公务员制度的缺陷与重构
来源：中国论文下载中心[ 07-08-29 14:50:00 ]作者：景亭编辑：studa20
内容提要： 服务型政府的构建已成为当前中国政府改革的重要举措。服务型政府是以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，服务型政府模式成功的关键在于建立现代公务员制度， 培养积极主动和精明能干的公务员队伍。中国公务员法的颁布实施意味着中国在公务员制度建设上取得了阶段性成果， 但距离建设服务型政府的要求还存在不小的差距。为了更好地促进中国服务型政府变革，必须重构公务员制度， 建设以职业化体系为核心的公务员制度。
关键词： 服务型政府；公务员制度；新公共管理职业化
中国新一届政府正致力于“以人为本”的政府改革。以人为本是一种对人在社会发展中的主体地位和作用的肯定，同时它又是一种价值取向， 即强调尊重人、解放人、依靠人、为了人和塑造人。以人为本的理念反映到政府管理中， 就是要建立服务型政府的行政模式， 这也是我国公共行政体制改革的总方向。中国政府已经明确承诺，要加快转变政府职能， 努力建设服务型政府。
世界各国的经验表明， 一个有效的政府必定是政府职能有限， 依法行政，权力多中心配置， 决策高度民主， 政务信息高度透明， 拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。这一切都有赖于高度发达的现代化的公务员制度， 因为有了高度发达的公务员制度，就可以从社会中吸收人才， 并通过激励和培训， 使人才在政府部门迅速成长。无论是制定政策、提供服务还是管理合同， 有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动( 世界银行， 1997) 。随着中国政府模式改革的不断深化， 停留在理论上的服务型政府行政模式的变革也开始取得一定的成效。然而在进行深入考察后我们发现，中国公务员制度建设虽然取得了阶段性的成果， 但现行的《公务员法》在支持中国政府服务型建设上仍然存在诸多不足， 因此， 必须在深刻反思现行公务员制度的基础上， 建设中国服务型政府。
一、服务型政府模式的提出背景与中国的实践
20 世纪80 年代以后， 随着资本主义国家社会经济的发展， 公民对政府的公共产品的质与量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社会公共事务， 更重要的是要提供更多更优质的服务。在这种背景下， 西方的理论界适时地服务型政府视角下进行了理论创新， 针对马克斯·韦伯的官僚组织理论和传统管制型政府的弊端和困境，以公共选择理论和新制度经济学为基础， 提出了新公共管理理论和公共服务理论， 在实践中掀起了政府改革或政府再造的热潮。
英国政府自1979 年撒切尔夫人上台后，开始了以注重商业管理技术， 引入竞争机制， 进行顾客导向为特征的新公共管理运动， 推行了西欧最为激进的政府改革计划。1987 年的《改变政府管理： 下一步行动方案》报告， 大力提倡采用最多的商业管理手段来改善执行机构， 提高公共服务的效率。1991 年颁布的《公民宪章》， 主张施行公共管理的顾客导向。美国政府以奥斯本和盖布勒的《改革政府》为理论指导， 于1993 年克林顿时期开始了大规模的政府改革--“重塑政府运动”， 其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则； 改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从 1
过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》。1994 年， 美国政府在此基础上颁布了《顾客至上： 服务美国民众标准》， 主张建立顾客至上的政府(Gore， 1993) 。随后， 加拿大、澳大利亚、新西兰、荷兰、日本等国都把顾客导向作为政府改革的重要环节，掀起了建设服务型政府的浪潮。归纳而言， 当代西方国家政府再造的基本内容可以归纳为三方面： 其一，社会、市场管理与政府职能的优化； 其二， 社会力量的利用和公共服务社会化；其三， 政府部门内部的管理体制改革。
所谓服务型政府， 是“为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，是在公民本位、社会本位的理念下， 在整个社会民主秩序的框架下， 通过法定程序， 按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”( 刘熙瑞，2002) 。从本质上来说， 服务型政府追求的是公共利益的实现。一方面，它从关注权力和权力运行转向关注管理的实际效果， 把服务置于中心位置， 以公众利益为中心， 以公众满意度作为衡量政府绩效的标准。另一方面， 服务型政府是相对于管制型政府来说的。这两者之间的根本区别体现在政府与社会的关系上。管制型政府的思路在于把政府看作国家意志的体现者，认为政府始终是一种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量， 执行着对社会的统治和管理职能[1]。
服务型政府的价值取向则恰恰相反， 不是政府统治社会， 而是社会控制政府，政府一切行为以向社会提供服务为准则。这种理念以公众利益为依归， 有利于增加政府行为的透明度， 将导致特权意识的弱化和特权的消失， 并使其丧失制度化的基础。再一方面，服务型政府突出对政府责任的承担和对公众满意的重视， 因此具有随时进行自我改革的可能性和积极性。一旦政府的某项职能不再存在， 它就会中止这项职能， 废除与之相应的机构和人员。总之，服务型政府的模式使公民处于主动与核心的地位， 反映了以人为本在政府公共管理中的诉求。
尽管没有明确提出建设服务型政府， 但以服务人民为导向一直以来都是中国政府的执政纲领。毛泽东在《论联合政府》中指出，全心全意为人民服务， 一刻也不脱离群众； 一切从人民的利益出发， 而不是从个人或小集团的利益出发； 向人民负责和向党的领导机关负责的一致性： 这些就是我们的出发点。江泽民提出“三个代表”思想，明确了以最大广大人民利益为核心的执政思路。胡锦涛也明确提出， 坚持用人民拥不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量我们的一切决策， 就能在全局上把握落实“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。
行政改革已经成为经济改革之后又一重大改革举措， 其中服务型政府被重新提出和加以推广。刘熙瑞( 2002) 和中国行政管理学会课题组( 2005) 认为， 服务型政府是经济全球化背景下中国政府改革的目标选择。全国各地在经济改革推动下，纷纷开始进行服务型政府建设的实践， 上海、南京、重庆、珠海、福建等地区的改革， 出现了很多创新性的举措。例如， 江苏提出要把创建服务型政府机关作为长期的任务，把基层和群众的要求作为改进服务的重点， 把人民满意作为作风建设的最高标准， 持之以恒、坚持不懈地抓好省级机关作风建设， 建设高效廉洁的服务型机关。另外， 伴随着入世和经济体制改革的步伐，以整合部门资源， 减少审批环节，简化办事程序， 提高行政效率， 建设服务型政府为主要特征， 以“一厅式办公、一窗式收费、一站式服务” 为主要模式的行政综合服务中心[2]如雨后春笋般地涌现出来。全国各地区的行政服务中心的筹建和运作从一个方面表明中国建设服务型政府的决心。
二、从服务型政府模式目标看中国公务员制度的缺陷
服务型政府的实质就是为人民服务的政府，它反映着政府的一种基本理念和价值追求。服务型政府的构
2建也对政府工作人员提出了更高的要求。从管理学角度出发，无论是企业组织还是政府组织， 人力资源管理都是其核心管理职能。笔者认为， 战略性人力资源管理是服务型政府构建中的关键。作为重要工具的人力资源战略管理命题正是源于企业界的“战略性人力资源管理( Strategy Management of Human Resource) “。战略性人力资源管理强调人力资本对组织的重要性，人力资本已经成为公司重要资本之一，而且人力资源的质量直接影响公司战略目标能否实现。因此， 相比传统人力资源管理， 战略性人力资源管理把人力提到更高的高度加以考虑。这与服务型政府的核心理念是一致的。服务型政府的构建必然伴随着提升政府绩效、政府再造、业务流程再造，另一方面必须真正提高公务员素质和能力。对后者的考虑应该将公务员管理放置到更广泛的空间加以考虑， 对于现有的公务员应该通过培训、考核、激励等方式提升其素质和能力，更重要的是在公务员的招聘录用中应该更加考虑从整个政府组织的核心战略出发， 构建战略性人力资源管理框架， 落实人力资源管理战略目标规划， 明确公务员录用的标准和能力素质体系，招聘录用合适的人员。
以上述要求为参照， 我国现有的《公务员法》确有重新认识和评价的必要。《公务员法》是我国人事管理制度在《暂行条例》实施十二年基础上的一次重大变革。我们在肯定这一变革的积极意义的同时必须看到，当时的改革并不彻底， 制度本身还存在着很大的发展空间， 一些问题也需要我们冷静地加以探讨和分析。
(一) 在分类管理上还不科学， 在实际运用中还存在如何细化问题
在服务型政府构建中需要更多的技术型和服务型人才等所谓专才。根据世界各国公务员管理的经验，特别是法治发达国家的经验， 规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。在国外， 公务员通常分为政务类公务员和事务类公务员， 公务员法通常只调整事务类公务员。《公务员法》在公务员分类管理上做了改善，规定公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。然而根据笔者对江苏省公务员的调查[3]， 调查样本中党政机关职位分布主要以科级居多，其中党政机关和综合管理占比例为76%， 而技术人员仅占24%，职位分类中以单一编制为主， 两种编制所占比例较少。
(二) 公务员规模上的体制性约束影响优秀人才选拔
由于政府职能转变， 政府机构改革与人员分流困难重重， 依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性，公务员制度管理中的优越性无从体现， 制度优势尚有很大的发展空间。根据笔者调查， 在对”目前江苏省公务员整体上能够满足经济和社会发展的需要吗“问题的回答上， 58%认为能够满足需要， 29%认为一般。江苏省公务员可能由于制定了较为完善的人才政策，能够吸引一些优秀人才加入公务员队伍， 使得江苏省公务员在整体上都能满足经济和社会发展的需要。但是由于其他制度性因素约束， 使得选拔优秀公务员方面仍然不容乐观。45%被调查者认为通过考试录用效果较好， 19%认为非常好， 另外31%认为这种效果一般。这可能与录用考试过程中所体现的问题有关。这些因素包括， 考试录用方式较难考察出人才素质； 笔试科目不合理，无法全面认识人才状况； 面试过程存在较多人为因素， 考官素质有待提高； 公务员选拔录用条件过于苛刻， 过度拘泥于某些细节， 如年龄、身体状况等； 考试录用的法律法规不健全，存在违法和不道德行为；以及其他方面。调查表明， 在这些问题中， 表现最为突出的问题是面试过程中存在较多人为因素( 24.8%)、考官素质有待进一步提高； 另外一个问题是笔试课目不是很合理， 无法全面认识人才的整体素质状况。
( 三) 有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善
首先， 在绩效考核制度设计上缺乏针对性。公务员法第33 条规定： 对公务员的考核， 按照管理权限， 全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉， 重点考核工作实绩。这一考核体系在现实中遇到了极大的挑战。最近，据有关学者们在对北京市基层政府进行相关调研时发现， 基层公务员对这一绩效考核体系颇为抵触， 普遍认为这种绩效考核没什么用， 考核不出什么东西来( 刘莹等， 2006) 。出现这一现象的关键原因在于， 这一考核体系没有配套的行为特征指标体系；此外， 许多公共部门的工作都是事务性的， 要对其绩效进行明确的测评比较困难， 这些职位不适合以绩效为主的测评， 以能力为主的测评反而会更为合适。另一个基本的问题是，绩效考核文本制度的实际运用效果不佳。50%的被调查人员认为所在单位建立了基本的绩效考核办法和制度， 但是执行力度一般，甚至较差， 这表明尽管建立了绩效考核制度，但更多是停留在制度层面， 尚未得到有效实施，这一方面是制度本身设计问题， 也可能是制度执行方面的问题。
其次， 在激励措施的设计上也要切合公务员真实需求。激励分为正激励和负激励。关于负激励的内容，公务员法中的惩诫条款已作了较为详细的规定， 惩戒力度也逐渐递增直至降级、撤职、开除， 但是奖励力度却与惩戒力度并不平衡。所有奖励措施都不涉及职务和级别的晋升。根据笔者的调查，被调查公务员关注的激励因素除薪酬( 工资、奖金、福利) 外， 主要关注的因素还有：是否有机会提高自己的能力； 好的工作环境； 和谐的人际关系； 工作的成就感以及社会地位等其他因素， 在这些因素中， 36.09%的人最看重的是是否有机会获得提高自己的能力； 24.81%看重的是和谐的人际关系； 18.80%看重的是工作的成就感； 18.80%看重好的工作环境。可见，除了物质激励外， 公务员更看重的是能力的提升以及和谐的工作条件和工作环境， 而公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求， 激励效果并不明显。所以， 制定配套法规，在公务员法的”其他待遇“范畴内对激励制度进行变革和完善同样是服务型政府行政改革的着力点。
三、服务型政府模式下的公务员制度重构
笔者认为构建服务型政府， 公务员制度必须重构， 重构的出发点是打造公务员职业化体系，公务员职业化体系的再造策略应该是构建基于战略性人力资源管理的公务员体系。中国公务员管理制度不断深化改革和向战略性人力资源管理靠拢的关键在于如何使公务员职业化并构建有效的公务员职业化体系。公务员职业化体系是基于战略性人力资源管理理念，以公务员能力素质模型为基础， 以人力资源管理核心流程为横向体系的整合系统框架。
( 一) 以提升公务员能力素质模型为核心的公务员职业化纵向体系的重构
公务员职业化体系的纵向体系是构建公务员的能力素质模型， 这是公务员职业化体系的基石，成熟有效的公务员能力素质模型应当成为人力资源管理横向体系的核心， 贯穿公务员管理的流程。公务员能力素质模型应该由公务员职业素养、职业行为和职业技能构成。职业化素养更多的体现在公务员的自律上，政府主要帮助公务员在良好的氛围下逐渐形成良好的职业化素养； 职业行为更多的体现在遵守政府等公共事业部门的行为规范。在职业素养和职业行为的构建中， 尤其要在公务员队伍倡导”为顾客服务、对顾客负责“的服务型政府理念，改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况， 真正在公务员中树立”官为民“、”以民为本“的民主行政精神， 培养”一切为顾客着想、一切为顾客服务“的新型组织文化。
职业技能是公务员对工作的一种胜任能力，一是职业资质和资格认证， 二是职业通用管理能
力。在服务型政府的构建中， 尤为重要的是研究适合中国当前现状特征的服务标准体系，这些标准体系构成了公务员在服务型政府中应该具备的基本职业技能。澳大利亚政府在服务型政府构建中就制定了”顾客服务标准“， 该标准以七项主要原则构建而成： ( 1) 了解顾客所在(Know YourCustomer Base) ； ( 2) 善待顾客(Customer FriendlyStaff) ； ( 3) 以顾客为导向的服务场所的构建(Customer-focused Public Contact Area) ； ( 4) 综合的申诉处理流程(Comprehensive Complaints Handling Proce) ； ( 5) 顾客价值绩效评估(Customer ValuePerformance Measures and Targets) ； ( 6) 电话与现场办理技巧( Telephone and Counter Techniques) ；( 7) 持续改善。除此之外， 国际标准化组织( International Standardization Organization， ISO) 所制定的国际服务或者环境质量标准也可以作为行政机关推动服务管理的方向[4]。
( 二) 以录用、培训和激励考核为核心的公务员职业化横向体系的重构
按照人力资源管理流程的观点， 笔者将公务员职业化的纵向体系归纳为三个流程式的模块：公务员职业化的录用和配置机制、公务员职业化的培训机制和公务员职业化的激励和考核机制。首先，在公务员录用和配置上， 笔者认为加强公务员考试录用制度的科学化建设是非常重要的，特别是在落实公务员职业化上， 但这种方法更多意义上是从制度和细节层面加以考虑，公务员要走职业化道路的必要条件是结合公务员职业化的纵向体系， 结合公务员的职业素质模型和能力要求模型构建新型的考试录用举措和方法。其次， 公务员培训机制构建应该在贯彻落实新公共管理理念的同时，把公务员培训提到重要位置加以认真思考并积极付诸实践。以公务员能力素质模型为基础， 设置有效的培训方式和培训内容，设置针对性的培训体系将是构建公务员职业化体系的重要步骤。最后，从公务员激励和考核机制构建看， 激励和考核机制成为识别和保障公务员职业化的重要手段。在我国公务员管理中， 激励机制主要通过奖惩、考核、职务升降、在职培训、工资、聘用、竞争、辞退等环节来实现，并与公务员保障机制、竞争机制、更新机制和防腐机制紧密相连， 密不可分。通过更加有效的绩效管理制度来保证服务型政府建设中公务员实际服务绩效。
注释
[1] 关于各种模式的详细说明可以参考： 中国行政管理学会课题组： 《服务型政府是我国行政改革的目标选择》， 〔北京〕《中国行政管理》， 2005 年第4 期。
[2] 行政服务中心这种管理模式最早起源于英国的”一站式“( one- shopstation) 服务， 所谓”一站式“服务就是让公民在政府机关办理有关事务时， 只要在一个机关或窗口申请， 就能完成所有的程序， 获得所需的全部服务，无需奔走于众多的机关或窗口之间。撒切尔夫人上台后， 为了改变传统官僚制带来的机构规模膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端， 竭力推行行政改革， 在行政机关实行一站式服务。
[3] 为了研究需要， 笔者于2006 年对江苏省公务员展开了问卷调查。调查以江苏省内的行政机关为调查对象，展开问卷调查， 共回收调查问卷141 份， 涉及江苏省交通厅、南京市中级人民法院、江苏省高院、相关高校领导等多个部门，样本具有一定代表性。以下调查数据同此说明。
[4] 根据笔者的了解， 国内尚未有机构以ISO 标准作为行政服务标准， ISO 标准在国内主要以运用到企业为主。而国外如英国、美国等政府都已经开始运用该标准作为行政服务的标准。
