论民事行政检察工作的立法完善
沈秀华 杨辉聪
【作者简介】
沈秀华，漳州市诏安县人民检察院党组成员副检察长 杨辉聪，漳州市诏安县人民检察院民事行政检察科科长 【内容摘要】民事行政监督工作是检察监督职能的重要一环，它对于维护公众利益、促进司法公正，保障国家法律的统一正确实施有着不可替代的作用。然而民事行政检察的现状还不能完全适应新时期、新形势的需要。本文笔者就民事行政检察工作存在的民事行政监督职权不明确、监督方式单调、监督程序复杂、有无调查取证权不定等方面立法问题，结合实际提出几点立法完善建议。
【关键词】民事行政检察 立法缺陷 完善立法
作为从事法律监督工作的民事行政检察部门，担负着对民事法律、行政法律正确实施的监督工作，是检察机关面向社会的重要窗口之一，也是检察机关的“民心工程”，在维护司法权威、保障司法公正、推动经济发展和促进社会和谐等方面发挥着重要作用。基层民事行政检察工作开展以来，取得了较好的法律效果、社会效果和政治效果，但基层民事行政检察工作相对薄弱的状况仍然存在，笔者就制约基层民事行政检察工作科学发展的立法因素进行分析，就如何完善立法提出几点建议。
一、立法缺陷，限制了民事行政检察工作的顺利开展 现行的民事行政检察监督的立法依据主要是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》以及最高人民检察院的司法解释。而上述法律法规有关民事行政检察监督的规定过于简单，使得
1 司法可操作性较差。
（一）监督职权不明确，导致监督权力难以行使 根据《中华人民共和国民事诉讼法》第14条的规定人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。但对检察机关如何介入监督却没有明确规定，只是规定检察机关对已经发生法律效力的裁定、判决具有抗诉权。实践表明：在判决、裁定生效之前的整个诉讼过程中审判机关发生的各种违反法定诉讼程序的行为，诸如不依法受理案件，未依法保障当事人诉讼权利，违反回避制度，违反法定审理期限等，在判决、裁定生效后进行监督，无法得到及时纠正，所以，仅仅局限于对已生效判决、裁定的审查，不参加到诉讼中去，就无法发现和纠正诉讼过程中审判机关存在的违法问题，更不能对诉讼活动实行全面及时有效的监督。
（二）监督方式单调，阻却监督工作的有效开展 民事行政检察监督方式在立法上的单调性，导致了民事行政检察监督的不全面性，检察监督大部份以抗诉方式进行，对于调解、执行程序的案件没有规定明确的监督权，只是泛泛而谈，对监督权如何行使、可以采用哪些方法、对应的其他司法机关有哪些法律义务、违反这些义务会带来何种法律责任等方面问题都丝毫没有提及，这就使得民事行政监督成了一份没有保障的“口头承诺”，不具有法律应有的可操作性和可诉性。而调解、执行程序的案件不但在司法事务中占的比例较大而且与当事人的利益息息相关，不对上述案件进行监督，检察机关的监督就难免显得苍白无力。
（三）抗诉级别不对等，人为设置了监督障碍 根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，检察院开展法律监督的主要手段是对已生效的裁判依法提出抗诉，且
2 只有上级检察院才有权对下级法院行使该项权利，却没有授予检察院对同级法院所判案件抗诉权，这必然导致了民事行政检察抗诉工作的“倒三角”办案格局。导致民事行政抗诉案件大量集中在省级院和地市级院，然而案件抗诉后又回到了基层法院或中级法院再审，这样抗诉案件的周期过长，既降低了办案效率，加大了司法成本，也影响民事行政监督工作的有效开展。
（四）有无调查取证权不定，监督工作难以顺利进行 高检院在2001年9月发布了《人民检察院民事行政申诉案件办案规则》，其中第
17、18两条确立了原则上对原审案卷进行阅卷审查为主，调查为辅的办案规则，并就检察机关调查取证的范围规定，但是该规则并没有对检察机关面对妨害调查取证行为时可以采取的措施作出明确规定，检察机关调查取证权的保障力度仍然偏于薄弱。而民诉法第179条规定的符合抗诉条件的情形有的需要通过调查取证来证实，以增加抗诉成功的砝码。从民事行政监督工作的实际来看，在案件受理审查阶段，弄清楚原审生效裁判所依据的主要证据的真实性，对抗诉决定的作出有着直接的影响，调查取证的材料能否作为审判证据法律没有明确规定。因此，通过调查取证来证明这点可以有效避免滥用抗诉程序的启动权。而进入抗诉阶段后，如果检察机关能以确实充分的证据为依据，那么抗诉意见被采纳的几率会明显提高，对原审法院的查证缺漏就能进行补救，抗诉案件的改判可能性也会大大提升。
二、完善立法，推动民事行政检察工作的科学发展 在一个法制程度逐步提高的国家，民事法律纠纷会形成社会最主要的纠纷，民事法律审判会成为最主要的纷争解决
3 方式，而民事行政检察也就会成为最主要的法律监督工作。改革和完善对诉讼活动的监督，是检察体制改革的重要任务。通过立法的修改，在立法上完善检察机关对民事行政诉讼监督的多样形式，确保民事行政检察监督权的全面履行，以推动民事行政检察工作迈出新的步伐。
（一）明确职权，扩大监督范围
检察机关对民事行政诉讼监督应该是全面、有效的监督，应包括提起诉讼、参加诉讼、提出抗诉、监督执行等环节，民事行政监督方式应该努力实现由单一的事后监督向全程监督转变。一是从法律上明确规定检察机关对任何已生效的民事行政判决、裁定，只要发现违反了法律、法规规定的，都有权按照审判监督程序提出抗诉；二是明确具体地将人民法院的调解行为、决定行为、执行行为纳入检察监督范围，对于违反自愿原则、合法性原则的调解行为应当列为抗诉监督的对象；对人民法院的决定行为、执行行为违反法律规定，严重损害当事人、案外人合法权益的，应当规定人民检察院有权采取其他有效手段进行监督，并通过立法准确界定民事执行的监督范围和对象；三是科学设置执行监督的管辖、启动程序、实施程序、处理程序以及相应的补救措施。
（二） 加强立法，拓宽监督形式
我国正处于体制转型与社会结构变迁的特殊时期，由于法律规定缺位、法制不完善等多方面的原因，现有的民事行政监督方式和手段不能完全适应新时期、新形势的需求，民事行政检察监督存在诸多盲点，而民事行政检察部门在实践中探索出了诸多行之有效的监督方式，如：以检察建议书、纠正违法通知书或检察意见书等向人民法院提出，请人民法院自行纠正；法院抄送生效裁判文书提交检察机关备案审
4 查；对国有资产流失而又无人起诉，督促相关部门及时起诉追回国有资产；对弱势群体的利益受到侵害而无力维权的现象，支持受损害的单位或者个人向人民法院提起诉讼。但由于我国立法上没有明确这些监督方式的法律地位，也没有相应的规范可适用，在程序、文书制作上难以统一，使得其难以得到有效推广，这就需要从立法上对民事行政检察探索中形成的行之有效的监督手段和方式加以肯定，丰富民事行政监督的方式。
（三）完善办案机制，缩短办案周期
法律没有授予检察院对同级法院所判案件抗诉权，即抗诉级别不对等，导致审判周期长、抗诉权配与实际需求不相符等严重制约民事行政监督权的行使，这就要求将抗诉权逐步下放，从立法上明确将一些常见的普通案件的抗诉权授予基层检察院，以解决抗诉权行使的“倒三角”问题，实现抗诉权的“供需平衡”，同时通过立法明确诉讼时效，促使基层民事行政抗诉案件得以快速消化，缩短办案周期，提高办案效率，节约司法成本，促使民事行政监督工作的有效开展。
（四）赋予检察机关必要的调查取证权
为了便于查明案情，应通过国家立法，明确规定检察机关作为国家法律监督机关，在抗诉审查过程中享有一定范围的调查取证权，这既可以提高抗诉的准确性，还能有效地发挥检察院对法院行使审判权的监督职能。对于法院应依职权收集而没有收集的证据，或者当事人及其诉讼代理人客观上无法自行收集而向法院申请后法院仍未收集的证据，检察院也拥有在原范围内的调查取证权。如此才能保证将民事行政检察的监督职能落到实处。同时也要通过立法对调查过程中所获得的证据的法律效力作出明确规定，进一步细化程序操
5 作规范，调查收集证据后如何启动程序、如何向法庭提交证据、如何进行质证等，需作出相应规定，确保民事行政法律监督调查工作有效开展。
