起草说明
1 《茂名市畜禽养殖污染防治条例》（征求意见稿）
经过认真研究论证，反复斟酌修改，现就《茂名市畜禽养殖污染防治条例》（征求意见稿）（以下简称《条例》）有关情况说明如下：
一、制定的原则
（一）遵循上位法，突出地方特色
《立法法》第73条第二款规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。
畜禽养殖污染防治属于环境保护范畴，属于《立法法》规定的可以制定地方性法规的内容。《立法法》规定，地方性立法的环境保护事项，不得与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，上位法有规定的，应当依据上位法的规定。但是对于上位法没有规定的，属于环境保护事项的，可通过地方性法规予以具体与细化。畜禽养殖，国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》是对规模养殖的规定，而《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律是对畜禽养殖某方面内容的规定。
茂名市的情况是规模养殖与非规模养殖各占一半，对于非规模养殖污染防治没有专门的规定，但是非规模养殖在污染方面更加难以处理，因此需要地方立法。在畜禽养殖的执法方面，农业、住建、卫生等部门对非规模养殖户的管理是畜禽养殖污染防治实施源头管理的重要执法措施，而对于如何实施源头控制的执法，上位法没有规定，可以在地方立法中予以明确。环保部门对畜禽养殖污染防治的监督管理是事后的管理，需要细化该管理权限。
（二）明确权力分工，细化执法标准
2 涉及畜禽养殖污染防治的部门很多，各部门应当在既有权限范围内，对畜禽养殖污染防治工作实施管理，做到分工明确，执法有力。
（三）畜禽养殖污染防治的标准与方案具体化
对于养殖场、专业养殖户、散养户、禁养区、限养区、适养区、污染防治标准、排放标准、分类管理、分区治理等内容予以明确。
（四）规划、执行与考核结合
通过设定规划明确年度污染防治的任务，在年度规划确定的目标下，通过各权力部门的执法，完成年度污染防治任务，通过考核方式确定完成效果。
二、制定的必要性
近年来，茂名市畜禽养殖业迅速发展，养殖业逐渐成为我市各县区的重要产业，先后建成了近2000家畜禽养殖场，但均以中、小型规模为主，缺乏统
一、科学的规划，且养殖场大多在建设初期没有进行环境影响评价，同时由于当前畜禽养殖业污染防治措施建设严重滞后，导致局部区域的环境质量逐步恶化。为防治畜禽养殖污染，保护水体和自然生态环境，减少畜禽养殖污染物的排放，改善辖区环境质量，实现畜禽养殖业健康持续发展，特制定本条例。
按照《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》的规定，确定畜禽养殖污染防治重点区域是：山东、黑龙江、河北、辽宁、河南、内蒙古、湖南、四川、吉林、广东、安徽、江苏、湖北、江西、山西、云南等16个省(区)和其他省区的畜禽养殖大县(市、区)。茂名是广东省畜禽养殖的重点地区，因此，畜禽污染防治任务非常突出。
茂名市畜禽养殖业规模结构主要由规模化养殖场、专业养殖户和散养户组成，参考2016年茂名市污染源普查数据，畜禽养殖水污染物主要排放量由猪和肉鸡养殖业产生。据调查，目前茂名市区域内多数的养殖场没
3 有粪便、污水处理设备。大部分养殖场主都把精力放在如何提高畜禽产量和质量上，而往往忽视了畜禽养殖产生的污染物对环境的影响，从而导致污染防治措施严重滞后的现象。
畜禽养殖业产生的污染物主要有三个方面：污水、粪便和恶臭。调查显示，茂名市的大部分畜禽养殖场产生的污水和粪便由于未经有效处理而排放，不能满足排放标准的要求，致使周边农田肥力过剩，或排入附近水体，造成附近河流、地下水等水质恶化，影响较大。
根据国家和广东省对畜禽污染防治的要求以及茂名畜禽养殖污染防治的实际情况，制定有针对性的措施。
三、主要内容和依据
本条例共五章三十六条，第一章为总则，包括制定目的和依据、适用范围、责任主体、主管部门与执法部门、执法部门的权限分工、自治组织的监督与诚信建设、养殖主体的分类管理、养殖区域的分区治理、提高畜禽养殖技术、全民防污治污。第二章是预防制度，包括防污治污规划、备案与信息化管理、污染防治标准、污染防治的环评制度、污染处理措施、未经处理不得直排的规定。第三章是关于综合利用与治理的规定，包括养殖主体分类管理的具体措施、养殖区域分区治理的具体措施、无害化处理、污染防治备案制度、监督监测制度、综合治理制度、土地整治制度。第四章是关于法律责任的规定，包括监管失职的法律责任、禁养区违法养殖的法律责任、未按规定环评的法律责任、无害化处理未实施或未合理实施的法律责任、违法养殖行为污染环境的法律责任、超标排放的法律责任、抗拒检查等的法律责任。第五章附则是关于畜禽养殖主体标准的认定以及生效日期的规定。
制定本条例的主要依据有：
1、国家层面：（1）《中华人民共和国畜牧法》（中华人民共和国主席
4 令第四十五号）；（2）《中华人民共和国动物防疫法》（中华人民共和国主席令第七十一号）；（3）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年11月7日修正）；（4）《中华人民共和国水污染防治法》（中华人民共和国主席令第八十七号）；（5）《环境影响评价法》（2016年7月2日修订）；（6）《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）；（7）《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001）；（8）《畜禽养殖业污染防治技术规范》（HJ/T 81-2001）（环保部2002年四月一日实施）；（9）《“十二五”主要污染物总量减排核算细则》；（10）《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》（环保部、农业部2012年制定）；（11）《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）；（12）《“十三五”生态环境保护规划》（国发【2016】65号）；（13）《水污染防治行动计划》（国发„2015‟17号）；（14）《畜禽养殖禁养区划定技术指南》（环办水体[2016] 99号）。
2、广东省：（1）广东省《畜禽养殖业污染物排放标准》（DB44/613-2009）；（2）《广东省“十二五”主要污染物总量减排实施方案》；（3）《广东省2012年第一批污染减排重点项目》；（4）《广东省规模化畜禽养殖场（小区）主要污染物减排技术指南》。
3、茂名市：（1）《茂名市畜禽养殖业污染防治“十二五”规划》；（2）《茂名市环境保护和生态建设“十二五”规划》；（3）《茂名市畜禽养殖划定方案》；（4）《茂名市河流两侧畜禽养殖场整治工作实施方案》。
四、需要说明的问题
（一）总则部分需要说明的问题
1、关于适用范围，国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》主要针对规模养殖的问题进行规定，而茂名市的情况是规模养殖与养殖户的养殖，在存栏量以及污染程度上各占一半，而上位法没有针对养殖户的污染防治
5 规定，因此在地方立法时，提出专业养殖户和散养户畜禽养殖污染防治的规则和制度。本条例的适用主体除了规模的养殖场外，主要调整专业养殖户和散养户。
2、责任主体。本条例是茂名市地方立法，适用对象主要是养殖场、专业养殖户和散养户。特别是专业养殖户和散养户，如果不用立法的方式明确规定责任主体，他们不明白也不接受养殖畜禽需要按照法律规定进行污染防治。因此，条例需要特别规定畜禽养殖污染防治的责任主体，在执法过程中做到有法可依。
3、畜禽养殖污染防治的执法主体。第一，畜禽养殖污染防治的执法主体众多，但是农牧部门是畜禽养殖管理的主要部门，畜禽养殖管理的日常监督、许可证的发放、动物防疫检验检疫，都是农业（畜牧）部门的监管范围。因此，按照《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》的要求，从源头控制畜禽养殖的污染，农牧部门应当成为控制畜禽养殖污染防治工作的龙头部门，因此，农牧部门应当从养殖场、专业养殖户和散养户的《动物防疫许可证》的发放、检查环节开始，对畜禽养殖污染防治工作起到龙头作用，从源头上治理畜禽养殖污染。其次，农牧部门应当按照茂名市的规划，编制畜禽养殖总量控制目标，根据畜禽养殖总量控制目标发放许可。第二，环保部门是畜禽养殖污染防治工作的综合监管部门并负责畜禽养殖场、专业养殖户和散养户的排污许可工作。因此，环保部门对畜禽养殖场、专业养殖户和散养户的污染防治进行全面的监管，并根据茂名市的规划和排放标准发放合格的排污许可证。第三，林业部门、卫生部门、住建部门、国土规划部门、财政部门等部门对畜禽养殖的规划、防疫、土地以及设施的合标准性负有监管责任，因此，也应当是畜禽养殖污染防治的职能部门。
4、养殖主体的分类管理原则。此原则是《全国畜禽养殖污染防治
6 “十二五”规划》《“十三五”生态环境保护规划》提出的畜禽养殖污染防治方式。按照规模养殖场（小区）、散养密集区、养殖户的规模，对畜禽养殖污染设施和污染防治办法分类规定，达到畜禽养殖根据不同主体和规模分类管理的目的。养殖场的畜禽养殖污染防治标准可以按照法律规定的标准执行，散养密集区、专业养殖户和散养户在资金成本压力下，可以通过“规划”指引的规则实施有条件的污染防治，但是都需要根据本地区环境承受能力进行污染防治。
5、养殖区域的分区治理原则。按照《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》的要求，强化分区分类管理和源头控制，划定畜禽养殖禁养区。根据规划的要求，《茂名市畜禽养殖业污染防治“十二五”规划》确定了禁养区、限养区和适养区。茂名市下设的区县也分别制定了本辖区的污染防治的分区治理范围。因此，本条例依照各区县制定的三区划分范围，划分禁养区、限养与适养区。需要调整的，根据本条例第八条确立的基本原则进行适度调整。
6、推动畜禽养殖技术提高的原则。茂名市是广东省畜禽养殖大市，畜禽养殖给环境污染带来较大的问题。因此，需要通过立法确定畜禽养殖污染防治的措施。但是，除了控制畜禽养殖污染之外，还需要从畜禽养殖技术提高的角度改善与提高畜禽养殖技术，从畜禽养殖的源头控制污染，这样才能对畜禽养殖污染防治起到源头控制的目的。因此，在防治畜禽养殖污染的同时，需要提高畜禽养殖技术，从源头和防治两方面治理畜禽养殖污染。
（二）预防部分需要说明的问题
1、防污治污规划的说明
畜禽养殖污染防治，除了由责任主体在畜禽养殖过程中按照防污治污的标准实施污染防治外，还需要监管部门定期（一年或三年）制定防污规
7 划，根据以往年度污染防治的具体情况，提出防污治污的规划，对畜禽养殖污染防治做到事前的预防。
农牧部门应当每年向环保部门提供畜禽养殖规模与数量等畜禽养殖情况，环保部门要按照国家总体工作部署和要求，编制本级畜禽养殖污染防治规划或方案，明确本地区工作目标、治理重点、主要任务和保障措施。茂名市是畜禽养殖污染防治的重点地区，因此更加需要细化年度实施计划，将治理任务分解到县(市、区)，结合主要污染物减排工作督促落实。
2、备案制度的说明
在以往的行政工作中，农牧部门负责登记备案养殖场、专业养殖户和散养户的养殖规模、种类和数量等养殖情况，掌握畜禽养殖的基本情况。环保部门负责了解与备案畜禽养殖废弃物的产生、综合利用和污染物排放等情况，但是需要根据农牧部门提供的畜禽养殖基本情况进行污染防治。因此，环保部门的畜禽养殖污染防治工作除了需要了解具体的污染情况之外，还需要向农牧部门和养殖场、专业养殖户和散养户了解畜禽养殖的具体情况，对环保部门的工作带来不便，更加重了环保部门不该承受的工作内容。
为了缓解并解决环保部门污染防治工作中的难题，特制定本条例第十二条，将畜禽养殖的情况与畜禽养殖污染防治的情况统一在环保部门备案，并实施动态管理，使环保部门掌握第一手资料，减少环保部门的额外工作压力。
3、防污治污标准的说明
环保部《“十二五”主要污染物总量减排核算细则》（环发„2011‟148号）对畜禽养殖业污染物减排制定了具体的标准，广东省根据本省畜禽养殖污染防治的具体情况，制定了《广东省规模化畜禽养殖场（小区）主要污染物减排技术指南》。养殖场、专业养殖户和散养户根据减排指南
8 的要求和具体的畜禽养殖的情况，制定污染防治方案，并按照方案实施污染防治工作，最终接受环保部门的监督检查。
对禁养区的养殖防治标准，根据《畜禽养殖禁养区划定技术指南》（环办水体[2016]99号）执行。限养区需要根据环境承载能力确定养殖规模与标准，对超过养殖规模与标准的，引导其迁往适养区或采取其他手段达到养殖标准。适养区的养殖场与养殖户也要达到污染治理标准。
4、环评制度的说明
按照国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价。
国务院的条例对环评的对象仅限于养殖场、养殖小区，没有规定养殖户是否需要环评。依据茂名的具体情况，养殖场、养殖小区属于中小规模，如果仅规定只有养殖场、养殖小区需要环评，对专业养殖户和散养户的污染防治工作无法做到有效监控，因此考虑将专业养殖户和散养户不要纳入环评的范围，而是对专业养殖户和散养户实施《环境影响登记表》备案管理制度。
对于环评需要评价的内容，依据的是《畜禽养殖业污染防治技术政策》，环发[2010] 151号。可以根据养殖场、养殖小区的规模和具体情况，根据该技术政策予以变通适用。
环保合格是否是取得合法养殖的前置条件之一，上位法有冲突。环保部门与最高院对此问题有不同看法，而《行政许可法》第15条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应
9 当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”对于茂名市畜禽养殖污染防治，有上位法规定的是《环境影响评价法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）。《环境影响评价法》规定了畜禽养殖的环境影响评价制度，《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）规定的主体主要是规模的养殖场，养殖户很难达到该条例的要求。这两部法律法规分别对畜禽养殖环境影响评价制度和规模养殖作出规定。但是，对于养殖场达不到环评的就不发《排污许可证》在实践中很难做到，因此可以考虑在发放、检查《排污许可证》时同时检查畜禽养殖场是否符合环保标准与要求。作为变通处理，对养殖户不能将环评条件作为证照发放的前置程序。但是农牧部门可以在发放、检查证照的同时要求养殖主体满足环保要求，此做法与《行政许可法》不冲突，也能够解决养殖过程中的环保达标问题。
对于专业养殖户和散养户，直接适用环境影响评价在实践中很难实施，因此在环保部门备案《环境影响登记表》的方式代替环评是比较现实的做法。
5、污染处理设施的说明
畜禽养殖污染处理设施根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年11月7日修正）的规定，从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。茂名市除了规模养殖场需要按照规定设置污染处理设施，专业养殖户和散养户也需要按照规定设置污染处理设施。而茂名市的情况是，养殖场的污染处理设施需要改进提升，专业养殖户和散养户的污染处理设施需要根据养殖规模、养殖地区的具体情况推动散养户按照标准建设污染防治设施。散养户如果不能达到条例规定的养殖场污染防治设施标准的，可以联合或者委托专业的污染防治公司收集养殖废物，实施无害化处理。这样
10 变通的做法既可以实现污染防治的目的，又对养殖场、养殖户的污染防治起到引导与推动的作用。
6、不得直排规定的说明
根据对茂名市养殖情况的调研，养殖场基本实现不直排的污染防治措施。直排主要出现在养殖户中，因此如何防止专业养殖户和散养户的直排应当是条例重点关注的。对专业养殖户和散养户直排的情况，通过强制推行污染防止设施的办法可以解决，或者引导专业养殖户和散养户联合建设污染防治设施，鼓励将废弃物、废水等污染物集中处理，并鼓励环保公司参与污染防治设施建设与管理。通过疏导的方式可以化解直排的问题，但是如果直排，导致污染问题频发，则需要环保部门严格按照条例执法，除了罚款等措施外，不发放排污许可等方式也可以在一定情况下执行。
（三）关于综合利用与治理部分需要说明的问题
1、养殖主体分类管理的具体措施
畜禽养殖污染防治，除了需要治理污染之外，还需要对现有的养殖场、专业养殖户和散养户的养殖行为进行规范。要实现从源头控制污染的目标，需要对现有的养殖场、专业养殖户和散养户进行分类管理，具体措施需要从土地规划、土地承受能力、养殖规模、养殖种类、环保评估等方面予以分类管理。分类管理的目的不是要消灭小规模的养殖户，也不是要推广大规模的养殖场，而是根据土地承受能力、环境承载能力，制定区域养殖规划，在养殖规划范围内对现有的养殖场、养殖户予以规范。经验标明，大规模的养殖场并不是最佳的养殖方式，对水土、环境的污染会产生较大影响。小规模的养殖户没有规范的污染治理措施，对环境和水土造成持续的污染。而最佳的畜禽养殖方式应当是根据水土、环境承载能力规划与制定畜禽的养殖规模、种类和污染防治措施。因此，条例规定了畜禽养殖分类管理的具体措施，通过引导等方式对现有的将有的畜禽养殖场、养
11 殖户逐步予以规范，实现养殖与治污双赢。
2、养殖区域分区治理的具体措施
茂名市的畜禽养殖需要根据三区划定方案进行整治。根据《畜禽养殖禁养区划定技术指南》（环办水体[2016]99号），禁养区并禁止养殖，在禁养区之外的限养区和适养区，不是随意饲养，而是需要根据水土承载能力、环境承受能力，在养殖的同时实施污染防治。因此，根据茂名市现有的养殖场、专业养殖户和散养户的养殖情况，制定具有针对性的分区治理措施，通过引导等方式实现畜禽养殖的规范化。
3、无害化处理问题的说明
畜禽养殖不仅涉及活体畜禽的污染防治，对病死畜禽的无害化处理也是畜禽养殖污染防治重要的一环。因此，条例针对畜禽养殖无害化处理的措施予以具体规定，从畜禽养殖源头对各种污染行为进行防控，做到畜禽养殖全程的合规。
4、土地整治制度的说明
农业特别是畜禽养殖是茂名市的重要产业，畜禽养殖污染防治除了需要农业局、环保局从源头实施污染防治之外，还需要通过土地整治等措施对畜禽养殖实施整体规划，因此需要对土地规划作出规定。如果有充足的土地储备，可以逐步规范畜禽养殖，实现畜禽养殖按照土地功能实施养殖。
（四）关于法律责任部分需要说明的问题
对畜禽养殖的污染防治，以引导为主要方式，但是涉及到人民群众饮水安全等的基本生活保障时，畜禽养殖场、专业养殖户和散养户不能按照规范的养殖污染防治措施实施养殖，达到一定程度，就需要通过处罚的方式予以制裁。制裁的手段可以多样化，但是处罚金额需要根据畜禽养殖的产业能力制定具体的处罚标准，达到既惩罚违法，实施教育的目的，又不
12 对畜禽养殖造成破坏性的打击的目的。
本条例对禁养区违法养殖的法律责任，特别是对水源的污染处罚作出详细规定，体现茂名市畜禽养殖污染的特色，主要是对水体造成污染，影响居民基本的饮水安全，导致水体不达标，因此通过细致的处罚标准对污染水体的违法养殖行为予以处罚。
其他养殖污染行为，根据具体的执法标准，与违法行为相适应的限度内，由行政监督部门根据具体违法行为酌情裁量，而没有对其具体化。
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