浅论城市违法建筑的拆除
【摘要】近些年来，随着社会经济的发展，城市面貌日新月异，但是在城市以及乡村出现了大量的违法建筑，这些违法建筑已成为了城市管理的顽疾，各级人大和政府都对违法建筑的管理出台了诸多法规、规章和管理办法，加大对违法建筑的预防和处理力度，但是，在查处违法建筑时，又往往容易引起矛盾的激化，造成社会不稳定、不和谐，笔者以代理过的两个案例为例，通过分析违法建筑的定义、危害、处理方式及程序，希望能够解决在拆除违法建筑中存在的诸多问题，化解因拆违引起的社会矛盾。
【关键词】违法建筑
危害
拆除程序
【案例一】2001年，四川居民陈某夫妇在海口市***区***村租赁一块闲置的菜地搭建了一座养猪场，未办理任何报建手续。当时因所在地为海口市郊区农村，又因周围都是荒地和临时建筑，相关的管理部门并未对其进行有效管理。但随着海口市区的发展，昔日的郊区农村已经变成了海口市城区，而且养猪场周围都已修建起了高档的住宅小区。2013年10月，***区城市管理行政执法局认定陈某养猪场为违法建筑，并对其实施了强制拆除。
【案例二】2012年，四川居民张某在海口市***区***镇**村向当地农户租赁土地建设了数个蘑菇棚及生活住房用以栽培蘑菇。2012年底，国土资源部在卫片执法时发现张某蘑菇棚违法占用基本农田，并向海口市国土资源局下达了卫片执法的图斑，国土局通过现场查勘，将卫片图斑对照***镇土地利用总体规划（2010-2020）和海口市土地利用现状局部图，确认张某的蘑菇棚和生活用房是建在基本农田之上，且没有任何报建手续，海口市国土资源局、海口市城市管理行政执法局通过《海口晚报》向张某公告确认其建筑为违法建筑，并要求其限期拆除。后张某未在规定期限内拆除，***区政府遂组织人员及机械将其违法建筑强制拆除。
一、违法建筑的定义
关于违法建筑的定义目前并没有一个统一的定论，简单的从字面意义理解，就是指违反了法律的强制性规定或未按照法律规定办理相关行政审批手续的建筑。这里的法律应作广义理解还是狭义理解？笔者认为应仅包括了狭义的法律和行政法规，行政机关不能依据地方性法规以及部门规章和地方政府规章认定违法建筑。
目前各级地方政府部门认定违法建筑的主要法律依据是《城乡规划法》和《土地管理法》，但事实上，我国法律对违章建筑的限制很多，范围也很广。比如《中华人民共和国水法》第二十四条规定：“未经有关主管部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物。” 《公路法》第五十六条规定：“禁止在公路两侧的建筑控制区内建建筑物和地面构筑物。”还有包括《文物保护法》、《环境保护法》、《港口法》、《铁路法》等都从不同角度对相关建筑物、构筑物的建设作出了限制性规定，违反这些限制性规定的建筑物都应认定为违法建筑。
根据《海南省查处违法建筑若干规定》，违法建筑是指未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。位于城市、镇、特定地区规划区范围内的是城镇违法建筑，位于乡、村庄规划区范围内的是乡村违法建筑。
区别城镇违法建筑和乡村违法建筑的意义在于二者认定的依据以及执法主体不同，但需要注意的是二者区分的标准并不是违法建筑位于城镇还是乡村的行政区划范围，而应是规划范围。比如案例二中张某的蘑菇棚位于永兴镇太平村，显然是属于农村，但因为该村是位于海口市主城区规划范围，所以仍然应该认定为城镇违法建筑。
二、违法建筑的危害
违法建筑特别是城镇违法建筑不按照城市规划进行建设，高强度开发和低水平无序管理，一方面破坏了城市的市容市貌，造成城市建设的杂乱无章，另一方面，制约了城市建设项目的顺利实施，严重影响了城市的长远发展，一处违法建筑就是一处阻碍城市未来发展的最大障碍。比如案例一中的养猪场，虽然刚建成时位于海口市郊区的农村，但随着海口市区的扩大，该地已经发展成为海口市市区，养猪场严重影响了海口市的城市面貌。
而乡村违法建筑则主要表现在对土地利用的破坏，部分农民占用农用地进行非农建设，另外近年来还出现大量城市人口到农村买地建房或与农民合作建房，部分企业到农村圈地进行休闲农庄之类的建设，诸如此类的乡村非法建设都存在着占用耕地甚至是基本农田的行为，对于国家的“保命田”造成不可挽回的破坏，比如案例二中的蘑菇棚就建设在基本农田之上。
大量随意搭建的违法建筑，因无法与城市地下管网对接，生活污水及垃圾随意抛放，严重污染了城市环境，比如案例一中的养猪场，猪饲料、猪粪的恶臭飘散开来，附近小区的居民根本不敢开窗。
同时违法建筑还存在大量的安全隐患，包括违法建筑物本身质量不合格、治安管理、挤占消防通道、违法用电等等。
综上所述，违法建筑存在极大的危害，大量的违法建筑已经成为城市中藏污纳垢所在，是城市管理的一大难题，对违法建筑理所当然应依法予以拆除，但是如果处理不当又很容易造成社会不稳定，严重影响和谐社会建设
三、违法建筑的处理
对于违法建筑的处理，首先应明确行政执法的主体是谁？ 对于城镇违法建筑，要看违法建筑违反的是哪部实体法，违反了《城乡规划法》，则由规划行政主管部门处理，违反了《土地法》，则由土地行政主管部门处理，违反了《文物保护法》，则由文物主管部门处理，等等。当然，在海口市，根据《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，城市规划管理、环境保护管理、市容和环境卫生管理等方面的行政执法都集中由城市管理行政执法部门（以下简称：城管执法部门）行使，其他相应行政主管部门不再行使行政执法权。
对于乡村违法建筑，则统一由乡镇人民政府负责查处。 对于城镇违法建筑的处理办法，《海南省查处违法建筑若干规定》规定，对于已经建成的城镇违法建筑，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当责令限期改正；改正后处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。对逾期不改正或者无法采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建筑，能够拆除的，应当责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。当事人逾期不拆除的，市、县（区）、自治县人民政府应当在十个工作日内责成有关行政执法机关实施强制拆除。
在海口市，城管执法部门在集中行使行政处罚权的范围内既有行政处罚权，又有强制拆除权，比如案例一中陈某的养猪场违反了《城乡规划法》，***区城管执法部门对其作出限期拆除的处罚决定，其后又对其实施了强制拆除。
其他的行政主管部门可以根据该部门实体法对违法建筑作出责令限期改正、限期拆除或强制拆除的行政处罚决定，如果强制拆除则应申请法院执行。但在实际操作中，各地法院受到各方面条件的限制，很难组织足够的人员力量实施违法建筑的强制拆除，因此此种情况下各行政主管部门一般并不申请法院强制拆除，比如在海口市，根据《海口市人民代表大会常务委员会关于整治违法建筑的决定》，该类违法建筑经市人民政府批准，由区人民政府或者市有关部门组织强制拆除。比如在案例二中，因张某的蘑菇棚既违反了《土地管理法》，同时也违反了《城乡规划法》，因此对其作出限期拆除的行政处罚决定的是海口市国土资源局和海口市城管执法局，但最后是由***区政府组织了人员力量对其实施强制拆除。
四、拆除违法建筑的法定程序
近年来，因违法建筑拆除造成的社会矛盾日益激化，由此引起的行政诉讼也日益增多，但实际上，拆除违法建筑造成群众不满的原因主要不是因为对违法建筑的认定，甚至多数群众也承认其建筑未办理相关报建手续或违反了法律规定，矛盾其实主要集中在行政执法部门拆除违法建筑的程序上，或者说因为行政执法部门的执法程序瑕疵导致了矛盾激化和诉讼之累。
拆除违法建筑的合法程序应该是：
第一、由有行政处罚权的行政部门根据相应的实体法确认当事人的建筑属于违法建筑，此时应特别注意据以认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确。
第二、根据《行政处罚法》的规定制作《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》，并依法定程序向当事人送达。
第三、当事人在规定的期限内没有拆除其违法建筑，行政机关根据《行政强制法》的规定制作《催告书》和《强制执行决定书》，同样应按法律规定向当事人送达。
第四、决定强制拆除的，还应遵守《海南省查处违法建筑若干规定》，特别是其中第十三条关于强制拆除时的规定：“强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。”
五、当前在拆除违法建筑过程中存在的问题及解决办法
1、违法建筑分为城镇违法建筑和乡村违法建筑，因二者处于不同的规划区范围，对建设房屋的行政许可不同，行政处罚的依据、行政处罚的主体也不同，对于广大老百姓来说，很难区分城镇规划区与乡村规划区的界限，比如有些老百姓认为在农村自家的宅基地上新建或改建房屋不需要向规划管理部门办理规划许可手续，但实际该农村很有可能已经被列入城市规划范围内。还有另外一种情况，比如在案例一中，陈某就向法庭主张其养猪场在兴建时是位于农村，并不在海口市城市规划范围之内，不能根据后颁布的《城乡规划法》认定其为违法建筑。因此，政府在制定或修改城市总体规划时，有将乡村纳入城市规划区范围的，应加大宣传力度，尽量具体通知到户。
2、在法律文书的送达程序上，是行政执法部门的一个难题。根据《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，各项法律文书均应按《民事诉讼法》有关规定向违法建筑当事人送达，但在实际处理过程中，行政机关往往无法调查到违法建筑当事人的真实姓名，当事人也不可能会对行政处罚决定书等法律文书签收，因此大多数时候，行政机关会通过见证人的见证，将相关法律文书贴于违法建筑物墙面醒目的地方，并拍下照片作为证据。有时同一类的违法建筑数量太多，行政机关也会通过报纸公告的方式实行公告送达，公告之后再将当天的报纸送达给当事人或另口头通知当事人。但是当事人一旦提起行政诉讼，比如案例一和案例二中的当事人在法庭上均主张其没有收到行政机关的相关法律文书，对行政机关的限期拆除和强制拆除的决定毫不知情，此时行政机关往往无法举证当事人已经收到并明知法律文书的内容，法庭则往往会判定行政机关的程序违法。为了规避送达的法律风险，行政执法机关和执法人员应当将工作做细，尽量调查到当事人的姓名，如果当事人拒绝签收，在采取留置送达的方式时，应将当事人拒绝签收的具体情况拍摄录像。
3、行政机关在实施强制拆除时，一般会组织城管执法部门、公安机关、村镇街道办干部、消防等不同部门的大量工作人员，同一天还会对多处违法建筑实施拆除，因此在实施过程中不可避免的会出现组织混乱的情形，加之违法建筑当事人还会采取各种各样甚至是暴力方式阻碍抗拒拆除，行政机关在拆除时对当事人在违法建筑之内的财物往往很难清点，甚至会出现损害丢失的情形。
4、因违法建筑往往顶风抢建，甚至会出现“隔夜房”，而一旦违法建筑建成，则会造成难以挽回的损失，因此各级行政机关应将主要精力放在违法建筑的预防和控制上，加大力度开展日常巡查、重点巡查、抽查、接受举报投诉后尽快实地调查等等。
5、因违法建筑的诸多危害性，目前各级政府对违法建筑的防控和处罚都非常重视，但是政府应取消对城管执法部门拆除违法建筑数量的量化指标
