保障房建设中中央政府与地方政府博弈分析
[提要] 建设保障房是为了解决中低收入家庭的住房困难，是民生问题，政府必须承担建设的责任主体。但在推行过程中，作为政策制定的中央政府和落实政策的地方政府首先在目标上产生了分歧，并由此导致行为的不一致。本文通过分析地方政府的“应对措施”，提出中央政府应如何调动地方政府的积极性，从而顺利完成保障房建设最终目标。
关键词：保障房;博弈
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
收录日期：2015年3月11日
保障性住房（以下简称保障房）是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造。是政府基于福利经济学理论对社会财富进行的再分配，对于缩小贫富差距，维持社会和谐稳定发展具有重要意义。“十二五”规划纲要明确提出，“十二五”期间我国要建设城镇保障性安居房3，600万套，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，体现了中央政府加快推进保障性住房建设的意志和决心，但承担保障房建设的地方政府则反映冷淡，态度消极，等待观望氛围浓厚。
一、中央政府和地方政府目标分歧
公共政策的制定过程本身就是各方利益协调的过程，作为保障房供给中重要的两方――中央政府和地方政府，会站在各自的立场，着眼各自的利益目标，在保障房政策的制定和执行过程中不断博弈。为此，中央政府和地方政府作为“经济人”，在目标上是存在分歧的。
中央政府以维护社会公平和稳定为目标，认定保障房建设具有极其重要的经济和社会意义：首先，建设保障房是房地产调控的重要工具。保障房是商品房的有效补充，将有助于从商品房市场上分流一部分需求，减少房价上涨的动力，从而有助于房地产调控目标的实现;其次，建设保障房是改善民生的重要渠道。近几年，加快建设保障房目的是为了解决中低收入家庭住房困难的问题，缓解城市内部二元矛盾，不断提高住房保障基本公共服务均等化程度，促进社会和谐稳定;最后，建设保障房是拉动投资的重要动力。中央政府希望保障房在拉动经济增长、扩大内需、增加就业，调控房地产市场，推动经济平稳较快发展方面发挥积极作用。所以，中央政府在保障房建设中是积极的一方，并积极提供相关政策和资金的支持。
地方政府追求地方经济的短期发展和个人的政绩，通常通过衡量“成本-收益”来决定自身的行为标准。在目前的行政和财政体制下，地方政府建设保障房的动力不足。究其原因，一是保障房建设有较强的外部效应。自1998年实行房改以来，作为支柱产业的房地产行业蒸蒸日上，同时也带动了其他相关行业的发展，促进了地方经济的增长，如果加快建设保障房，一定程度上会抑制当地商品房的需求，从而影响房地产业的投资需求;二是保障房建设资金缺口较大。中央补贴的资金哪怕是加上发行的债券资金只是保障房建设所需资金中相当小的一部分，剩余部分需要地方政府自行解决，地方政府面临较大的资金压力;三是地方政府无法从保障房建设中获得像商品房那样的高额土地出让金。土地出让金原本是地方政府获得财政收入的主要来源，但保障房用地价格较低，甚至是无偿划拨，直接削减了地方政府的财政收入。所以，地方政府在保障房建设中是消极的一方，只有在中央政府的行政压制、经济补偿等手段下才会有所行动。
二、地方政府的“应对措施”
（一）故意放缓保障房建设速度。为了实现保障房建设的目标，中央政府每年年初都制定并下达目标任务，各级政府间层层签订目标责任书，年终上级政府对下级政府的开工任务、基本建成任务、竣工任务等完成情况进行考核。尽管如此，目标任务的完成情况仍然很不理想，开工率低，未能在规定时间完工的情况频频出现。
（二）想方设法钻政策空子。
1、大肆降低建设成本。为了降低造价，地方政府不惜将保障房建在远离市区，周边道路、水电气等配套设施不齐全，公共设施不完善的地方，并在规划设计中提高住宅容积率，一方面增加保障对象的综合生活成本;另一方面也由于保障对象不愿意居住而造成保障房的空置。
2、擅自扩大保障房建设范围。且不说将部分企事业单位的自建房纳入统计范围这一问题，在城市棚户区改造中，由于改造的范围和对象是市区自行“合理界定”的，所以地方政府经常和房地产开发商联手将商品房开发、征地拆迁等摇身一变变为城市棚户区改造项目，并从中获取财政补贴资金。
3、截留挪用保障房建设资金。为了缓解建设资金严重不足的问题，中央政府在融资政策方面为保障房建设大开绿灯，一方面放宽信贷条件;另一方面提供优惠利率支持。但仍有部分地方政府将资金挪用于道路、市政等基础设施建设，影响相当恶劣。
三、中央政府的手段选择
（一）建立严格的监管机制。中央政府应该通过法治建设来加强宏观调控的权威性，逐步纠正作为房地产热重要推动力量的地方政府的投资冲动，改变地方政府的预算软约束以及只注重增长的错误政绩观，使中央政府和地方政府达成目标和利益的共识。
1、加强对地方政府的监督。要想地方政府采取“积极主动”的策略进行保障房建设，中央政府必须加大对地方政府的监督惩罚力度。这方面中央政府已经有所行动，根据《审计署关于2012年至2015年城镇保障性安居工程跟踪审计工作的指导意见》，从2013年开始审计系统已经对全国的保障房进行跟踪审计。这一部署无论是审计范围还是审计力度方面都是前所未有的，除了要求摸清总体情况外，还要求严肃查处重大违法违纪问题。
2、优化对地方政府的政绩考核制度。地方政府的短期行为与我国现行的政绩考核体制也有很大关系，应当进一步优化。不能唯GDP论，应当引入更多的评价指标，充分考虑经济和社会效益，引导地方政府工作重心的转移。
（二）建立完善的激励机制。仅有严格监督而缺乏激励机制，不仅会加大监管成本，而且效果有限。中央政府应该通过多种渠道调动地方政府的积极性，提升其公共服务理念。
1、加大对保障房建设的财政支持。中央政府已经将保障房建设的“事权”交由地方政府承担，那就需要有相应的“财权”与之相匹配。我国保障房建设缓慢，很大程度上是因为中央政府没有充分考虑到地方政府财权和事权的不对等，特别是对于经济欠发达地区，中央政府应当通过转移支付给予适当的财政补贴，缓解地方政府财政压力。
2、完善保障房建设政策体系。为了进一步调动地方政府的积极性，中央政府的治理策略应该是努力给予地方政府尽可能多的政策支持，但目前的现状是，相关的法规比较零散，而且往往是出现什么问题才解决什么问题，缺乏系统性和预见性，使得地方政府在政策执行过程中“上有政策，下有对策”。发达国家在建立相关的住房保障制度后，都会将政策以法律的形式落实下来，以形成法律保障，我国也可以在这方面进行进一步的探讨。
主要参考文献：
[1]王静文.保障房博弈的政治经济学.企业界，2011.8.
[2]林潇.中央政府与地方政府在中国住房市场的博弈分析.湖北行政学院学报，2012.3.
[3]梅建明，熊珊.保障房建设中中央政府和地方政府的行为选择――基于混合策略博弈视角.行政事业资产与财务，2013.7.
