的组织收入任务。
（二）大致的发展经过。
随着1998年的机构改革,三台分局编制被撤销,雇佣的临时、代征员也随之退出了国税发展的历史舞台, 三台镇的税收管理并入城区分局统一管理,城区分局管理员人数一直徘徊在10人左右,且负责三镇一乡的税收征管工作,随着税收信息化建设不断加强,2005年税收征管信息系统上线,税务机关推行税收管理员制度,三台镇的小规模纳税人从形式上跟进了税收征管的改革，也实行自行申报制度,但税收征管质量和税收收入总量却由于人员减少、机构的撤并,征管力量的削弱,逐步弱化,2006年完成税收收入303万元,2007年完成税收任务398万元,而地税机关因在三台镇设有独立的税收管理机构,且正式专管员和临时代征人员配备数量远远高于国税机关,2006年税收任务完成分别为500万元、 530万元。形成三台镇以工业企业为主体的增值税税收远远低于地税机关小税种及附加税收的尴尬局面。
（三）、当前三台镇制鞋业税收征管存在的问题。
1、机构设臵欠科学，税收征管力量严重不足。
3 综上所述，通过国税机关机构调整和征管一线人员配备的变化对三台镇制鞋业税收造成的不同影响以及国、地税机关现有的征管格局的对比，说明机构设臵和人员配备在决定三台镇制鞋业税收总量上起着极大的、极为关键的作用，而目前三台镇所属国税机关为城区分局，共配有税收管理员9名，机构办公地设在城区，负责安新镇、大王镇、三台镇和寨里乡的税收征管，除重点税源企业由1个管理员具体负责，平均每个乡镇配备税收管理员2人，仍以三台镇为例，当前工商部门统计登记的个体工商户为1521户，私营以上企业118户，其中应缴纳增值税的鞋厂、鞋底厂及复合材料厂、纸箱包装厂1202户，个体工商户占93％。税收管理员同应管理纳税人比例严重失调，若从其他乡镇抽调管理员加强三台制鞋业征管，则易于陷入顾此失彼，难于兼顾的局面,可见,征管力量的不足已成为扼制当前三台制鞋业税收征管水平提高的瓶颈。另外，现有的税收管理员普遍存在年龄偏大，业务素质不高，治税思想和管理手段滞后的现状，很难再适应新形式下的税收征管需求。
2、税收征管效率和质量较为低下。
据工商部门信息,三台镇国税机关应管辖纳税人1200余户,但自征管信息系统上线后,系统内纳税人一直停留在500户左右,在整个税收征收管理活动的首要环节就存在很严重的漏征漏管问题.在纳税申报环节,作为上级机关一个重要考核指标,税收管理员更关注的是纳税申报率,以至于出现管理员对个体定额户不能及时申报,在征收期最后一天派生 4 出由管理员在办税大厅打印完税证为纳税人代垫税款的特殊产物,而征期过后,管理员则忙于追要代垫税款去，对纳税人申报质量高低却无暇顾及,在征管信息系统登记的三台镇467户纳税人中，一般纳税人占10户,个体户为400户, 其中96 户为个体双定户（含33户起征点以下纳税人）,个体建帐申报户为304户,小规模企业34户及23户其他性质纳税人全部按查账征收方式管理，建帐户比例远远高于定额户,定额户管理标准缺少统一标准和尺度,纳税人自行申报和税务机关审核后最终确定定额仅仅徘徊在起征点附近,而建账户账簿设臵或由税务代理等中介结构代为建帐,或由兼职财务人员代为建帐,往往受经济利益驱动，进行虚假申报，隐瞒收入，应建账而未建账，或虚假记账，账实不符等现象普遍存在, 账簿所反映内容仅仅体现冰山的一角,其税收贡献微乎其微.而管理员对三台小规模纳税人账簿凭证的管理也仅处于为建帐而建帐、自欺欺人的境地。
3、税法宣传及政府对产业引导不到位，纳税人纳税意识不高。
纳税人纳税意识的淡化,来源于两方面，一是税务机关税收宣传不到位,留有死角,税收宣传对象多停留于一般纳税人或重点纳税人，宣传形式也局限于散发一些宣传资料和面对面座谈,使税法宣传表象化,仅仅满足在上情下达，甚至有的是上情下不达，致使税法宣传活动四月来了五月走流于形式,未能深入扎根于三台制鞋行业这块土壤。其二是三台镇制鞋产业发展无序,缺乏政府有效的引导,企业经营环境恶 5 劣,厂区不象厂区,住宅不象住宅,厂中有家,家中有厂，以至于个体洗车行对三台洗车客户颇有微词：“三台的汽车有装甲”，虽是调侃，但也是对三台镇雨后街道泥泞，进出车辆满是泥水的一个真实写照,所以纳税人的税款缴纳与三台镇公共设施的落后及政府行为鲜见效应形成不和谐音,久而久之,纳税人对税务机关征缴税款工作存在认识上的偏差,甚至于陷入一种潜意识的抵触误区。
4、制度建设及落实上有缺失，税务机关执法职能弱化。 三台制鞋业小规模纳税人的管理上停留在较为原始的管理水平上，更多体现于人治而非法治上,税收征管工作展示的是管理员个人的技巧运用和魅力展示上，缺少一个统一的标准和衡量标准落实的标尺，没有一个规范、系统的行业分类管理办法和监督考评机制，在没有制度的约束下或虽有制度但落实流于形式，管理员受人情、关系网络及个人私欲因素影响，派生出缺少执法风险意识、执法随意性大，纳税人税负不公平，及个别管理员胆大妄为、违法违纪现象，致使很严肃的税收执法活动演变成买卖双方的讨价还价，近年来，上级机关对三台镇制鞋业税收任务考核力度逐渐加大，一方面基层分局及管理员对众多所管税源苦无良策而捉襟见肘，另一方面税务机关却未采取一起税收保全及强制执行措施，更无查处一起行业典型案件，这些存在的现象很值得我们思考和反醒。
5、信息不畅通，形成信息孤岛。
税务机关在与工商部门及地税部门缺乏沟通或沟通不 6 倡，难于把完整真实的户籍资料传递给县局征管部门和基层税源管理部门，信息的来源多体现于管理员在巡查巡管工作中的反馈和来自外部的搜集，如三台镇正式经营的鞋厂具体到多少户，鞋底厂多少户，复合材料厂多少户，产业相关的纸箱包装厂和商业鞋料店的数量及规模难于清晰的梳理，形成管理员户籍管理台账手里一本,心里一本的状况,所以,个中因素造成纳税人户籍信息不实，影响了上级机关和领导对三台制鞋业税源情况的整体判断和决策。
上述问题表明，三台制鞋业的税收管理上存在的大量问题，既有长期以来形成的历史痼疾，也有现实征管工作中派生的特殊产物。总体上看存在重任务、轻质量，重形式、轻效果的情况，根本原因是没有落实好依法治税的思想，没有把依法治税,强化征管的思路贯彻在征管工作始终，使对三台镇制鞋业征管工作出现忙于应付的被动局面。因此，因地制宜制定对策，加强对三台镇制鞋业的税收征管已迫在眉睫。
三、强化三台制鞋业税收征管的对策思考。
（一）提高认识，切实增强推进三台制鞋业税收征管水平的紧迫感。
三台镇制鞋业的税收管理水平某种程度上代表着小规模纳税人的管理水平，淡化责任、疏于管理是三台镇制鞋业税收征管质量和效率低下的根本症结，虽是顽疾，但不是不治之症，医治这个顽疾，首要任务是提高税务机关和管理人员的意识，要改变以往存在的以任务为本的观念和重视一般 7 纳税人管理轻视小规模纳税人管理思想倾向，增强紧迫感，把强化小规模纳税人管理的老话题当做一项新课题来抓，研讨制鞋业行业分类管理办法并贯彻实施，把纳税评估工作在小规模纳税人中开展起来，促进三台制鞋业小规模税收管理走出困境，创造优势，发挥重点税源作用。
（二）发挥税法宣传效应，提高三台制鞋业纳税人依法纳税遵从度。
大力开展好税收法律、法规宣传，宣传要有针对性，要通过宣传解除纳税人的迷惑，使纳税人走出在认识上的误区另外，光靠税务部门的正面宣传和引导远远不够，既要开展行之有效，方法多样的税法宣传，发挥税法宣传的效应，同时要加强对小规模纳税人的稽查面。要提高稽查办案质量。对暴露出的问题要查实、查准。对查处的案件，要实行曝光公告制度，要在有关媒体上曝光，以查处一案教育一片的方式，教育广大纳税人自觉依法纳税，特别是在三台制鞋行业里多年来存在的纳税意识低下的顽疾，必须敢于下猛药医治，把税务机关的强制性和纳税人履行义务的自觉性有机地统一起来，有利于征管工作的全面加强。
（三）规范机构、完善制度，建立健全三台制鞋行业的分类管理办法。
可在三台镇成立独立征管机构, 侧重管理员配备,针对制鞋业行业特点建设税收征管专业化队伍，在不能配备更多税收管理员的情况下，摸索行之有效的管理办法，一是尝试对纳税人规模较小，数量占较大比例的个体鞋厂通过典型调 8 查及合理确定定额公式的方法，采用定额征收、批量扣税的方式进行税收征管，改变以往大户小户都是电话报税,缴纳税款围着300元转的随意行为,既约束了部分不规范纳税人的纳税行为,防止税收的大量流失,也可以把有限的管理员无序的征管工作中解放出来。二是对规模较大的企业进行日常评估检查,对应设臵账簿未设臵账簿的及虽设臵账簿但账簿凭证混乱、无法查账的纳税人按照税法规定的方法和程序进行核定征收,绝不能对建假帐虚假申报的纳税人听之任之或姑息迁就,通过加大惩处力度,促使纳税人尽早向规范建帐,准确申报转变。三是率先在制鞋行业的部分龙头企业中建立增值税一般纳税人链条,但存在的问题是三台制鞋业的终端产品主要还是面向乡镇集贸市场,认定后的一般纳税人无法从消费者手中收取到已在上一环节支付的增值税额,形成一般纳税人和小规模纳税人在同一市场竞争上处于劣势.解决问题的根本仍是进一步加强小规模纳税人的管理,通过严征管、高税负,实现小规模纳税人到一般纳税人的自主转变。
（四） 部门联动，树立全员税收的治税思想。 要屏弃历史遗留的旧的治税观念,不能把基层分局开展的税收征管工作从县局整体中割裂开来,要树立全员税收观念，增强税务机关各部门的整体协调联动，税收管理员通过巡查巡管清理漏征漏管户,在小规模纳税人管理中认真开展纳税评估,对评估检查出的问题要责令纳税人及时纠正,对纳税义务履行情况极差或存在较为严重偷税行为的纳税人 9 要作为重点整治和规范的对象,税务机关要克服相关部门间的脱节，建立顺畅的评估、移交、保全、执行链条，杜绝烂尾业务和留尾巴案件,把发起自征管一线的工作融会贯通，有始有终,让管理员在执法中树立自信,让税务机关在纳税人中树立威信。
（五）加强培训，提高管理员税源管理综合能力.针对目前征管力量不足的现状,首先确立以人为本的基本理念,强化管理员的三项教育,即一是强化管理员的职业道德教育,在现有人员中选择德才兼备、以德为先的原则配备管理员充实基层税源管理部门,二是强化税收管理员业务技能教育,通过开展行之有效的培训措施,促使税收管理员熟通税收管理员操作规范；熟练掌握税收分析和纳税评估技能；轻松驾驭征管信息系统和税收管理员平台能力。三是强化管理员税收执法风险意识教育。通过税收执法风险意识教育,结合日常执法监察和专项监察工作的开展,改变管理员“人治”的观念,建立“法治”的概念，以“法治”的思想贯穿征管工作的始终,如对三台制鞋行业分类管理办法中要规定出相对具体的数量、质量要求和标准，落实到每一个管理人员，既要用这把尺子来量纳税人，也要用同一把尺子来量管理员，运用监督机制来考核管理员对行业管理办法的落实情况，对不作为或乱作为的适时给予责任追究，从而根本上解决纳税人税负不公现象和管理员疏于管理、淡化责任的行为。
(六) 强化信息管理，增强对税源变化监控。
10 由于纳税人户籍信息不实，影响了基层税源管理部门对漏征漏管纳税人的清理,也影响了上级机关和领导对三台制鞋业税源情况的整体判断和决策,所以,建立同工商、地税部门的横向信息互递制度对加强三台制鞋业小规模纳税人管理也有着深刻的意义, 一是上级机关和领导可以借助相关部门传递的信息,比对内部征管信息系统的登记信息和申报信息,加强对基层税源管理部门的监控, 有效约束基层的自由裁量权。如个体工商户在地税机关登记是正常户,而国税机关登记则是非正常户或是停业户,则可有针对性的通过管理员平台下达任务去进一步调查核实。二是通过信息互递,使管理员对税源管理更具有针对性和靶向性,提高征管工作效率,如小规模企业或个体工商户在工商部门领取了营业执照或在地税机关办理了税务登记而未在国税机关办理税务登记,或是地税机关征收某工业企业的小税种税收收入或附加税种却高于向国税机关申报的主体税种增值税的有悖常理,，借助上述信息，管理员会更及时、更准确的发现问题,加强巡查巡管工作的实效性.达到强化管理的目的。
附：文中完成税收任务数字分别来自国、地税计统部门。
工商登记数字来源于安新县工商局三台分局。 三台镇概况及人口数字来自公安局三台派出所。 其他数据来自征管信息系统及税收管理员。
