论地方政府借债行为的规制
【前言】：从财政学角度来讲,地方政府债务是一种特殊债务,是指地方政府依据相关法律的规定,通过签订债权协议的方式向非政府主体借款,并由此而产生的还款义务。我国《预算法》中明确规定,地方政府随意举债。但是,现实中随着我国经济的快速发展,我国地方政府债务问题也日趋严重,主要表现为以下几个方面： 首先,在我国实行分税制改革后,中央政府与地方政府在权利的分配发生很大的变化,一方面,中央政府掌握着很多税收征收权,拥有大量的财政收入,但是中央政府的支出比例却不多；另一方面,地方政府需要交大部分的财政收入都要上交中央国库,再根据地方政府的需要从中央向地方调拨,但是由于各地经济发展不均衡,中央政府的财政转移支付已经不能满足地方政府财政支出的需要,因而使得地方财政资金的支出吃紧,面临着很大的财政压力,尤其是近年来随着社会保障制度改革以及税收制度的改革,使得地方政府的财政问题越来越严重。由于我国《预算法》等相关法律规定地方政府无权发行债券,这就阻塞了地方政府进行融资举债的一个重要渠道,使得现实中地方政府为了维持正常的工作运转,而通过一些非正规途径进行举债,由此导致了很多问题的产生。 其次,目前我国正处在一个转型期,行政体制也面临着改革转型,政府职能要从全能型政府向着服务型政府进行转型。在这个转型过程中必定会出现很多问题和面临很多阻力,其中一个突出问题表现为政府机构臃肿、人员数量庞大、“三公”经费居高不下,导致政府财政支出负担过大,给地方政府造成了很大的财政压力。 最后,由于政府债务管理机制不完善,缺乏统一的监管机构,形成了现实中九龙治水似的多部门共同管理现状,并且由于各部门的管理范围和管辖权限不一致,因而达不到理想的管理效果。 从上述分析可以看出,我国行政体制管理落后、监督管理机制不健全是地方债务问题产生的最主要的原因。就政治制度来说,中央政府与地方政府权力配置不合理,政府管理职能完善。就财税制度来说,地方政府所拥有的征税权力范围过窄,税收收入比例过低、转移支付制度不健全、预算制度不完善等问题,无法满足现实需要。就我国投融资机制来说,地方政府在公共项目建设投资中的比例偏高,民间资本进入公共项目建设领域面临很多问题和障碍,缺乏行之有效的地方投融资模式等问题。以上这些问题导致我国地方政府的财政资金使用不足,财政压力过大、地方债务风险增多,并由此产生了很多地方债务问题。 本文的写作目的在于从制度上分析我国当前存在的地方债务问题,在此基础上提出规制地方政府债务的法律措施,从法律的角度建构我国地方政府债务规制的法律机制,以更好地解决我国当前地方债务问题。 【关键词】：地方政府债务 债务风险 制度构建 规制 国外借鉴
地方政府债务， 是指地方政府为了履行职能需要， 通过借款、转贷国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债券。客观地说，适度的政府债务， 可以促进地方经济社会发展， 为政府提高提供公共产品和服务的能力发挥积极的作用， 但是， 地方政府的债务一旦达到或者超过一个极限， 就会给地方政府带来巨大的债务风险， 并破坏地方经济平稳运行的基础。 2009 年5 月份银监会最新数据， 地方融资平台的债务为7．38 万亿元； 据估算， 2009 年末地方政府债务规模将接近11 万亿元，相当于2009 年地方本级财政收入的3 倍。由于地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范， 尤其是地方政府性债务形成时间长， 总体规模大， 历史遗留债务负担仍比较重， 因此， 对于地方政府性债务造成的长远风险仍应保持足够的警觉。
一、地方政府债务的特点
1.债务成因多样化。地方政府所负各种债务的总体规模已经相 当庞大， 地方政府的举债行为又十分分散， 产生债务的原因既有企业贷款困难由地方政府出面担保或提供变相担保向银行融资所形成的债务， 也有因税款征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口， 既有粮食企业亏损挂账， 也有拖欠中小学教职工工资， 还有拖欠企业工程建设项目施工款、清理合作基金会贷款和项目配套资金短缺等等而形成的债务。 2.举债形式多样化。地方政府主要是以借贷、拆借、担保、拖 欠工程款及个人款、挂账等等形式向商业银行、国际金融组织、外国政府、上级财政部门甚至民间个人等渠道取得借款， 借款形式呈多样化。
3.举债方式隐蔽。地方政府举债大都巧借名目， 遮遮掩掩， 地 方政府在举债问题上隐蔽性强，再加上缺乏必要的信息披露机制，透明度更差， 形成一种“暗箱操作”。
4.还债时间长。地方政府负债累累， 而地方财源不足无力偿还， “拆东墙补西墙”、为还债而举债的现象时有发生， 庞大的债务一拖再拖得不到解决， 而且地方政府债台高筑致使很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾， 成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘， 损害了政府的形象和公信力。 5.地方融资平台项目多由地方
政府提供隐性担保。这直接导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，从而导致银行难以把握一些地方政府真实的负债及担保状况， 使商业银行向来一直通行的一些风险管理手段难以真正落实。
二、地方政府债务形成的主要原因 1.经济增长需要政府提供相应
地方政府债务的特点、成因及化解的公共产品。近年来， 伴随着社会经济的快速发展， 需要政府提供相应的公共产品和公共服务。然而， 目前部分地区财力还不是很宽裕， 有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务， 迫使政府举债， 从而提供高质量的公共服务。2009 年， 为了配合中央政府4 万亿元的经济刺激计划， 地方政府出台的配套投资计划总规模已高达18 万亿元，近乎4 倍于中国的全年财政收入。地方政府利用大规模投资保持地区的经济增长， 进而稳定就业。
2.财政体制因素造成地方政府举债。
按照事权划分规则，区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清，上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品， 同时， 还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债， 以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。
3.现行的金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造条件。银行短期信贷安全性的要求， 使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。不良贷款已经成为中国银行业（主要是中资银行） 的最大问题。而控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。根据一般的银行贷款安全性原则， 银行向政府或由政府提供担保项目（ 包括公司）贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的情况下， 通过银行信贷融资较为容易， 致使政府债务规模不断扩大。 4.举债不慎， 债务风险意识淡薄。
缺乏债务风险意识， 草率举债， 是造成财政债务风险的重要因素。有的地方在举债问题上，对债务固有的风险认识不足， 只要听到有钱可借， 就积极活动，有多少借多少， 至于借来以后能不能发挥效益， 能不能按时偿还，却不加考虑。政府债务多头管理。目前， 地方政府负债有的是政府直接运作， 有的是通过一些部门运作， 还有的是通过政府所属的投融资公司运作， 存在债务多头管理、政府调控不力、重债务收入轻债务偿还等一系列问题。一些地方政府对政府债务的数量、结构、偿债能力如何等不清楚，相关的一些基础管理工作还相当薄弱， 财政往往只能被动地承担垫款责任。 5.政绩考核体制不完善。
由于任期有限， 地方政府官员往往为了追求政绩而不惜透支财力， 短期行为较为严重， 最后的结果就是把债务留给继任者。然而， 不论是显性债务还是隐性债务， 地方政府债务的统计信息一般公开，继任者如法炮制， 债台不断高筑，形成恶性循环。
三、解决地方政府债务过高的对策
沉重的债务负担将会损害政府信用的构建， 甚至导致政府破产， 这对社会的稳定和发展都会产生不利的影响。因此， 我们必须积极采取措施来应对地方政府债务所可能造成的危害。 1.理清政府债务， 建立责任管理制度。
长期以来， 我国地方政府债务由于债务关系结构复杂、债务投向多种多样、负债面宽等
因素给债务管理工作带来了很大的困难。因此， 地方政府要加强地方政府债务的清理工作， 特别是要加强对隐性债务的清查力度。要充分发挥财政部门在这一过程中的作用， 同时发挥地方人大的监督作用。要建立地方政府债务的责任管理制度， 做到“谁举债，谁获益， 谁负责”， 加强地方政府领导者的责任意识， 积极倡导“减债也是政绩” 的行政理念， 把“任期内地方政府债务负担增减变化” 作为地方官员政绩考核的指 标之一。
2.建立完善的法律法规体系。
完备的法律法规对地方政府债务管理来说是必不可少的。地方政府从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还都应该有明确的法律规定。我国应该制订《公债法》或《地方公债法》， 并相应修订现有的《预算法》和其他相关的财政法规。按照市场经济体制与分税制的客观要求， 在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下， 逐步建立规范的地方公债制度， 允许地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金， 是规范我国地方政府债务融资行为的必由之路。同时， 为了确保债券发行及依照法定程序进行， 我们可以借鉴美国等国家经验， 运用市场约束手段对其举债后的行为进行监控， 依靠债券市场中信用评级机构以及金融中介、社会结构的力量， 对地方政府信用进行评级， 对于监控地方政府债务风险也能起到积极作用。 3.改革干部任用及考核标准。
要摆脱只顾盲目上项目、搞面子工程的观念束缚， 对地方政府领导干部的任用和政绩考核， 要定位于保证地方国有资产的保值增值的基点上， 一是要看当地的经济发展现状； 二是根据当地的行业结构、生态结构、资源分布情况及人才、物力、财力的综合分布情况、政府债务情况， 预计当地的经济发展态势和地域综合实力， 全面评估地方领导干部的绩效。以此逐步引导地方领导干部走出“只做表面文章” 误区， 在考查、规划、建设项目时， 注意结合当地实际情况进行缜密调研，包括项目可行性调研和必要的市场分析。经评估有价值的项目建设和投产的过程中也同时要严格资金监控， 盘活资产， 加强风险防范， 把潜在的风险消灭在萌芽状态。同时， 在干部的管理使用方面， 要把责任追究制度落到实处， 以增强地方干部的责任心和使命感， 引导其全心全意投入经济建设。 4.鼓励有条件的地方成立担保公司。
地方政府负债形成的一个重要原因就是政府的对外担保，这里的政府担保行为完全属于企业行为， 从根源上说也是政企不分的一个表现。担保公司是专门从事金融中介业务的企业， 对外提供担保， 担保期内收取保费正是其日常业务。由于担保公司本身是以盈利为主要目的的企业， 其业务收入来源是从担保贷款额度中提取一定比例的担保费。因而担保项目的风险大小直接决定了其经营成果好坏。所以担保公司的启动有效地减少了政府因主动、被动等不规范的对外担保所引发的债务纠纷， 同时也为国有企业的改革创造了良好的融资环境， 从一定程度上控制了政府隐性负债的数额。随着试点城市担保公司的运作成功， 我们也应鼓励在条件成熟的地方推广开来。 5.合理确定地方政府的财权和事权。
造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善， 地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题， 必须从财政体制方面入手。在现有分税制财 政体制的基础上， 进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权， 科学划分上级和下级财政之间的收入与支出， 进一步完善财政转移支付制度。按照经济发展水平和财政收入情况， 加大对区县的转移支付力度， 减少地方政府的举债规模。
6.扩大地方政府财政收入规模。
要化解地方政府债务、解决当前地方财政困难的问题， 根本出路是推动地区经济快速发展，不断壮大地方财政收入规模， 增加地方可用财力，这样，才能从根本上解决债务风险问题。因此，上级政府部门要制定推动地方经济发展的政策，采取各种有效措施， 解决经济发展速度缓慢、地方财源单一的不合理状况， 建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入的稳定增长。 7.加强监督管理。
建立完善的政府债务管理体系， 加强对债务资金使用情况的监督管理， 建立完善的事中、事后监督机制， 防止资金挪用和浪费等不良现象的出现。对重大举债项目， 通过采取委派财务总监等形式， 对项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计工作。对审计中出现的问题， 有关部门要及时问责， 并加大处罚力度。同时， 加强债务预警管理。 8.建立健全地方政府债务信息
公开披露制度。健全地方政府债务信息公开披露制度， 提高财政透明度， 依靠社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督。从美国、日本的经验看， 如果公众对政府的收支状况一无所知， 公众就难以约束政府将资金投向可以使官员的家族或朋友获利， 或者承诺支持他们竞选运动的项目。建立债务信息公开制度， 将要求地方政府编制资产负债表， 将其负债及其偿还情况向公众公开、透明化， 通过政府会计制度改革，对地方政府债务进行更为科学合理的确认及计量， 再配合以相应的问责制度， 从而为督促其更科学、有效地运用债务资金， 防范债务风险起到积极作用。
9.加强财政金融监管层之间的沟通协调。
鉴于银行贷款目前是政府融资平台企业主要的融资渠道， 商业银行应实施更为审慎的风险管理框架， 加强贷前审查和贷后跟踪， 密切跟踪不同地方政府的综合负债状况和偿债能力， 以监控信贷风险和金融风险。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调，建立信息共享及跟踪机制， 提高地方政府融资平台的运作透明度。另外， 考虑到未来货币政策趋紧及信贷规模控制的情况下，地方政府融资平台对贷款的路径依赖将受到很大限制， 无论从项目融资稳定性的角度还是从防范金融风险、财政风险的角度， 地方政府的融资制度都亟待寻求阳 光化、市场化的路径。
四、国外地方政府债务管理模式和管理机制的分析
地方政府债务管理是一国财政分级管理的重要内容之一。受本国政治体制、财政体制、资本市场与金融机构的完善程度、社会历史变迁等因素的影响，各国的地方政府债务管理模式千差万别，中央政府对地方政府举债控制的模式也多种多样。
1、成立专门债务管理机构。
世界上绝大部分国家都有较为统一的债务管理部门,在中央政府一般设有相应的地方政府债务管理机构。在大多数国家,财政和预算部门是最主要的地方政府债务管理职能部门,承担管理地方政府债务的主要职责。但在某些国家,地方财政部门还需要与其他的职能部门,如金融管理部门、国内事务综合管理部门和计划管理部门相互协商,共同管理地方政府债务。具体来说，主要有两种类型:一是由财政部相关业务部门代管。在南非,财政部政府间财政关系司下设省级财政处和城市财政处分别承担省级和市级债务管理职能;在加拿大,财政部金融政策管理局的金融市场处负责政府融资、政府债务管理及风险控制工作。二是在财政部内单独设臵地方政府债务管理机构。在法国,经济与财政部国库司下设的“债务管理中心”, 负责对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理,确保各级政府债务能够及时偿还并履行对欧盟承担的义务。在德国,联邦财政部下设的第七理事会所属A 理事会具体负责债务管理与控制;在保加利亚，财政部成立债务司,统一债务管理职能。
2、严格执行预算统一管理。
各国普遍认为,政府债务是政府收入的重要来源之一,应当纳入预算统一管理。同时,各国对地方政府债务大多实行硬预算约束。例如,根据《市政财务管理法案》,南非地方政府债务收入作为地方政府收入的一部分,纳入市政府财政计划和预算,并将可能存在的风险项目进行清查分类,这样可使政府注意到以前所不知晓的债务风险,并对各类债务风险实行预算管理。日本对地方公债发行实行计划管理。日本中央政府(主要指大藏省和自治省) 每年都编制地方债计划。地方债计划不属于国会审议的对象,只作为参考资料提交国会。但是,由于地方债计划是大藏大臣与自治大臣协商制定的,规定了中央政府提供认购地方债资金的规模及地方债资金的具体用途,自治大臣在审批各地方政府的发债申请时,将以该计划为依据。巴西在2000 年颁布的《财政责任法》中明令禁止中央政府向州及市政府融资。如果州及市政府将其债务转嫁给联邦政府,则其在完全分期偿还债务前不得举借新债。
3、坚持债务管理高度透明。
透明度要求是指要求地方政府公开包括债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录、报告，才能有效的提高政府债务控制能力，防止地方政府债务恶性膨胀。在南非,市政府借款过程中牵涉到的每个人,都必须披露对潜在贷款或投资者的决定有实质影响的信息，同时采取合理的措施以确保被披露信息内容的准确性。在瑞士,公民可以通过表决来决定贷款或项目拨款、预算整体估算值、单笔支付信贷或年度拨款、贷款等事项。在巴西,地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况,每四个月须发布政府债务报告并公之于众。这些信息的披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统完成,所有的借贷交易情况必须在信息系统中登记,否则将被视为非法交易。
4、健全监控、纠错和问责制度。
在对地方政府债务实行风险控制的过程中，一些国家运用司法、审计等部门的严格监督与控制，和其他监控一起形成全方位的立体监控体系。法国与日本对地方政府债务的监控体系很有特色。法国中央政府依靠议会、审计法院、财政部、财政部派驻各地的财政监督机构以及银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行严密监管。日本则是由地方监察委员会负责审计地方政府的债务运行情况。一些国家针对地方政府债务管理中存在的问题，建立了相应地方债务纠错与问责机制。这一机制主要用于地方债务管理的事中和事后控制。其中，事中控制可以及时纠正债务管理过程中的偏差，防止风险积聚和增大；事后控制能够确定风险责任，并尽量减少风险的再次发生和累积。此外，纠错与问责机制的建立，对于抑制地方政府盲目、无序借债也起着积极的作用。如巴西《财政责任法》规定对不履行义务的地方政府责任人给予人事处罚。对于更为严重的失职行为，将给予革职、禁止在公共部门工作、处以罚金、甚至进监狱等处罚。
五、国外地方政府债务经验借鉴和启示
地方财政困难和债务危机是当前我国财政领域的一个突出问题，尤其县乡财政运行紧张，难以履行其提供公共产品和服务的职能，影响地方的资本运行、恶化地方的投资环境。更为关键的是，政府债务过重，损害了政府的公信力，债务风险已成为地方政府财政风险的核心。国外地方政府债务管理的一些成功经验为我国加强地方债务管理，防范地方债务风险提供了很多有益的借鉴和启示：
1、必须由中央政府加强地方政府债务的规范化管理。
我国正处于逐步完善社会主义市场经济的过程中，加强宏观调控和依靠市场调节两者缺一不可。当前我们还不可能完全依靠市场力量来约束地方政府债务,中央政府必须进行较为严格的地方政府债务管理,这是稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定的必要举措。国际经验表明, 地方政府债务风险的出现无不与政府间财政关系的制度设计密切相关。凡是中央政府对地方政府债务管理有序、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,就会导致债务过度膨胀、引发债务风险、扰乱财经秩序,影响经济社会持续稳定发展。无论是联邦制还是单一制国家，为降低经济运行风险,各国中央政府都不同程度地承担了监管地方政府债务的职责。为有效监管地方政府举债行为，世界上绝大部分国家都在中央层次建立了地方政府债务管理机构。在管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。目前,我国尚未建立全国统一的地方政府债务管理机制和制度体系。 中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系, 规范地方政府举债行为, 建立规模控制和风险预警机制，从根本上防范和化解目前我国地方政府隐含的债务风险。
2、必须采取制度约束和行政控制相结合的管理模式。
采用何种管理模式是地方政府债务管理成败的关键。我国债务管理模式的选择应当根据目前实际情况确定。虽然我国已经初步建立了市场经济体制的基本框架,但市场秩序尚不规范,采用市场约束模式管理地方政府债务,条件尚不成熟（在这种情况下，过早、过度放权都会导致严重后果，巴西、阿根廷、俄罗斯的经历提供了这方面的教训）。考虑到我国是一个发展中的大国,政府级次较多,各地情况千差万别,比较适合我国国情的现实选择应当是制度约束和行政控制的结合模式,即首先建立一套行之有效的管理制度,在此基础上,将地方政府性债务管理纳入行政控制范围,以弥补当前地方政府性债务管理的缺位。特别需要注意的是，从各国地方政府债务管理的经验来看，各国各级政府的事权和财权划分都由宪法或法律作出了明确的规定，增强了各级政府的责任，避免了不必要的互相推诿和争取资金的不正当手段。另外从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还也都有明确的法律规定，我国必须抓紧制定和完善相关的法律法规，使地方政府债务管理逐步走上法制化的轨道。
3、必须科学控制和有效理顺地方政府的举债行为。
其一，加大对地方政府性融资平台的监管力度，规范其融资运作。目前地方政府普遍拥有种类繁多的融资平台，大多数平台依托政府信用或者公共资源（如土地、矿产等）作为抵押物，以企业法人的名义进行大量融资。在确保地方政府“健康融资”的前提下，应该加强对这些平台融资的梳理和监督，及时掌握其融资进度和规模，淘汰那些本不具备举债条件的平台，对那些有条件的融资平台加强监督、规范管理。其二，适当扩大中央代替地方政府发债的力度，逐步替代地方政府非规范的平台融资。考虑到在积极财政政策执行期间地方政府融资压力大的现实，为规范这些融资活动，在短期内可以考虑适当加大中央政府代替地方政府发债的规模，为有序控制地方政府性平台融资创造替代条件。从长期看，这也为逐步构建较为规范的地方政府公债制度积累经验。其三，建立地方政府投融资责任制度。无论地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的融资发展行为，都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限尽可能与政府任期相一致，并严格管理地方政府的担保行为。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，应探索实施追究主要领导人的责任制度。
4、必须建立适合我国国情的债务规模控制和风险预警机制。
健全各级政府债务风险预警体系构建符合现实的政府债务风险预警系统和风险防范化解机制是实现公债管理的规范化、系统化和科学化的重要环节。从各国情况看,管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模,建立科学的风险防范和预警机制。为使这一机制切实可行,相关指标要量化到每一级政府,同时要进行供给和需求双重控制。当前,我国虽然尚未发生地方政府性债务危机,但局部地区已经存在发生债务危机的隐患,为避免这种隐患转变为现实的风险,应当尽快采取强有力的控制措施,建立预警机制。要通过确定一系列预警指标及判别标准实现债务风险预警，通过对财政债务的规模、结构和逾期违约展开实时监控，对负债的变动趋势做出分析评价，通过测算每一项负债的参数以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，形成科学的风险评价。
5、必须进一步拓宽民间资本投资领域和渠道。
一般来说，在经济低迷时期以扩大政府支出为特征的积极财政政策可以快速、直接地增加需求，可以有效防止短期内经济下滑过快。但经济的真正启动最终则要看以市场拉动和政府投资带动的民间投资活跃程度。因此，逐步放开对一些政府垄断行业的准入管制，拓宽民间资本投资的领域和渠道是引导社会投资跟进、提高社会总投资水平的重要战略。我们可以通过不断创新机制，降低投资准入门槛，加大政府投资项目中的面向市场、面向社会的股权融资，减少地方政府公共债务的累计规模，达到“少借债、多办事”的目的。其选择方式，一方面可以考虑放松准入条件，在一些公用事业项目执行初期尽可能引入社会资本，缓解地方政府债务融资的压力；另一方面也可以考虑将一些有获利潜力的政府投资项目在竣工后适时转让给民间资本，臵换出部分现金流，减缓政府债务压力，控制债务风险。
