关于青海三江源生态移民的几点思考
内容提要：青海省三江源生态移民工程是影响三江源生态系统的主要因素之一。从2004年生态移民工程开始，至今已取得了阶段性成果，但实施过程中仍有一些问题需要探讨、研究。本文根据移民过程中出现的问题，提出相关建议和解决措施，指导今后的移民工程建设，使移民真正搬得出、稳得住、拔穷根、早致富，实现三江源区生态移民的可持续发展。
关键词： 生态移民 城镇化 可持续发展
1 引言
为了加快贫困地区脱贫致富的进程，党中央提出，在西部大开发中，对一部分生活在自然条件恶化、资源贫乏、生态环境脆弱地区的贫困人口，实行生态移民，这是国家社会经济可持续发展的一项重大战略决策。由于三江源地区海拔较高，很多地区是“生命禁区”，不适于人类居住，人类活动也造成生态恶化加剧。因此，国家应加大生态移民力度，既可保护生态环境，也能改善当地群众生存环境。但是在实施三江源生态移民的过程中，发展起点太低，影响了移民的效果。要使移民真正为三江源地区的生态环境作出贡献，就必须结合青海实际情况，总结、研究出一套完整的解决问题办法，使生态移民工程在生态环境和移民致富两方面均达到双赢的目的。
2 三江源生态环境状况
青海是长江、黄河、澜沧江的发源地，素称“三江源”。青海三江源地区总面积36.3万平方公里，约占全省国土面积一半，而年输出总水量630多亿立方米，被誉为“中华水塔”。它包括玉树、果洛两个藏族自治州和黄南、海南两个藏族自治州各两个县，以及海西蒙古族藏族自治州格尔木市代管的唐古拉乡，共计16个县、127个乡镇。
素有“世界屋脊”之称的青藏高原被称为地球的“第三极”，它是欧亚大陆上发育大江大河最多的地域，孕育了我国的母亲河黄河、长江和流经六国的澜沧江——湄公河、恒河、印度河等国内外著名河流。这些大江大河是中国和
亚洲几十亿人民的生命之源，曾孕育了人类光辉灿烂的古代文明，也是现代文明得以为继和可持续发展的根本保障。三江源地区的生态环境不但关系到中国，也关系到整个亚太地区的环境。
三江源是世界上影响力最大的生态调节区：在水源涵养、减缓径流、蓄洪防旱、防灾抗灾、降解污染、维持生物多样性，为人类生产、生活提供多种资源，调节气候方面有着其它生态系统不可替代的作用，具有巨大的生态功能，被誉为“地球之肾”、“生命的摇篮”。
历史上，三江源地区曾是水草丰美、湖泊星罗棋布、野生动物种群繁多的高原草甸区，被称为生态“处女地”。近些年来，随着全球气候变暖，冰川、雪山逐年萎缩，直接影响高原湖泊和湿地的水源补给，众多的湖泊、湿地面积不断缩小甚至干涸，沼泽消失，泥炭地干燥并裸露，沼泽低湿草甸植被逐年向中旱生高原植被演变，生态环境已十分脆弱。随着人口增长和人类无限度的生产经营活动，又大大加速了该地区生态环境恶化的进程。
面对越来越严峻的三江源生态恶化趋势，这里在整个三江源生态环境保护和建设中所处的主体地位，对全青海省省乃至全国经济社会发展的影响与日俱增。从一定意义上说，保护好这里的生态环境，就是保护了三江源的生态系统，就是保护了“高寒生物自然种质资源库”，就是保护了“地球第三极”的自然景观，就是保护了“中华水塔”。
3 三江源生态移民中出现的问题
针对三江源地区草场退化、草原沙化、冰川崩塌、黄河源头断流、湿地萎缩、湖泊干涸等一系列现象，三江源国家级自然保护区在2003年初正式成立。从2004年开始到2010年，我国投资约75亿元人民币用于三江源国家级自然保护区的保护和建设，开始了保护“中华水塔”行动。规划面积为15.23万平方公里，涉及16县1乡，总人口22.31万人。鉴于三江源保护工作的重要性和迫切性，青海省政府决定将三江源的18个核心区以及生态退化特别严重地区的牧
民进行整体搬迁。这项计划涉及牧民7921户、43600人，力争将三江源核心区变成“无人区”。
然而，三江源生态保护这个庞大的工程在实施过程中发现了许多问题和难题。主要包括以下几点：
第一，在移民的方式上，一般仅限于乡内移民和县内移民等内部移民，而不能彻底移出三江源地区，有些甚至是从核心区移到缓冲区或者实验区，而有些只是在本区内相对集中。这种“小移民”难以彻底解决人为活动对三江源生态环境的破坏，难以从根本上解决问题。
第二，有些地方的移民定居点出现了“空城”现象，建好的移民点入住率不高，且居住的多为老人和小孩，劳力还是照常进山放牧。而靠近城镇的移民点，由于区位较好有些房屋多用于出租或者转让，为牧民增加额外经济收入，而没有移民入住。
第三，在后续产业上，由于后续产业滞后、移民缺乏劳动技能，就业没有出路，生态移民仅停留在“定居”上，而真正的“移民”没有体现出来。
第四，移民移至城镇带来了社会治安问题，移至城镇的移民中绝大部分素质普遍偏低、没有就业，进而带来一系列社会治安问题。
以上这些问题的解决非常需要进行生态移民问题研究，这对于贫困人口的脱贫致富，对于生态建设和环境保护，对于产业结构调整和城镇化水平的提高、对于小康社会建设等，无疑具有重要的学术价值和实践意义。
4 对目前主要移民问题的思考
4.1 在移民方式上，有两种移民方式都能彻底保护好三江源的生态环境，分别为：
第一，区域性移民
目前，移民力度不够大，移民不彻底。大多是从山上移到山下，或者移到村庄、乡镇、县城、州府等地，并且基本上都是在三江源地区内部迁移，有些
还是在核心区内部迁移，只是做了相对集中。这种移民办法没有从根本上减少核心区的人为活动，也不能从根本上减少三江源的生态压力。
但怎样才能使三江源真正保护起来呢？很明显，应该严格按照三江源自然保护区的要求控制。即：禁止任何单位和个人进入自然保护区的核心区；缓冲区只准进入从事科学研究观测活动，禁止在缓冲区开展旅游和生产经营活动；实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。要严格按照三江源自然保护区的要求控制，就必须打破行政界线的限制，在更大的行政区域范围内统一考虑移民问题。也只有这种移民方式才能能够更好的保护三江源生态系统。
第二，建设小城镇集中安置
目前重要的移民问题是核心区移民问题，如果将核心区人口全部迁出，无疑对三江源保护起到了举足轻重的作用。也有人考虑过，将核心区43566人迁出，只不过是建一个小城镇或者是一个居住小区就可以安置的问题，比其他办法解决移民问题的代价要小很多。相对来说，国家每年要在三江源地区的基础设施投资包括水、电、路、通信、牧民的各种补助、生态治理、教育、卫生、医疗、扶贫、救灾等方面所花的费用每年约有10亿左右，这样许多年下来在三江源投入的总资金就不是一个小数目，远比建设一个4万余人的小城镇要代价要大许多，而且移民不彻底，不能完全消除三江源的人为活动。在三江源保护区外建设移民小城镇可以很好解决生态环境的保护问题，同时，也可以集中资金解决居住和就业问题。在配套政策的支持下，移民会生活的更好，生活质量会得到很大的提高。在这样的环境里生活几年，相信再让牧民进山放牧，他们也不愿意再回去，到那个时候，移民不要补助就可以正常的生活，三江源移民问题也得到彻底解决。
4.2 移民定居点的 “空城”问题
要解决这一问题，最根本的就是要使草山、草场上的人最大限度地回到定居点或者城镇居住。从这几年的移民经验来看，有以下几个方法已经起到了一
定的效果，值得推广。第一，缺少劳力的牧户可以通过草场承包的形式，将草场承包出去，靠这个钱可以满足在城镇生活的基本保障，另外还可以通过其他形式的就业达到致富目的。对于有劳力的牧户可以就近承包几家草场进行轮牧、放牧，这样有劳力的牧户也会有更大的收益。通过这种做法可以使大量牧民回到城镇和定居点，也对超载放牧起到了控制作用。第二，政府出钱买回牧民草场一定期限的使用权。假如政府买回10年的使用权，就要求在10年时间内，牧户不能再回到草场放牧，使草场不受人为活动的破坏，真正保护起来。并且，在这10年内，这些牧民有可能已经习惯城镇生活，有些可能已经有了自己满意的工作，不愿再去放牧，也算一举两得之事。第三，对减畜户进行奖励。政府根据减畜量对牧户进行相应的奖励，也会使一些牧民从畜牧业中解放出来，继而回到城镇和定居点居住。
4.3 后续产业问题
目前，三江源地区后续产业滞后，要让移民能够安心定居，关键要大力发展后续产业，培养移民的劳动技能。目前，虽然对牧民进行劳动技能培训，帮助他们从事加工、运输、餐饮、服装加工等行业。但改变一种生产和生活方式，需要一个较长的时间。一方面要延长补助年限，另一方面国家要大力扶持后续产业的发展。
在产业发展方面，三江源应重点发展以下产业： 第一，大力发展旅游业
利用三江源保护区的资源优势，重点发展旅游业，通过一批旅游区及旅游景点的建设，吸引国内外游客，带动第三产业的发展。
第二，大力推进畜牧业产业化进程，提高牧业经济的发展水平
畜牧业是三江源的支柱产业，如何继续夯实现有经济基础，使畜牧业向更高层次发展，这是惠及广大牧民群众的大事，也是经济发展的基础。为此，要积极实行封山禁牧、舍饲育肥、休牧育草、划区轮牧，使畜牧业走向良性发展
的道路。同时，也要继续推进规模化养殖的路子，使畜牧业的经济效益实现最大化。
第三，推进特色工业的发展
在三江源保护区外发展以牛羊毛（绒）加工、牛羊奶（酥油）加工、皮革加工、牛羊肉加工、中药材加工、宗教特需用品加工、旅游纪念品加工、民族手工业加工（民族服装加工、嘛呢石雕刻、牛羊头饰加工等）为主的特色工业。加大宣传力度，通过招商引资，同时引进技术、资金和人才，推进地方特色性工业体系的发展。
第四，加大服务业的发展力度，提高服务水平和服务质量。
服务业主要有两个方面，一是为旅游业服务，这是服务业发展的主导方向。这种服务业有利于吸引外来人口在本地消费，增加地方财政收入。二是为本地牧民及城镇居民的生产和生活服务，属于基础性服务。
总之，紧紧围绕畜牧业、旅游业、民族手工业的发展，以及中藏药材、矿产、水电资源的开发等，使
一、
二、三产业在三江源得到合理的发展，重点发展第三产业，加强基础设施建设、培养人才、提高服务人员素质、引进先进技术和管理经验，使三江源地区的经济实现跨越式发展。
4.4 移民移至城镇带来的社会治安问题
这一点可以通过两方面来逐步解决，一是要解决就业问题。就业问题在前面已经介绍过，通过三个产业的合理发展，使大部分牧民实现就业。从而减少无业游民带来的社会治安问题。二是要进行教育。主要是提高入学率，使各个年龄段的学生均能够进入学校学习，相信通过教育，会使下一代牧民群众素质整体提高，懂得基本法律常识，自觉维护社会治安。
5 在移民过程中需要关注的几点问题
三江源移民问题除了以上几点需要及时解决外，还有一些问题也值得关注。 第一，是移民与城镇化的结合问题。可以说，通过生态移民来促进小城镇发展是对三江源地区城镇化的一种有益探索。这主要表现为：其一，这些被移
居出来的农牧民原先生活在非常分散的地域，通过集中，在一定程度上改变了他们的生产方式和生活方式，使其开始向具有分工和交易性质的现代生产方式和生活方式转变，为改变城乡二元经济结构迈出了坚实的一步。其二，通过生态移民的集居，产生了聚集效应，促进了服务业的产生和发展，促使移民从农牧业向非农产业转移。其三，由于移民后生产要素相对集中于小城镇及周边地区，这里信息较灵通、交通运输便利、社会化服务较发达，也使移民能够接触到更多的市场信息，为他们进行产业转移增加了机会。其四，中国城乡分割的一个重要表现就是教育机会的不平等。生态移民与小城镇建设相结合，这不仅方便了移民子女上学，也为移民接受新的科学技术知识提供了方便，从而为移民就业打下了良好的基础。其五，三江源地区的许多小城镇功能不完备、集约程度不高、产业基础薄弱、就业压力大、经济发展困难等问题，是整个城市体系中的薄弱环节。因此，充分利用生态移民的机遇能促进小城镇的发展。
城镇化的前提是资本的集中和产业的发展，如果不积极发展产业，那么移民的迁入不仅不会带来城镇经济的繁荣，反而会成为城镇的负担。如果进入城镇后的移民无事可做、生活状况恶化，就会出现回流，生态移民就是失败之举。因此，在生态移民的过程中，必须加快后续产业的发展，培养移民的劳动技能，能使移民安心定居，对牧民进行加工、运输、餐饮、服装等行业的培训。增强小城镇的吸纳能力与经济活力，以巩固移民的成果。
第二，是合理确定生态移民的目标。移民的目标是多元的，它包括使移民迁出地的生态环境得到保护；移民迁入地的生态环境不受损害；移民迁入地的原住户不吃亏；移民能稳定解决温饱并逐步走向富裕等四重目标。在移民时，首先要看是否符合这四大目标，符合移民四大目标，说明移民是成功的，否则将会或多或少的损害一部分人的利益，留下一些难以解决的问题。
第三，是如何确定迁入地的土地承载能力及移民迁入规模。要使移民能真正的与三江源的生态环境保护相适应，首先要了解三江源保护区人口环境容量及生态移民规模：
人口环境容量。三江源保护区土地资源以草地资源为主，草地资源产生的第二生物量——畜产品产量，是区域食物生产和消费的重要物质产品，也是区域经济产出水平的重要指标之一。从人口环境容量系统构成分析，影响三江源地区人口环境容量的主要因素是草地畜牧业生产出的肉食产品，其产出水平可作为区域土地人口承载量测算的主要依据。按小康型消费标准进行测算，三江源保护区人口环境容量为133731人，24315户。
生态移民规模。自然保护区有人口223090人，其中核心区43566人，缓冲区54254人，实验区125270人。根据人口环境容量测算，三江源保护区需生态移民89358人，16129户。
在确定了人口环境容量和生态移民规模后，才能有计划、有步骤的进行生态移民工程建设。
第四，是在社会保障方面提供服务。在民生方面，国家应健全社会保障制度。调整和提高城镇农村最低生活保障标准，扩大抵保范围；将退牧还草区生态移民、失地农民全部纳入城镇低保；终身享受城镇居民基本医疗保险待遇。尽快出台农村牧区的养老保险政策。努力改善人民生活条件，建立健全社会保障体系。
第五，是国家应尽快建立生态保护补偿机制。据黄河水利委员会计算，三江源地区每年向中下游地区供水就达600亿立方米。三江源地区的生态恶化，对于“两江一河”中下游地区产生了深远的影响。所以，三江源地区生态系统的保护和恢复，对维系长江、黄河、澜沧江流域的社会经济发展具有十分重要的作用。当地干部群众认为，三江源生态保护目前主要由当地政府实施，工业发展受限，广大牧民为此做出了很大牺牲。三江源生态保护是一项关系全国的生态工程，其治理成本应该由流域内的所有地区共同承担，所以，“两江一河”中下游地区应当给源头地区以适当的补偿，这样既符合国际通行的生态效益补偿法则，也可以为保护三江源筹集资金。按照“建设者受益，享受者尽责”的原则，借鉴国际生态效益补偿法则，国家应尽快制定三江源地区草原、水资源、
森林生态补偿制度，利用生态补偿资金进行三江源生态移民和保护治理。除国家投入和建立三江源地区生态补偿机制之外，还要动员两江一河流域乃至全国人民关心支持三江源生态环境的治理。另外，因为三江源地区的生态具有国际性，并且已经受到世界环保人士的关注，所以应该吸收国际人士和资金参与三江源地区的生态保护。
第六，是配套设施必须完善。配套设施包括两个方面：一个是公共设施。包括行政办公、商业金融、文化娱乐、体育、医疗卫生、教育科研等方面。公共设施的内容与规模，决定着文化生活和物质生活的质量和水平。另一个是市政公用设施，也叫基础设施。包括交通、供水、供电、供热、燃气、邮电、环境卫生等方面。市政公用设施是城镇生存和发展的基础，由市政公用设施提供的产品和服务，既是城镇生活的前提，也是城镇经济正常运行的基础。总之，移民定居点和城镇的配套设施完善与否是牧民能否留下来居住的关键因素。
6 结束语
要合理解决生态移民问题，就必须将生态移民工程和城镇化发展结合起来，加快小城镇建设的发展步伐；加大培训力度；加强移民的后期扶持力度，多渠道、多形式培育后续产业，实现生态移民的顺利转产，大力发展特色产业；建立完善的多元化生态补偿机制；积极调整移民思路，构建一套适合于三江源地区的特殊生态移民支持政策；加强宣传，建立新的生态移民管理机制；解决好牧民的居住条件及配套设施；加强教育，提高人口素质。总之，通过多渠道的综合作用，才能使三江源生态移民“搬得出、稳得住、拔穷根、早致富”，实现三江源生态移民的可持续发展。
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