普京的政治治理和俄罗斯政治走势分析
徐向梅
2011-03-09 21:18:44
来源：《当代世界与社会主义》2007年第1期
[内容提要] 普京担任俄联邦总统六年多来对俄罗斯的政治进行了综合治理，基本理顺了国内各种政治关系，形成了俄罗斯独特的可控的“主权民主”制政治格局。政治稳定和经济增长使普京获得了广泛的社会支持，面对即将到来的2008年总统换届选举，普京何去何从，俄罗斯政治棋局成为各方关注的焦点。
[关键词] 俄罗斯 治理 政治走势
[分类号] D5 [文献标识码] A [文章编号] 1005-6505(2007)01-0131-05
在俄罗斯的历史文化传统中，一个突出的特点是集权与专制，从人民来说，对权威主义的接受程度要大大高于西方国家，甚至骨子里就含有对 国家的依赖和对最高统治者的尊崇。普京通过六年多时间对俄罗斯进行了综合的治理，彻底改变了叶利钦时代混乱的政治局面。政治治理的成功成为经济高速发展和社会稳定的前提，普京也因而赢得了俄罗斯人民广泛的支持。
一、普京的政治治理
叶利钦时代的俄罗斯政治失控是造成其经济改革难以取得成效、社会动荡不安的重要原因。普京上台以后的首要任务就是对政治进行整肃。在2000年的总统竞选中，普京向俄罗斯百姓承诺，要“在法律专政”下建立“强大的国家”。普京强调，实行“法律专政”不是要扼杀民主，而只是要执行法律，让这个曾经在20世纪90年代的剧变中失控并导致1998年危机的国家恢复秩序。
普京的政治治理包含了以下几个方面的内容：
第一，稳定政局，理顺与国家杜马的关系。
叶利钦时代的俄罗斯，政坛风云激荡，政府要员走马灯一样轮换，政治方面根本谈不上什么治理。普京上台，一方面注意保持政治的继承性，避免出现政局和社会的动荡，一方面以低调、平稳的方式逐步实现了政治高层的更迭。到2004年新一届总统大选之前，叶利钦班底被彻底更换，以弗拉德科夫为总理的新政府班底是一个更听命于总统的技术型执行内阁。在普京第一和第二个总统任期内的高官中有一个显著的特点，那就是圣彼得堡帮和出身克格勃系统的人员占据了重要的位置，这些人在普京的政治治理中发挥了重要的作用。
叶利钦时代，总统与杜马的关系是激烈对抗的。在1995年底的议会选举中，以俄共为首的左翼反对派政党获得胜利，在议会中占据了绝大多数议席，事实上控制了议会，使叶利钦签署的许多政令和法律议案无法通过，1998年叶利钦对基里延科的总理提名两次遭到国家杜马否决，国家杜马还屡次以弹劾总统相要挟。
1999年末普京执政前夕的议会选举使形势完全改观，尽管俄共仍成为议会第一大党，占据了按比例制方式225个议席中的67个议席，但是位居第二的坚决支持普京的“团结”联盟紧随其后，获得64个议席，如果加上也是普京重要盟友的基里延科和涅姆佐夫领导的右翼力量联盟的支持，俄共就失去了左右议会局面的机会。一个突出的例子是，叶利钦用了七年时间都没能使杜马通过第二阶段削减进攻性战略武器条约，而普京当选总统后只用了几天时间就顺利解决了，克里姆林宫和议会之间呈现出前所未有的合作关系。
2003年12月7日，俄罗斯新一届议会选举，共有23个政党及竞选团体的候选人参加角逐，从“团结”联盟发展成“团结党”并与“祖国”和“全俄罗斯”合并而成的统一俄罗斯党取得了37·1%的选票，稳坐杜马第一大党的席位，俄共仅获得了12·7%的选票，统一俄罗斯党与其他忠实于总统和政府的力量获得了超过2/3的议席。俄罗斯《消息报》为此刊登一篇评论，题为《杜马的控股权掌握在总统手中》，认为今后的杜马将成为一个更加容易控制的“生产法律的工具”。总统和议会之间新型关系的形成使克里姆林宫推行的任何方针政策都能顺利获得通过。
第二，整治联盟中央与地方之间的关系，构建垂直国家权力体系。
在1999年岁末《千年之交的俄罗斯》一文中，普京就讲过，强有力的国家政权体系是俄罗斯的 传统，它是秩序的源头和保障，是任何改革的主要倡导者和主要推动力。在过去的十年里，正是由于国家政权机关和管理机关的软弱无力，使即便是最正确的经济和社会政策，在贯彻实施过程中也会出现乱了步调的现象。普京指出，目前俄罗斯复兴和蓬勃发展的关键就在于国家政治领域。这些思想是普京从苏联和俄罗斯国家的历史和现实发展中得出的结论。
在苏联解体过程中，叶利钦为反对苏联中央政权，曾经许诺地方领导人“能拿走多少主权就拿走多少”。加之苏联解体以后俄罗斯政局动荡，权力斗争激烈，地方势力成了总统、议会及其他政治力量争夺中的筹码，更加鼓励了地方势力的膨胀。地方分离主义运动猖獗，各联邦主体领导人控制着地方税收、决策、媒体和自然资源，他们不服从中央管理，把地方利益放在首位，甚至无视俄联邦宪法，擅自通过与宪法相违背的地方法律规章。
2000年5月12日，普京签发总统令，决定俄罗斯将按地域原则建立由共和国、边疆区和州组成的七个联邦区，原89个联邦主体分别划归这七个联邦区，每个联邦区任命一位总统全权代表，并有权罢免选举产生的州长。这样一来，总统真正实现了垂直管理。
在普京第二任期，鉴于别斯兰人质事件之后国家面临的严峻的反恐形势，普京提出要确保国家政权的一体性，中央与地方必须联合参与地方政府的组阁。为此进一步改变了联邦主体行政长官的产生办法，由当地民众直选改为由总统提名并经地方立法会议投票认可，然后再经总统任命。这样，地方政府行政长官的产生方式如同联邦政府总理的产生方式，总统在地方机构组建中具有了决定作用。尽管地方议会仍将就总统的提名进行投票，但这种投票的实际意义有限，因为无论如何，地方议员都只能选举由总统提名的候选人。驻七大联邦区的总统全权代表拥有向总统提供全国地方主要官员任命名单的权力，从而进一步加强了总统制下的垂直控制体系。
2005—2007年是俄地方长官换届的高峰期，到目前为止，已经有绝大部分联邦主体的长官得到了总统的重新任命而得以留任，只有个别地方长官是总统新提出的人选。但是无论如何，总统对地方长官的人选和地方权力机构的形成拥有了绝对支配权，叶利钦时代地方政府各自为政、地方长官各行其是的局面得以彻底改观。
在整顿中央和地方的关系方面，普京还在合并联邦区、恢复强力部门和政党体系在地方的权威、划分联邦预算和税收等方面进行了一系列有利于加强联邦权力的重大政策调整。
第三，惩治寡头，控制媒体。
在俄罗斯社会转型过程中，伴随着休克疗法特别是私有化的推进，从前苏联权势集团中蜕化出来的一批精英阶层迅速实现了对国家财富的合法占有甚至是掠夺，形成一个庞大的寡头集团，并日益渗透到国家经济、政治和文化传媒等广泛的社会领域。寡头们为了自己的经济利益，积极地涉足国家政治并干预国家领导人的变更和重大决策的产生，对中央权威产生了严重的威胁和挑战。普京上台后明确表示要改变俄罗斯寡头干政的状况，要求寡头“平等地远离政治”，宣称，“我们将同这种寡头做无情的斗争”。[1]
但是普京打击寡头有一个明确的政治规则，那就是专门针对那些敢于干涉政治的胆大妄为者。俄最大的传媒帝国的领头羊古辛斯基最终远避以色列。古辛斯基赖以批评政府的主要阵地——独立电视台也被政府收购。叶利钦时代最能呼风唤雨的寡头别列佐夫斯基逃往伦敦申请政治避难，而且在克里姆林宫的压力下被迫卖掉了他控制的最有影响力的公共电视台。这样，俄罗斯最具政治影响力的三家电视台——俄罗斯电视台(本来就是百分之百国有)、俄罗斯公共电视台和独立电视台都掌控在了国家手里。曾为俄罗斯首富、年轻的尤科斯石油公司总裁霍多尔科夫斯基也因为经济犯罪(当然不只是经济犯罪)而要在西伯利亚的监狱中度过他漫漫的九年刑期。对霍多尔科夫斯基的打击还加强了国家对战略资源的控制。
正像流亡在外的别列佐夫斯基所坦言的：“无论是1996年那样的寡头政治，即克里姆林宫在几个大的商业集团的利益之间搞平衡，还是1999年那样的寡头政治，即克里姆林宫与相处友好的寡头们一起联手反对那些不友好的寡头们，都不再存在。总之，通常概念意义上的寡头政治无论如何不会再有了。从寡头手中把国家抢回来所用的时间要比寡头们为把国家搞到手所用的时间少得多。现在大资本家已经不再是通过总统来管理国家，而只是羞答答地建议总统领导他们这些资本家。”[2]普京在他的两个任期里使俄罗斯彻底摆脱了寡头干政的局面。
第四，坚决打击恐怖主义。
车臣战争曾经是普京总统声名鹊起、铸造辉煌的契机，然而车臣问题并没有或者说从来没有得到彻底解决。普京就任总统以后，车臣非法武装以每年数百起的速度频繁制造恐怖事件，包括震惊世界的莫斯科轴承厂文化宫剧院人质事件、别斯兰学校人质事件等。对此普京的态度是以眼还眼，以牙还牙。
普京打击车臣恐怖主义的政策和行动有几个特点：(1)对待恐怖分子坚决打击、决不妥协。普京总统的一句名言是：“我们要彻底消灭恐怖分子。即使他们藏在马桶里，我们也会将他们冲掉。”(2)加强军事清剿的同时谋求政治解决的途径。2003年10月5日，车臣共和国进行了总统选举，在联邦政府的强大支持下，车臣共和国行政长官卡德罗夫以80·84%的高票当选车臣总统。尽管卡德罗夫后来被恐怖分子炸死，但普京总统“以车制车”的战略仍在继续。(3)对内强化反恐措施，包括出台《反恐怖法》、延长恐怖分子刑期、加强内务机关改革等。(4)拒绝西方的指责，谋求反恐国际合作。“9·11”事件后，以美国为首的西方逐渐淡化了对俄罗斯车臣问题的指责，这为俄罗斯对车臣叛军的打击创造了有利的国际环境。在普京执政的这几年中，车臣非法武装的几大匪首(哈塔卜、马斯哈多夫、巴萨耶夫)相继被剿灭，特别是2006年7月巴萨耶夫的被炸死被认为是车臣战争的转折点，车臣现任总统阿尔哈诺夫更称是为俄军反恐行动画上了句号。当然，三大匪首被消灭后，车臣反政府武装又推出新的领导人乌马罗夫，但是其威望和整合不同派别武装的能力受到质疑。
第五，整合各派政治力量，构建成熟的政党体制。
苏联解体以后，尽管宪法确立了俄罗斯多党制原则，但是没有一个专门规范政党行动的政党 法。按照1995年颁布的《俄罗斯联邦社会联合组织法》的规定，根据年满18岁的3个俄联邦公民的倡议就可以成立包括政党在内的社会联合组织。因此转轨之初以至于整个20世纪90年代俄罗斯政党林立，政党活动非常活跃，党际斗争也非常激烈，但是国家还没有形成一个能够发挥作用的政党体系。正因为如此，普京上台以后逐渐对俄罗斯的政党制度进行了改造，提出要在俄罗斯实行有两三个和四个政党参加的多党制，把政党活动纳入法制轨道，在议会中形成支持政府的稳定多数派。
2001年7月，经过多年讨论反复修改的《俄 联邦政党法》正式颁布。其中比较重要的一点是规定成立全国性政党的主要条件是人数必须在一万人以上，在半数以上联邦主体设有分支机构，且每个分支机构的人数不得少于100人。只有符合这些要求的政党才能注册并推举自己的候选人参加议会选举。2004年《政党法》修订时再将这些指标提高到党员总数不少于五万人，在半数以上联邦主体设分支机构且每一分支机构人数不少于500人。2005年4月出台的新的《选举法》还将进入国家杜马的门坎从5%提高到7%。上述这些措施使得社会上各种政治力量不得不进行重新整合，为培育全国性的大党创造条件。尽管今天的俄罗斯政党还不能像西方的政党那样发挥系统的作用，因为俄罗斯实行的是总统集权制，但可以想见，2007年的议会选举，能够突破7%大关进入议会的政党将进一步减少(2003年只有四个政党进入议会)，俄罗斯向两党制或三党制发展的趋势更趋明显。而普京对政党制度所进行的改革及其对政权党的支持，已经使议会形成了支持总统和政府的稳定多数。
普京走上俄国政治舞台之后的一个半任期内，通过对俄罗斯政治的全面整肃，有效地化解了府院之争、削弱了地方势力、打击了干政的寡头，将俄罗斯政坛上的各大主体——政府、议会、各联邦主体、各主要政党和媒体悉数控制在手中，在宪政体制的格局内一种中央集权的垂直的国家政权体系得以确立，一种权威主义的治国模式——“可控民主”制度基本形成。
“可控民主”作为转轨之初特定的国内国际环境下为有效地促进经济发展、保持政治稳定和打击恐怖主义而采取的过渡形式，作为俄罗斯强国路途中的一个步骤，应该说是基于俄罗斯历史文化传统和现实状况的一种合适的选择。2005年春天俄罗斯官方更把这种“可控民主”演绎成“主权民主”。“主权民主”依然是“可控民主”，但却是普京对国家控制的进一步强化和延伸，可控不只是控制国内的政治秩序，还不允许西方的染指，同时，也是对国内意欲倚仗西方势力伺机而动的反对派提出警告，进一步压缩反对派的活动空间。从叶利钦时期的“自由民主”到普京时代的“可控民主”再到“主权民主”，反映了俄罗斯在民主制度发展过程中正在做适合本国国情、追求国家利益的逐步调整。当然，在这一过程中，伴随着总统和联盟中央权力的集中和加强。总统的绝对控制力量保证了各种政令、法案的通过畅行无阻，克里姆林宫各项改革政策能够顺利推行，但总统的权力超越了一切社会政治力量之上，国家的行政、立法 和司法之间也就失去了有效的制衡，在国家统一和可控的目标下潜藏着一种危机，那就是俄罗斯的命运过于维系于普京。随着普京第二任期过半，俄罗斯各界开始对2008年国家何去何从感到担忧。
二、俄罗斯未来政治走势分析
俄罗斯著名的民意调查机构列瓦达分析中心最近两年内以“是否希望通过修改宪法使普京总统连任”为主题作了多次民意调查。结果显示，越到普京任期临近结束，俄罗斯人越显示出“不愿意让普京离开”的情绪。2006年6月公布的一次调查结果显示，有59%的被调查者希望通过修改宪法使普京总统连任。[3]有人认为这样的民意调查也许有克里姆林宫操纵的痕迹或者导向，但是普京在任总统的这些年里带领俄罗斯走出经济困境实现快速增长、摆脱社会动荡、实现政治稳定、提高国民生活水平和俄罗斯国家地位方面所取得的成就举世瞩目，在任期内的社会支持率居高不下，老百姓舍不得失去这样的总统也是显而易见的。
对俄罗斯来说，普京的去留问题已经不只是一个人政治权力的延续问题，它关系到俄罗斯国家政权和制度的继承性，关系到国家的发展。
从普京本人来说，从开始其第二个总统任期以来，已经在不同的场合多次重申他将会维护宪法的尊严，不会寻求第三个总统任期。但是不谋求连续第三个总统任期，不表示普京要退出俄国政坛，在不久前与百姓进行直播连线时普京曾表示，将继续对国家形势保持影响。在2005年4月访德时普京自己还说过：“宪法并不禁止非连续性地第三次参选。”
事实上，俄政权高层和亲普京势力一直在谋划现政权的连续问题，比如说就修改宪法赋予总统第三任期的权力举行全民公决；比如说通过组建俄白联盟国家使普京出任联盟国家总统，在不修改宪法的情况下继续其第三任期；比如说选出一个普京信任的人担任总统，而普京先作为“统一俄罗斯党”领袖组阁成为握有实权的总理，也有提 法是普京先在联邦委员会主席或者国家杜马主席位置上过渡四年。最近还传出一个说法，说克里姆林宫正考虑创建一个新职位——总统国家安全顾问，2008年将由退休的普京接任，总之是让普京2012年再重返总统宝座。有关2008年普京何去何从的争论从没停止过。
我们就可能的几种情况分别进行分析。
首先，修改宪法，就普京连任进行全民公决。
这样的声音一直存在，2006年7月俄罗斯56个联邦主体对这一倡议表示支持。但是，这一方案基本上不可行。一方面普京总统坚决反对，他对宪法的尊重从未动摇，另一方面俄议会两院国家杜马主席格雷兹洛夫和联邦委员会主席米罗诺夫以及俄中央选举委员会鉴于总统的态度逐渐与总统保持了一致，对公决的提议分别明确表示了拒绝。
第二，组建俄白联盟，使普京出任联盟国家总统。2006年9月21日，俄白联盟国务秘书博罗金在一个记者招待会上宣布当年12月将就组建俄白联盟国家未来前景问题举行全民公决。俄白联盟国家进程的突然提速又给人以普京将可能继续执掌俄罗斯的第三个总统任期的希望。但是，俄白联盟国家的组建在过去的一些年里磕磕绊绊，俄政权高层的愿望未必就能付诸实施。而且，俄联邦宪法规定，全民公决不能在俄联邦总统、国家 杜马任期的最后一年以及在选举活动期间举行。国家杜马的换届选举将在2007年12月2日举行，因此在2006年12月2日之后，法律将不允许进行任何全民公决。从今天看，第一种倡议和第二个愿望事实上已经破产。
第三，寻找一个合适的接班人，让普京在政府或议会的位子上过渡四年。前面的两种可能基本上被否定了，寻找一个合适的接班人看来是惟一现实的选择。2005年11月普京增设第一副总理职位，任命原任总统办公厅主任的德米特里·梅德韦杰夫担任，总统办公厅主任一职由西伯利亚地区秋明州州长谢尔盖·索比亚宁接任，同时增设一个副总理职位——任命俄国防部长谢尔盖·伊万诺夫担任并兼国防部长，此外还更换了俄总统在地方上的两名全权代表。这是继2004年初总统大选之前的那次政府改组之后规模最大的一次政府人事变更，且也是在普京总统第二任期将半社会各界纷纷猜测接班人选的时候，因而普京的这次行动在俄罗斯各界引起强烈反响，纷纷将此举与2008年的大选联系在一起。人们普遍认为，普京此次所作的政府人事变动拉开了接班人竞争大幕。有人看好梅德韦杰夫，有人认为伊万诺夫潜力更大，还有人认为新任总统办公厅主任索比亚宁机会也不小。身兼议长、议会党团主席、“统一俄罗斯”党主席三大要职的格雷兹洛夫和联邦会议上院主席米罗诺夫也被推到前台。
作为政权党的“统一俄罗斯党”在这几年里蓬勃发展起来，从最初的“团结”联盟，到“团结党”，然后与“祖国”和“全俄罗斯”合并成为“统一俄罗斯党”，今天已经在国家杜马450名议员中有370名议员、89个联邦主体中55名行政长官，汇集了国家杜马主席格雷兹洛夫、政府副总理茹科夫、紧急情况部部长绍伊古、莫斯科市市长卢日科夫等一批国家政要。该党成员在2003年议会选举前夕有60万，2004年6月增加到80万，到2006年4月，已超过100万，超过其他各派政党的总和。[4]普京在2005年《国情咨文》中提出，今后在地方议会选举中获得多数的政党，将有权提名联邦主体的领导人，最后由总统批准。“统一俄罗斯”党在当年进行的20个地区的议会选举中，在18个地区位居第一，在其余两个地区名列第二。“统一俄罗斯党”成为名副其实的政权党，其他政党无与争锋。
“统一俄罗斯党”的发展历史是俄罗斯政坛的一个特殊现象，就像普京之迅速崛起和超高支持率是俄罗斯现代政治生活的神话，而这二者无疑是密切相关的。随着党派斗争已经不再成为“统一俄罗斯党”所要关注的重点，该党开始谋求新的政治理想——发挥执政党的作用。2005年11月26日该党六大把其工作重心转向国家的社会经济发展问题，2006年12月该党七大的主要议题是讨论国家未来十年的发展战略问题。
从前段政府人员的变动及俄政权党的发展情况看，寻找合适的接班人，普京作某种意义上的过渡还是存在可能的，尽管普京目前还不是统一俄罗斯党的成员。不过也仅仅是存在可能而已，因为俄罗斯是总统集权制国家，新任总统即便没有普京那样大的魅力和威信，宪法所赋予的权力并不缺少什么。新总统上任后能否顺利过渡，普京在2012年能否重返总统宝座显然还存在太多的或然因素。况且届时普京本人的意愿如何也是个未知数。
注释：
[1]俄通社—塔斯社莫斯科2000年6月11日俄文电。
[2]参见[俄] 2001年1月26日《政权周刊》。
[3]参见俄罗斯新闻网2006年6月7日。
[4]王正泉《俄政党格局五变化：统一俄罗斯党奉普京为精神领袖》，see http://www.daodoc.com.
[作者单位]中央编译局世界所。
