截访行为的法律规制
——以高淑琴案为例
一、截访现象产生的原因
截访现象似乎从没淡出过公众视野，近年来，随着中南海、**闹访事件的增多，“维稳”口号的强调，截访的发生频率越高，故意伤害、“黑监狱”等长期以来的诟病也没有得到缓解，在行政法律诊所接待的上访户中几乎都有被截访经历，多人遭遇截访后曾被打伤和非法拘禁。 信访制度源于1951年政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，最开始的信访多是信件传达，是公民反映问题、提出建议、参与政治的渠道。从1990年代中期开始到2004年前后，信访总量涨得非常快，信访也演变为上访。到了200
3、2004年，上访已经成为非常突出的问题。 伴随而来的是截访，截访产生的一个直接原因就是地方干部考核的标准里增加了上访指标。1990年代后期之前，地方干部的考核里没有上访，随着后期上访量的增加，上级政府的接待成本、治安成本也随之增加，尤其是随着改革推进，大量的农村、城市集体问题诸如搬迁、土地强征、拆迁等出现，利益受害者也改变策略集体上访抱团取暖，使上访容易演变为上级政府如遇大敌的“群体性事件”，让上级政府不得安宁。于是从一些有上访大户的市县开始实行，在年末考核时的一票否决制度里加上限制上访人数的标准。
除却1上级对下级、中央对地方有维稳的信访考核指标的原因，还涉及到具体的问责问题。为什么地方政府冒那么大的风险去截访？有很大一部分原因就是地方政府做错了，害怕上访人员告状后翻案，令其被追责。尤其是很多地方政府为了面子工程与政绩，推动很多运动式的执法和运动式的政策出台，手段简单粗暴只求结果，而不顾及他人利益，一个小小的举动便使得多少普通居民的生活被毁于一旦，也很容易给下一任或者下下任留下太多的麻烦和问题。 以代汉林案为例，2014年5月6日，界首市颍南街道办向代汉林的父亲下达“三边三线”工程清除路边废旧物品通知书，代汉林本人并未收到任何通知。便于2014年12月26日、27日、28日三天时间内，派出街道拆迁办带领城管、派出所、社会闲杂人员200余人来到代汉林厂房，扣押废旧钢铁112车（未过磅），毁坏压块机、剪铁机和厂房建筑。随后，街道办事处对于扣押行为作出回应，下达对代汉林违规路边堆放废物行为的行政处罚的登记保存决定。2015年9月29日，拆迁办在无任何缘由的情况下向代汉林妻子周丽芹的银行卡内打入三万零六百元钱。其后，市政府在并未取得土地所有权人同意的情况下，已在代汉林原厂房的宅基地上开展施工修建住宅。代汉林的妻子周丽芹向合肥信访办、界首市信访局上访，信访回复一致认为街道办行为无违法之处。
2005年出台的新信访条例，把信访责任做了调整，信访部门扩编，从一开始的接待、登记、转办职能，增加到需要督查、催办。虽说增加了权利，但信访部门始终不是职权部门，也无法像检察院、纪委那样直接手握监督的权柄，且不说很多信访部门“多一事不如少一事”的鸵鸟心态，即使信访部门将相关问题向有关部门做出了传达，也无法有力监督有关部门的落实，很多上访人员即使手握信访部门的回执，也无法要求乡间的地头蛇强制执行。
1信访问题：访民、官员与政府文 | 马怀德赵树凯周志兴 很多情况下，并不是信访当事人的诉求不合理不合法，即使访民造访的部门认为其上访有理,也少有哪个机构肯于承担纠正原裁定、原处分的责任。即使多个部门都认识到应当共同分担这一责任，也没有哪个部门愿意第一个站出来承担责任。“打破潜规则者先亡”，似乎已成为政员墨守的定律。就像皮艺军在《信访与足球》一文中所说的比喻：“由于无人射门，比赛不论输赢，于是不需要裁判员，每个队员都可以各行其是，各循其则。没有人对这场球赛中的黑哨！赌球！恶意犯规！有意延误比赛的行为进行监督，信访也就演变为一场没有独立裁判主持的任性游戏。”2
一方面因为地方信访局缺乏实权，另一方面也是因为地方部门的这种鸵鸟心态，使得访民普遍认为在地方上访没有效力，然后就落入了越级上访——截访——闹访——截访的死循环。大量访民涌入北京，在北京南站附近形成了“信访村”，集体前往**、中南海等地上访，以图引起重视。地方政府为了截访也无所不用其极，截访公司、“黑监狱”等也没有因为被曝光而消失。
二、截访行为的定性
平等原则是法律正义的基本要求，截访这种明显的违法行为，也不能因其特殊的背景而得以开脱，在处理截访行为时，截访行为的定性却成为争议的焦点，以高淑案为例。
高淑琴上访的起因很简单，由于秦皇岛市抚宁县杜庄村村委会被买通，未经程序将村集体土地售卖，卖地款共一千三百万，却只返还村民五百六十一万，当地村民失了土地又没有获得足够的赔偿，多次寻找上级反应无果，于是走上多年上访之路。在最后一次来北京上访时，抚宁县信访局局长及当地副镇长却带着十几个人来北京截访，直接冲进了旅店将二人带出，押回了抚宁县，以上学习班的明义将二人与其他上访者关在黑监狱里非法拘禁了15天，其中当事人高淑琴的丈夫身患高血压，在被挟持时因情绪激动、受到惊吓，血压升高，被在被关进黑监狱的当晚就昏迷不省人事，后被送往当地医院，只在医院住了一天，便在未脱离危险、未通知家属、未获得医院允许的情况下被截访的工作人员强制出院，导致病人留下严重是高血压脑梗后遗症，瘫痪在床。截访一事不但有多名人证，该工作人员还曾在医院的出院声明上签了字。
高淑琴曾以信访局为被告提起行政诉讼，当地法院以信访行为不是行政行为为由驳回起诉。
截访行为是否是行政行为？如果不是，截访行为是否属于行政复议的范围？ 关于对信访处理行为的理解3:有学者认为信访是一种“特殊的行政救济”，具有行政诉讼和行政复议所不具备的灵活性和实效性，因而认为其地位应当定性为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。而反对这一“特殊主义”理念的学者则认为这个观点实际上认同了一个法律之外的信访体系，而信访体系不应该为司法体系“兜底”，承认信访体系与司法体系平行会破坏司法权威，且不应强调信访的督查功能，在未来的发展中，应当更趋向由专门监察机构，或者由代议机关直接行使监督权。
就行政复议范围而言，对信访和信访处理活动的属性认识的出发点应当是信访活动是否属于行政活动？是否属于职责内活动？是否属于职责内的具体行政 2信访与足球皮艺军《青少年犯罪问题》2011年第4 期 3信访投诉纳入行政复议范围的法理论纲程洁江苏大学学报(社会科学版)2011年第6期 行为？如果截访属于行政机关在履行法定职责时针对特定人就特定事项所做的决定或安排，就应当视为合乎复议范围的行政行为。根据《信访条例》第2条，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。信访是行政机关的职权行为，那么对信访具体事项的处理结果应当视为具体行政行为。
鉴于此，也有学者认为：4“行政复议是否受理信访处理行为，应当按照职权而非按照形式决定。如果属于职权范围，无论是基于《信访条例》而产生的职权还是基于其他立法产生的部门职权，都应当接受复议的监督。” 然而这样的划分却面临现实的难题：截访多是私下进行，即使是当地政府的要求，也不会留下书面记录。当面对截访行为时，行政机关绝不会承认这是“单位决策”，是“职务内活动”。在高淑琴案中，抚宁县信访局不承认副局长去截访是职责内活动，“这是副局长的私人决定，与单位无关”是万能借口，而截访人员通常也不会将“脏水”泼向其工作单位。
因为上下包庇，截访行为少有追责，即使截访的性质访民心知肚明，但只要明面上不留下书面证据，即使对截访进行追责也难以牵扯到特定的行政机关。将截访纳入行政复议处理范围的条件看似不严苛，实则在现实中几乎不可能达成。
如此一来，截访行为通常情况下只能被定义为个人行为，如果给访民造成了伤害，则以故意伤人和非法拘禁处理。但截访往往发生在外地，访民被从北京强行带走时往往无法报警，其被带回当地后就会以“上学习班”、“居委会特殊照顾孤寡老人”等名义被投入“黑监狱”进行关押，既无法向当地公安报警，也无法向当地公安举证，在很多情况中，甚至当地公安就是截访人员。
据新华社报道,2013年2 月 5 日河南禹州 10 名在京截访人员被判刑。北京市朝阳区法院正式对一起非法拘禁来京上访人员案作出一审判决,王高伟等 10 人因非法拘禁罪获刑 2 年至 6 个月不等,其中三名未成年被告适用缓刑。这条北京首次判决外地截访人员的新闻，在当时被大量媒体转载，有人甚至振臂高呼“希望将截访获刑纳入司法指导判例”，其后却被证明此消息是假新闻。
至此，截访似乎已成为无解的病症，截访人员用事实和行动告诉所有人：暴力与权利依然可以轻易撕掉这个“文明社会”的法制面纱，底层的人穷尽一生，也可能无法获得救济。
三、信访的法律规制手段
如果直接的救济无法得到保障，换一个角度来看，解决信访问题或许才能解决截访的根源。
如何改革信访制度？有学者提出了信访机构功能的转换。现行的信访制度的政治参与功能逐渐萎缩，而权利救济功能扩张过度5。“在我国宪政制度的架构中,司法救济应当是最主要的救济方式,行政救济(行政复议)也是重要的救济方式,信访制度只是一种辅助性和补充性的权利救济方式。”信访机构至今尚未摆脱人治主义的运作模式6 ,虽然其职责权限、主管事项、运作程序等在信访条例中都有相对明确的规定,但实践中信访机构的工作内容及运行仍然带有较大的含糊性、随 45信访投诉纳入行政复议范围的法理论纲程洁江苏大学学报(社会科学版)2011年第6期 信访制度功能的扭曲与理性回归孙大雄法商研究2011年第4期(总第144期) 6信访制度之进退对信访机构功能定位的思考卢学英当代法学第20卷第3期(总第117期) 意性和随机性。在信访无解的情况下，将信访人员分流到司法救济和行政救济的系统中，也是一种重要的方式。
马怀德：“我曾经提过一个建议：领导减少批示就能减少信访量。为什么？你批得越多，老百姓觉得解决的效果就越好。我把这称之为不受时间、证据、程序、形式、步骤等一切因素限制的，一步到位直通车式的解决问题办法。”这种直通车式的解决方式其实就是画给访民充饥的大饼，用极小的解决问题的可能性吸引着访民前仆后继，最后却都成了牺牲品。
司法救济也不能解决全部问题，但是将原本可以通过正常救济手段解决的事情还归司法，其解决的可能性也比信访有保障。但访民们不寻求司法途径的一个重要原因就是其举证艰难。一位普通市民，在面对突发情况时，往往是无法保留证据的，尤其当其是与医院、政府、公安、司法机关对抗时，更是几乎不存在取证的可能。在很多所谓违法建筑强拆案中，当事人住的房子在偏远之地，四周没有邻居，一旦当地政府趁当事人外出便拆掉房子，当事人甚至无法拿出，自己的家园被毁掉的证据。虽然现行诉讼法多要求医院、政府等机构在面临诉讼时需承担更重的举证责任分配，但仅是要求这些机构举证责任倒置都不足够，还需要对其所举证据进行严格的审查。
除了还访民于司法，还有学者提出将信访制度与人大制度对接7。于建嵘、童之伟等学者是主张信访制度应回归人民代表大会制度的主要代表人物。于建嵘教授明确提出,信访制度改革的长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构,把信访集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作。赵树凯教授8则认为在基层上访中发挥人大代表的作用。此制度一个是可以改变人大代表的结构，让人大代表真正对选民负责，另外就是让老百姓有相对比较权威的统一的渠道，能够减轻信访的压力或减轻非法定渠道的压力。
如何打破截访的恶性循环？如何减轻信访这一重重压在社会秩序上的包袱？我们或许只能继续向前走才能找到答案。
参考文献：
———————————————————————————————————— 《信访问题：访民、官员与政府》文 | 马怀德赵树凯周志兴
《行政信访法制化途径研究》李臻涵南丽军经济师2015 年第 12 期 《信访与足球》皮艺军《青少年犯罪问题》2011年第4 期
《信访投诉纳入行政复议范围的法理论纲》程洁江苏大学学报2011年第6期 《信访制度功能的扭曲与理性回归》孙大雄法商研究2011年第4期
《信访制度之进退对信访机构功能定位的思考》卢学英当代法学第20卷第3期 《当代中国农民的维权抗争一湖南衡阳考察》于建嵘 《大河移民上访的故事:从“讨个说法”到“摆平理顺”》应星 《上访体制的根源与出路》张千帆探索与争鸣2012年1月
《论信访权利与信访制度——比较法视角的一种考察》林来梵余净植浙江大学学报(人文社会科学版)第38卷第3期
《进京上访的社会管理——从“黑监狱”现象切入》侯猛关法学2012年第5期
78行政信访法制化途径研究李臻涵南丽军经济师\"2015 年第 12 期 信访问题：访民、官员与政府文 | 马怀德赵树凯周志兴
