对旅游规划评审中的“潜规则”质疑
摘 要：旅游规划评审时甲方、乙方与评委会三方“博弈”，派生出一系列“不足为外人道”的潜规则。围绕甲方追求质量抑或形式、评委追求真理抑或情面、乙方追求声誉抑或利益的“位移”，潜规则贯穿于评审前的评委遴选、评审本设计与装潢及交付时间控制，评审中的表决、拟写评语、归纳修改意见，评审后的修改本鉴定等诸多环节。《旅游规划通则》实有修订完善之必要。
关键词：旅游规划，评审，潜规则，旅游规划通则
“十五”期间中国旅游界一大进步为规划意识高涨，规划编制蔚然成风，有人评之为“规划大热”，还有人称之为“旅游规划大会战”。且不说东部发达地区，即以中部安徽省为例，省级旅游规划就编了3个，17个地级市都已编制出旅游发展规划，县、镇与景区景点旅游规划多达上百个。“政府管理旅游开发的一个具体过程，就是对旅游规划本身的管理与实施监测。”规划评审是政府管理的一项重要工作，为此国家旅游局制定了《旅游规划通则》(以下简称《通则》)，规定各类旅游规划都要履行评审程序。“神圣、庄严”的评审真的都能做到公开、公正与科学吗？其实很难。评审事涉三方：甲方(规划委托方)，乙方(规划编制方)，评委会。这三方在工作立场、追求目标与个体利益方面互有出入，故而在评审时就必然处于“博弈”状态，产生虚实、明暗、正邪的角逐，久而久之就派生出一系列“不足为外人道”的潜规则，实有揭示与匡正之必要。为篇幅所限，所论仅及省、市、县旅游发展规划。
一、规划委托方追求：质量抑或形式
规划评审的主导权掌握在谁手中？局外人大多以为在评审组，即在拥有投票权的各位评委手中，其实当过几次评委的都知道并非如此。真正操纵评审走向的是规划委托方。地方旅游发展规划的委托方通常是一级政府或旅游局，作为行政当局，他们所考虑的不仅仅是政府付出了一大笔纳税人钱，就应该严把评审关，保证乙方交出一份优质的旅游规划，而且还要考虑到向人大与上级的履职汇报、向新闻媒体的宣扬政绩、向辖区百姓的施政许诺、向海内外投资者的投资招徕等“综合效益”，所以在评审前、中、后各个环节都难免在追求质量还是讲究形式上产生某些“错位”。
1.规划评审前——评审人员的遴选
主任委员的选择是关键。按照《通则》，规划评审设评审组，其主持人称组长，但由于官场特别重视“高规格”，故而在现实中普遍自动升格为评委会与主任委员，本文尊重事实，姑且也如此称呼。主任委员的选择之所以特别重要，因为他不但是评委会的主持人，而且是规划宣传的“闪光点”，因此名头要响、声望要隆、地位要崇，能人此“法眼”的无非两类人物，一类是位高权大的首长，另一类是德高望重的学界权威，最好是两院院士，不得已而求之，也希望是名校的博导。以此标准遴选似乎无可厚非，只要被选者有条件切实履行职责。但问题恰恰出在这些首长与权威可能工作太忙，时间太紧，有时甚至到了连坐飞机赴评审会的时间都挤不出来，更不要说进行实地考察、会前写出评审意见。当然这些在操办者眼中都不成其为问题。如果主任委员不能来，就把评委会开到其所在地去，哪怕远隔数百上千里、多耗资数万元，须知盛情感人，必有后报；如果主委等能来但没时间实地踏勘，那就干脆取消景点考察；至于主委等没有时间通览文本更无所谓，只要他们在评审席上坐下，评审就提升了档次，就算“初战告捷”，更何况他们见多识广，哪怕边听听发言边翻翻文本，最后总结性发言也能高瞻远瞩，博词宏义，洋洋洒洒，博个满堂彩，即使偶尔来点“信口开河”，大家也会体而谅之，忍笑了之。业内有人批评道：“大专家走马观花，难以得出准确的评审意见。非专家缺乏水平，得不出科学的评审意见。”有趣的是，评委会有时还会出现名誉主任之类荣衔，起初是高层首长尊重知识，尊重人才，力主由学术权威担任主委，而操办者惟恐首长屈尊与下属、专家同为委员，会有当年韩信“生乃与哙等为伍”的失衡心理，就创造性地增添名誉主任名目，居然皆大欢喜，遂成官场常例。
评委的邀请也颇有讲究。行政管理部门代表通常无须烦心，因为有的会前征求过意见，有的通过气，打过招呼，大家都是场面上的人，评审会上就连环保部门的领导也不会太顶真。颇需费心运筹的是外请专家，请的最好是名人，专业能力强，挑刺眼光尤为明锐，能为规划的完善出谋划策，但又要识时务，顾大局，能在投票上与领导保持一致，因此个性要强，固执己见，会投反对票者，常在“敬而远之”之列。
2.规划评审中——通过的玄机
委托方最关心的不是过程，而是结果，即评审能否通过。按《通则》所定程序，“旅游规划文本、图件及附件的草案完成后，由规划委托方提出申请，上一级旅游行政主管部门组织评审”，这里有一点并未明确规定，但度情揆理，委托方以及上一级主管部门，应该对草案先进行初审，基本认可后方组织评审。因此，如果规划评审通不过，评审会主办者委托方与上一级主管部门就多少有“失察”之嫌，这当然是他们不愿意看到的结果。于是一旦评审委员们对规划表示严重不满，甚至有人明确表示不能同意通过时，主办方往往置情于理之上，左劝说，右诉苦，请求评委们高抬贵手网开一面。
3.规划评审后——规划修改也需引起高度重视
《通则》对此有规定：“规划文本、图件及附件，经规划评审会议讨论通过并根据评审意见修改后，由委托方按有关规定程序报批实施。”实践中的难题是：这“修改”由谁来鉴定已经达到“根据评审意见修改”的要求？按理说，最好由主委来鉴定，但如前所述，主委公务繁忙，有几位还能再拨冗鉴定？于是往往是委托方自己鉴定，结果受困于专业知识的局限，就容易让这一重要环节实际上处于失控状态，走走过场而已。
二、评委追求：真理抑或情面
1.评委比例失控之弊
评委会的组成实行两两制，即就职业结构而言，由行政管理部门代表与专家两部分组成；就地缘结构而盲，有本地评委与外地评委。《通则》对此有比例规定：“行政管理部门代表不超过1/3，本地专家不少于1/3。”但何谓专家何谓部门代表却无界分标准，这样一来规划局的总规划师、城建局的总工程师、旅游局的总经济师，以至有中高级职称的局长们、有硕博学历的处长们就统统兼具部门代表与专家双重身份，由着结构需要而“归类”。从实践看，外地“纯”专家的比例从省到市、县，呈递减状态，县级评审经常只有一两人“充数”而已。行政体制内的评委比重过大，就为下述弊端带来了“胎伤”。
2.敢否坚持“异见”
众所周知，评审本固然是编制方写的，但在相当程度上反映的是委托方的意志，因此，面对评审本的缺漏误错，评委是知无不言，言无不尽，还是避重就轻，点到为止，就成了坚持真理还是顾全情面的考验。请看，近年来旅游规划有些倾向越来越严重：旅游规划本来负有优化资源配置、从规划源头上制止低水平重复建设的使命，西方学者早就指出：“只有认真的规划和有效的管理才能使旅游带来的利益最大化，避免出现问题。”但地方政府出于申报财政国债项目、广为招商引资、加快地方经济发展、照顾下级政府积极性等方面考虑，往往要求编制方“全面”开发资源，不顾客观条件与市场发育程度，把景点、高档宾馆、度假区、商品城等项目铺得满满的；项目设计求大求全求豪华，无视投资的经济合理性，也不考虑土地利用的集约性，还忽视环境影响的严重性。对于诸如此类的原则问题，在首长面前敢于坚持“异见”的本地官员，据我所知还没有，倒是外地专家略有所闻，看来还是不受管辖的体制外者才能做到言行超脱、秉公直言。
3.奇怪的评审表决绝对一致
如果说对于评审本的评议尚可听到仁者见仁，智者见智之争，但在最后的“节骨眼”——表决上，奇怪的是总是那么绝对一致，无论是通过还是不通过，都不会出现反对票。奥妙何在？首先主持者禀承的是协商一致原则，对于可能有异议者，他会在会上和会下与其反复沟通，还会请与其相熟者做工作，还可请最高首长作结论性表态，所以到头来总能水到渠成，一锤定音。其次，还有一个程序诀窍，按《通则》要求，“旅游规划的评审，需经全体评审人员讨论、表决，并有y4以上评审人员同意，方为通过”，这里所规定的“表决”，并未明言是口头表决还是投票表决、是记名投票表决还是无记名投票表决，因此就为实践中的“简化”留了“伏笔”，现行做法几乎都是主委口头询问一声“还有没有不同意见”就算表决通过了。要想让评委独立自主地表达意愿，就该明文规定实行无记名投票程序。
4.多级差“通过”
规划编制水平参差不齐，为了确保“协商一致”，官场智慧创造了一系列缓冲地带，即把《通则》所说的“通过”扩充为多级差通过：一致通过、通过、基本通过、原则通过。有了这些梯度选择，主持人就容易调谐批评者的逆反心理，通过文字游戏式的级差让步来获得预期成果——评审通过。其实，规划只有通过与不通过两种可能，“基本通过”、“原则通过”之类确切定义与界线是什么？似乎谁也无法或不愿意辨析清楚，看来模糊哲学在评审场上还是大有用武之地的。 5.评审会降格
如果规划实在低劣得“不堪人目”，连最高首长都表示不能通过，评委会倒很容易达成一致意见，但也不能就此启动表决程序，通过一份载明“不予通过”结论的评审意见书，因为这样做就太无人情味了。体现“人性化关怀”的流行做法是把这场评审会降格，改称“中期评审”，要求编制方做重大修改后，再另行举行评审会，这样既坚持了原则，又照顾了编制方的情绪，还遮掩了委托方会前审查把关不严的失职，真可谓无奈之中的“明智之举”。只是作为评委，事后想想难免有劳民伤财之叹。 6.鉴定等级
评审即使通过了，鉴定意见也大需推敲。一度盛行“国际一流、国内领先”之类华而不实的溢美之词，后经学界有识之士大声疾呼，一句诘问就堵住了美言者之口：“你有何证据证明这规划达到了一流与领先的水平？”但地方官员也许“信息不对称”，不知道学界已经有此**，还时不时要求在评审书上添上此类“鼓舞人心”的评语。官员们还常要求写上“这是一份优秀的规划”之类结语，哪怕稍稍降低档次写个“较优秀”也会引来软磨硬缠。其实《通则》只要求表决通过抑或不通过，并未要求给规划定等级、下结论。我想这是正确的，规划优秀与否应该留待实践后依效果评价，先验式的高评语会诱发重形式、轻内容之风。
7.评委们所提的修改意见，要不要写上评审意见书
一种做法是一概不提，只在评审书上写一句笼而统之的要求：“规划编制单位务必按照评委们所提意见修改规划。”这种做法实在不敢苟同，一则评委之间难免意见相左，假如甲说这点不妥，必须修改，乙说我看这点尚可，请问编制方是修改还是不修改；二则评委们所提修改意见，即便每人5条，至少也有30—50条之多，有的是细节性修改，有的是重大修改，修改难易程度悬殊，笼统要求看起来尊重所有评委的所有劳动，实际上把选择修改权给了编制方，为其可能出现的避重就轻式修改提供了方便；三则这样做评委们省心又省时，可当委托方会后审查编制方提供的修定本时，可就失去重点，失去依据，费心费时还难落好。
我们提倡另一种做法，就是评委们经过讨论，把大家都认为必须作出重大修改的关键意见归纳为数条，一一写进评审书，这样纲举目张，既便于编制方把握修改大方向，也便于委托方验收审核。
8.评委修改意见的归纳也有门道
评委意见，有的只是皮肉之痛，修改并不难；也有的伤筋动骨，修改起来就大费周折，如客源市场调查不充分，要求补充调查与分析，这条意见乍看简单，实际上因为原先市场调查做成了“夹生饭”，现在必须推倒重来，就客源市场需求总量、地域结构、消费结构、年龄结构、职业结构等内容重作调查，这不但工程浩大，而且时间也未必来得及。评委会归纳修改意见时，有的公事公办、决不徇情，该写上的原则意见全部写上；也有的“换位思考”，顾念编制方修改困难，估计他们想改也改不好，或者在甲方预定期内改不成，就干脆略而不写，如此配合默契，实质上就把本不该有的“自由裁量权”拱手送给了编制方，让其自行决定是否修改、修改到何等程度，这岂不是评委的“集体失职”。
三、规划编制方追求：声誉抑或利益
1.乙方追求的两端及其转化
上述规划评审之所以走调、变质、扭曲，说到底还是规划编制水平偏低，达不到《通则》的要求。而造成规划难达标的客观根源是市场主体业余化，即承担各级旅游发展规划的编制单位不是专业性质的规划设计院所，而是以高校为依托的各类规划中心(院所)，参与编制者主要是教师与博士生、研究生、本科生；而主观根源是甲方在追求声誉还是利益上出现了偏差。声誉与利益相反又相成，两者处于乙方追求的两端，追求高声誉就意味着高投入高质量，而难以高收益；追求高收益就意味着低投入低质量，增加了声誉风险；但双方又有相通之处，利益有眼前短期与持续长期之分，而声誉也可以转化为长期持续利益。两者合理调谐的理性追求应该指向晶牌建设，可惜并非所有乙方在所有项目上都能坚持晶牌至上原则。
2.甲级资质编制方也有困窘时
值得关注的是，现在就连具备甲级资质、由著名教授领衔的编制方有时在评审面前也底气不足，难以过关。造成这种困窘局面的主要原因有三：一是思想上重投标轻编制，领衔人物忙着飞赴，天南海北竞标接项目，少有精力与时间指导在编规划，有时竟连评审本都没通览一遍就上评审会了；二是经营上重收益轻投入，为了节约成本大量使用尚处实习阶段的学生，而又缺乏高水平高职称教师的指导与把关，另外，规划牵涉到多领域的专业人才，明知本单位缺乏某些方面的人才，也不愿意花钱外聘；三是工作上重设计轻调研，按照《通则》设计的规划章节面面俱到，条理分明，但在实施调研等工作时，人力与财力投入未必充分，结果在资源调查、市场调查、相邻相关景点景区的竞合调研等方面不够全面与深入，直接影响了规划的水准。
3.乙方的绝招
为了保证规划顺利通过评审，乙方也练就了一些绝招。其一为拖延交评审本时间，按照《通则》要求，“规划成果应在会议召开五日前送达评审人员审阅，”但乙方常在评审会召开前一天到评审地时，才向甲方提供评审本，这样评委即使“挑灯夜战”到下半夜，也无法细读通读，只能粗看跟自己专业有关的部分，提一些较有把握的局部修改意见，没有信心更没有决心提议不通过评审；其二为推荐评委名单，市县级甲方往往跟学界联系不多，乙方便应邀或主动推荐评委人选，把师长、同学、弟子、朋友尽量罗列其上，甚至推荐本单位同事；其三为精心包装评审本，如改平装本为精装本，改普通纸为高档纸，改进装璜设计等，先给评委一个靓丽而又有份量的初印象；其四为多做“题外”文章，如让研究生多做案头论述工作，发挥他们擅长网上搜集资料的本领，把本该收进“附件”的基础资料升格为“专题研究”，平添数万文字，给评委留个下苦功的好印象。
四、《旅游规划通则》修订建议
《旅游规划通则》实施两年，起到了指导与规范的作用，但也暴露了一些疏漏，实有修订完善之必要。兹就评审的程序设计提出如下修改建议。
1.补加“初审”程序
《通则》8.1.1.1云：“旅游规划文本、图件及附件的草案完成后，由规划委托方提出申请，上一级旅游行政主管部门组织评审。”建议末句改为：“上一级旅游行政主管部门初审后组织评审。”补加“初审”程序意在强化主管部门的责任，尽量避免为明显低劣的规划举办评审会，更要降低废次规划蒙混过关的风险。学界有人提出在评审前先举行论证：“规划必须先送后审，先论证后评审。”还有入主张“规划应重论证轻评审。”愚以为规划等级不一，一律要求举行参与面广泛的论证会，恐怕不现实。
2.规划成果可送达电子版
《通则》8.1.1.2云：“规划成果应在会议召开五日前送达评审人员审阅。”建议改为：“规划成果(纸质或电子版)应在会议召开五日前送达评审人员审阅。”评委散处天南海北，还可能行踪不定，而规划成果体量庞大厚重，难以通过邮递送达，这是编制方拖至评审会前夕才交规划成果常用的借口，如果明确可送达电子版，就封堵了这个借口，确保评审人员有五日以上的审阅时间。
3.无记名投票表决
《通则》8.1.1.3云：“旅游规划的评审，需经全体评审人员讨论、表决，并有3／4以上评审人员同意，方为通过。”建议明确写上“需经全体评审人员……无记名投票表决。”只有无记名投票表决，才能为评审人员独立自主地表达评判意见提供最起码的制度保障，达到公允与科学的要求。
4.评审小组组长复审
《通则》8.2云：“规划文本、图件及附件，经规划评审会议讨论通过并根据评审意见修改后，由委托方按有关规定程序报批实施。”建议补充为：“经规划评审会议讨论通过、根据评审意见修改并由评审小组组长审查签字后”。增加评审小组组长复审的环节，旨在避免编制方“根据评审意见修改”走过场。
“现代规划的主要趋势是规划要同时满足旅客，当地居民与开发商的利益，要更多地关注旅客的个性需求，强调人与环境和谐相处，开发与保护同等重要，不但要关注当代人的利益也要关注后代人的利益。”规划要求的提高意味着评审“把关”将越来越重要。潜规划也许“野火烧不尽，春风吹又生”，但只要不断曝光，就有净化评审之希望。
