中央财政支持学前教育发展政策的调研报告
为支持学前教育发展，国家实施了2011-2013年学前教育三年行动计划，中央财政出台了系列政策，投入大量资金支持发展学前教育。近期，我们以河南省为例，对政策落实情况进行了调研，对存在的问题进行了原因分析，借鉴国外经验，提出了完善政策的建议。
一、现行政策成效显著
（一）计划目标基本实现。
截止2013年底，河南省共有幼儿园14,485所，在园幼儿347万人，幼儿园教职工21万人，学前三年毛入园率达到75.43%。与2010年相比，新增幼儿园6,787所，在园幼儿增加150多万人，学前三年毛入园率提高22.6个百分点。学前教育公共服务体系初步形成，“入园难”问题在全省范围初步得到缓解。
（二）体制机制逐渐完善。
一是制定《关于大力发展学前教育的意见》等政策文件，为项目实施提供制度保障；二是成立推进工作领导小组，进一步理顺了地方负责、分级管理的学前教育管理体制；三是实行目标管理责任制，签署目标管理责任书，逐级分解，层层落实；四是建立专项督导评估制度，定期对各地行动计划进展情况、重大项目实施和资金落实等进行督导检查。
（三）资源布局趋向合理。
一是把学前教育布局与农村中小学布局调整相结合，取得较好的效果，如某市以农村中小学布局调整后闲置的校舍完成改建幼儿园25个；二是通过利用农村闲置校舍改建、增设附属幼儿园等多项举措加快扩充公办学前教育资源，如某市三年来已建设公办幼儿园近300所，较快缓解了幼儿园的供需矛盾；三是采取保证合理用地、适当补助等措施，鼓励社会力量积极参与办园，三年来，全省新增民办幼儿园5,000多所，公办民办并举的办园格局初步形成。
（四）中央资金带动作用不断增强。
三年行动计划期间，中央累计拨付河南省专项资金33亿元，带动各级地方政府投入资金50亿元，带动社会力量投入55亿元。某市对新建、改扩建公办园，每增加一个班按照县10万元、市区20万元的标准给予补助，对家庭困难儿童入园给予每人每年1000元的资助等。
二、存在的主要问题
（一）政策方面。
1.类别项目多，地方自主权小。学前教育中央奖补项目包括校舍改建、办园扶持、师资、困难资助四大类七大项，涉及硬件软件两个补助方向，公办民办两种办园类型，项目人头两类补助因素，每一类资金都有具体的管理办法，地方具体执行时，不能根据实际情况变化有效调剂。
2.客观环境变化快，缺乏动态调整机制。一是通过三年行动计划的实施，学前教育的硬件条件已大为改善，闲置资源利用建设方面已基本饱和，后续跟进不够；二是学前教育资源的扩大，对师资力量提出了更高要求，而现行政策对幼儿园教师的奖励投入不多；三是政策细化不够，普惠性民办幼儿园同时接收进城务工农民工子女入园的话，可同时享受扶持城市和扶持民办两项奖补资金，容易造成重复奖补。
3.项目调整所需的审批程序不够明确。随着城镇化进程的加快和新型社区建设范围的扩大，地方申报的项目建设计划时有调整，但项目调整所需的报备或报审程序不够明确。如某县114个项目中，将46个项目的938万元中央专项资金合并到11个新建项目进行使用，只是报某市教体局进行了备案。
（二）执行方面。
1.资金使用存在偏离政策初衷的情况。一是有的地方等米下锅，有违“地方为主、中央奖补”初衷，如某市的12个校舍改建类项目、某县的14个校舍改建项目，均是按照收到的中央资金数进行改建施工，地方未投入资金；二是购置高档用具，有违“满足基本办园需要”初衷，如某县某社区幼儿园用中央财政资金购买了投影仪等；三是个别县将资金整合用于新建项目，有违“闲置资源改建”初衷，如某县将项目资金整合，集中用于了11个新建幼儿园项目。
2.民办园受到影响。一是新建公办幼儿园挤压民办园生存空间，如某县幼儿园2012年建成后，附近的民办幼儿园不久即亏损关闭；二是享受中央资金扶持的民办园数量不多，比例很小，如某区民办幼儿园共102所，仅有11家民办幼儿园享受了中央奖励资金，某县100家民办园，享受中央奖励资金的也只有9家。
3.个别政策执行效果不尽理想。一是被调查县区普遍存在享受资助的幼儿数量少、占比不高的情况，如某区2013年底拥有幼儿园136所、入园幼儿37,021人，而享受困难资助的幼儿园为24所，资助幼儿64名；二是民办园扶持力度较小，如扶持民办园奖补资金的主要目的是“促使民办园提供普惠性服务”，但实际上给予民办园的奖补资金很少，从资金投入效果看，难以达到政策目标。
（三）管理方面。
1.一些部门协调不力。调查发现，部分县区改建项目不能及时完工，原因在于当地规划、国土部门审批程序进展缓慢，协调不力。如某县县直幼儿园，因为项目微调更改规划，在相关审批单位前后报送材料数次，时间长达数月方予开工建设。
2.项目资格审核把关不严。如某市教体局将准备按照当地小学布局规划调整的拟搬迁的某三所小学列入了改建项目，目前该三所小学均正常上课，因地方财力困难，搬迁时间不确定，造成中央资金沉淀。
3.施工方垫资建设形成债务隐患。一些幼儿园建设项目采用施工方先行垫资、财政部门后续结算的垫资建设模式，形成了新的地方政府债务。如某市已完成的24个闲置校舍改建项目中，均或多或少由施工方垫资完成了改扩建。从调查情况看，财政还款资金来源均未列入地方预算，开发商垫资形成的学前教育负债也未纳入地方政府债务平台统计范围，形成潜在财政风险。
三、原因剖析
（一）地方政府投入不足，责任意识有待加强。
三年行动计划期间，河南省的学前教育经费，占教育经费总量的4%至5.5%之间，投入规模偏小。从抽查情况看，部分县只是按照收到的中央资金进行项目实施，未予配套。另外，个别基层主管部门责任意识不强，如某市教体局对已完成的项目未积极组织验收，未及时完成的也没有加以督促检查。
（二）社会办园激励不够。
一是地方政府对于民办园的管理，更多的是规范和文件引导，缺乏实质性奖励和支持；二是目前房屋租金、教师薪金等办园成本较高，造成了普惠制的民办园生存难度大，如某区幼儿园，2011至2013年托费收入共453万元，而实际发生人员支出264万元、房租等公用费用支出245万元，入不敷出。
（三）政策执行过程监管不到位。
目前的财政支出监督仍然以事后专项检查为主，致使财政资金使用过程的同步监督缺位，对专项资金执行中出现的问题不能及时发现和纠正。调研发现，学前教育的政策执行过程中，对项目资金立项的分析、论证，以及资金使用的跟踪问效力度不够，及时发现问题、解决问题的途径和方式不多，有待于通过创新监管模式加以解决。
四、政策建议
（一）对现行支持政策进行适当调整。
1.归并改建项目。不再区分农村闲置校舍和农村小学富余校舍资源，统一按照拟改建校舍面积进行补助。已改建完毕的以补充运转费用为主，未改建完毕的继续施行，考虑到目前人工成本和建筑成本的提高，每平方米补助标准提高可到600元。对于巡回支教试点补助项目，从调查情况看河南设点不多，投入资金不大，可不再由中央补助，转由地方承担。
2.取消综合奖补类项目，新设运转补助项目，对公办园、普惠制民办园的运转费用予以奖补。对公办园、普惠制民办园按照一定时点上的在园幼儿人数给予运转费用补偿，如以每个幼儿20元或30元的标准来配备玩教具；对于办园时间超过三年的民办幼儿园，考虑到园舍大都租赁而来，可按照租金的一定比例给予一次性补助；目前尚未完全达标但社会需要的幼儿园，在教育部门会同财政部门科学评价的基础上，财政也可以给予一定的支持。
3.理顺幼师培训政策和幼儿资助渠道。从调研情况看，学前教育普遍存在师资流动性大，合格师资缺乏等问题。因此，应将幼教的培训列入国培计划，增加培训时间和培训内容，加大幼师教育和培训力度。同时，将资助政策列入国家教育资助系统，通过资助信息系统进行人头管理。
（二）建立边远地区幼师支教补助机制。
随着公办园建设速度加快和民办园迅速发展，学前教育资源迅速扩充与师资匮乏、队伍薄弱的矛盾更加突出，成为制约学前教育发展的瓶颈，尤其是边远地区。因此，应出台相应的奖励政策，对于到偏远困难地区施教的教师发放津补贴，补助标准可定为200-400元每人每月，增强幼师支教的吸引力。
（三）实行省定规划、市定计划、重心在县的管理模式。
一是以省为单位确立规划，以市为单位制定计划，能够结合地区实际情况，合理布局，均衡发展；二是明确县为学前教育管理部门，同时明确县为中央支持项目实施责任主体，解决省市鞭长莫及和乡镇管理重心过低、难以统筹的问题；三是严格执行项目责任制，任务细化，真正做到责任到人。
（四）明确奖惩措施，提高专项资金管理水平。
对于项目实施快、措施得力、成效显著的地区，在确定次年的奖补金额时应相应提高奖补额度；对于地方配套资金未到位的，视程度于次年扣减相应的中央补助资金；对于中央资金已到位满一年而尚未开工建设的，将资金收归省级财政部门，由省里统筹用于其它地市学前教育项目建设；对于虚报冒领、挪用中央专项资金的，在全国范围内进行通报并列入行动计划黑名单，在行动计划期间取消该地区的奖补资格。
（五）创新财政监督机制。
中央学前教育奖补资金的使用涉及省、市、县、乡、村，涉及面广，资金链条长，信息不对称问题突出，监管难度大。为此，要以内控制度建设为主，创新监督机制。一是项目申报环节，强化规划审核，由财政部授权驻地专员办先行审核，对地方上报的项目基本资料的真实性和合规性进行审核把关，审核意见报财政部；二是资金分配使用环节，中央资金切块到省里以后，对地方承诺的自筹资金到位情况和项目实施情况，专员办要进行跟踪监督并不定期抽查，抽查率应达到20%以上；三是为缓解监管难度大和专员办监督力量相对薄弱的矛盾，应通过政府购买服务方式，由专员办聘请有资质的会计师事务所参与事前、事中工作，设定购买服务的标准化流程，涉及的相关事项都在流程内加以解决，相关支出由专项检查经费予以负担。
