财政投资评审的重新定位
李和森 （2009年2月）
内容提要
本文对财政投资评审的内涵、性质、关系和机制等，进行了规范性的研析和探索，发现并提出：财政投资评审或财政评审，应定位为我国财政部门的一项“技术管理”职能，它和“制度管理”共同形成财政管理不可或缺、不可偏废的两大支柱；只有将财政评审定位于财政管理职能或范畴，才能明晰、理顺和打通财政评审与社会中介、财政监督检查、部门预算、政府审计等之间的关系，才能根除人们对其相互之间所谓“重复、交叉、矛盾”的困惑与误解；将财政评审机构改定为行政管理类，是原有特性的“还原”或“回归”，也具有重要的法律依据和制度基础；公共财政投资规模越大，越要重视财政预算管理的精细化、科学化和效能化，越要强化和提升财政评审在预算管理中的地位作用，使财政预算管理由过去主要靠制度管理，转向制度管理与技术管理并重，“两条腿走路”；财政评审是公共评审，应牢固树立和坚持“不唯减、不唯增、只唯实”的科学评审观，着力构建和完善“全过程、全方位”服务的财政评审管理机制。
一、要科学界定财政投资评审的内涵
在我国，财政部门对财政投资进行评审管理，始于20世纪50年代，并不是财政部门的什么新工作、新职能和新要求。但与财政投资评审的实践相比，“财政投资评审”概念的正式提出和应用，以及“财政投资评审”机构的正式组建和成立，却比较晚，始于90年代末。遗憾的是，历经十年的实践、研究和探索，对“财政投资评审”的内涵或概念，国内各界一直持有不同的理解、表述或界定，始终没有统一的、权威的、科学的和高效的界定。
综观既有的规章制度和理论研究，对“财政投资评审”表述或界定层次最高、影响力最大的，应是2001年财政部《财政投资评审管理暂行规定》的表述：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决(结)算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目情况进行专项检查的行为，财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行。”该界定可以充分表明：财政投资评审是“财政职能”或财政部门的份内事，而不是其他部门的职能或其他行政职能；评审的范围或对象，不仅仅局限于财政性投资项目，也包含发展类财政专项资金项目。这与早期财政投资评审局限于财政基本建设投资相比，可以说是一大突破或创新,对促进地方各级财政部门投资评审机构的建立，推动地方投资评审工作的开展，发挥了积极重要的历史作用。
但是，随着公共财政体系建立、改革和发展对财政评审的新需求，以及投资评审业务自身服务力、贡献力和影响力的加大，上述概念或内涵界定逐步暴露出其很大的历史局限性，其最大的现实缺憾也许是：（1）似乎模糊或扭曲了财政部门和财政投资评审机构的关系。通过“财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行”的界定，很容易得出这样的结论——财政部门和财政投资评审机构似乎是平行或非相容的关系（姑且不论级别的高低），财政投资评审机构似乎不是财政部门的内设机构，而似乎是独立于财政部门之外的机构。但实际上，财政投资评审机构是财政部门的内设机构。因此，“委托”二字，与“财政投资评审是财政职能的重要组成部分”的界定，似乎具有一定的冲突性或矛盾性。（2）似乎弱化了财政投资评审的必然性和强制性，内涵了财政投资评审的不确定性、被动性和随意性。既然是“委托”，就意味着具有一定或很大的随意性和自由度。对于一个具体项目的评审，似乎可以委托，也可以不委托；似乎可以早委托，也可以晚委托；似乎可以全部委托，也可以部分委托；也似乎意味着受托方具有讨价还价的可能、必要或余地。（3）作为“暂行规定”而言，历时十年之久，似乎也难以解释。更何况，这期间从中央到地方，各地财政投资评审的发展理念、发展模式和发展方向并不统一，评审标准、评审程序、评审规章也不规范，呈现出各自为战、各走各路、盲目脱序的发展态势。我国财政投资评审之所以“暂行”十年而难以走上科学、规范、统一与和谐发展之路，也许与上述界定不无关系和影响。
财政评审的定位决定财政评审的地位，但现阶段我国财政评审的定位是模糊不清的（庞敦之，2008）。如何结合财政预算改革来设计财政投资评审机构的职责和业务范围（谢旭人、张少春，2007），无疑是公共财政改革与发展的重要机遇和必然选择。基于上述分析和比较，并充分考虑我国公共财政管理的发展要求与改革取向，笔者认为，“财政投资评审”可以简称为“财政评审”，其概念或内涵可以作如下表述：财政投资评审（或财政评审）是财政预算管理的重要组成部分，是由财政部门专职评审机构，组织专业技术力量，根据国家法律、法规和部门规章，对财政性投资和专项资金支出的必要性与可能性、可行性与不可行性、合理性与合规性、绩效性与公共性等，进行统一评价、评估、评定、审核、审查、审定的一项财政技术管理。对这一概念或内涵表述，也许应当从以下几个方面来理解和把握：（1）财政投资评审是财政部门固有的重要职能，或是财政职能的重要组成部分。（2）财政投资评审属于“管理”范畴，是财政预算的“管理”职能，而不是财政的“监督”职能。（3）财政投资评审工作由财政部门的专职评审机构统一管理、统一组织、统一实施。（4）财政投资评审工作的开展，主要依靠和运用专业技术力量。（5）财政投资评审是预算管理的法定环节，应实行依法评审，由非正式约束转向正式约束，全面实现财政评审的制度化和法制化。（6）财政投资评审的对象或范围，涵盖各类财政性投资和专项支出。（7）财政投资评审的终极目的或服务宗旨，不是、也不应当是为了压减投资或支出，而是如何更有效、更规范、更安全地保障公共财政、公共服务和经济社会科学发展的有效供给。（8）鉴于财政投资评审的专业技术特性，可以并应当将财政评审定位于财政“技术管理”，它和传统的财政“制度管理”相结合，共同构成财政管理不可或缺、不可偏废的两大支柱，或一体“两翼”，或“双轮”驱动，或“两手”齐抓，或“两腿”并行。
二、要科学界定财政评审机构的性质
上个世纪90年代末开始，我国各级财政部门相继设立专门的评审机构，并着手开展项目评审工作。截至2008年底，全国各级财政评审机构累计评审财政投资项目65万多个，完成项目评审额32000多亿元，审减和查出不合理资金3100多亿元，同时，还提出许多合理化评审意见和建议，为领导科学决策提供了重要依据，对改进和加强财政预算管理的精细化、科学化与高效化，保障公共财政的有效供给，发挥了不可或缺、不可替代、不可忽视的重要作用，得到了各方面的理解和支持，引起了各级的高度关注。现在，党政领导同志、财政部门和社会各界谈评审、议评审、看评审、用评审、重评审的气氛越来越浓，财政投资评审服务领导决策的空间也越来越大，正在由过去的“我要评审”转向“要我评审”，正在跨入“哪里有公共支出，哪里有财政投资，哪里就有财政评审”（尹慧敏，2008）的新阶段。对关系国计民生的重点和热点财政投资项目的评审，地方党政主要领导同志亲自部署，亲手督导。财政投资评审工作的有效开展，也得到了各级党政领导同志的充分肯定和高度评价。如，山东省省长姜大明同志在《省财政厅加强和改进财政投资评审工作的做法及建议》和《我省各级高度关注财政投资评审工作省财政厅对此提出强化工作建议》上明确批示：“这项工作很重要，效果也好。所提建议请仁元、兆前同志阅示。”“可发一期政务信息。”（特刊专发省委省政府和各市政府主要领导同志。）威海市委书记王培廷同志批示：“财政投资评审工作今后要继续充分发挥作用，特别是把好超预算关。凡是财政投资或担保项目一定要提前介入，从预算编制、招投标、决算全程参与，减少失误，节约投资。”“这项工作开展的有成效，不但节省资金，保证工程质量，还从源头上预防腐败，望今后继续完善，提高评审质量。”烟台市委书记孙永春同志在《烟台市积极探索政府投资评审监管新模式》信息专报上批示：“很好。请在全市财政系统推广。”滨州市委书记邓向阳同志批示：“对大项目就要这样，严格要求、严格程序、严格预算，要完善项目责任人的责任制度和评审制度，增强责任感，工程要投、责任要清、主体要明，减少随意性，增强科学性，加大预算管理的力度，保证工程顺利推进。”日照市委书记杨军同志批示：“在当前扩大内需、加大财政性投资的情况下，更要加强财政投资评审工作，其意义不仅在于节省投资，而且在于防治腐败，规范运作。”
公共财政在发展，预算管理在发展，财政评审不能不发展。如何定性财政评审，成为关系财政评审长远发展的主要问题、主要矛盾或矛盾的主要方面（张少春，2008）。对于财政评审机构的定性问题，我国有关部门和有关方面一直存有争议，多年来始终没有达成共识，没有统
一、科学地界定财政投资评审机构的性质，管理组织方式各不相同。目前，财政部投资评审机构已由原来多年的自收自支事业单位，改为全额财政补助的事业单位；河南、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、广东、广西、云南、甘肃、新疆等11个省份，已将财政投资评审机构改为参照公务员法管理的事业单位；其他省份和地县两级财政部门的评审机构，有的为全额财政补助和部分财政补助的事业类，有的为自收自支性质，也有少数为行政管理类和参照公务员法管理类，有的甚至将财政评审机构内置或从属于财政部门的监督检查机构。现在，正处于我国事业单位改革定性和职能转向的关键时期，也是各级财政评审大发展和大突破的战略机遇期，各级财政部门强烈呼吁和
普遍建议，应尽快对财政投资评审机构进行客观、公正、历史、发展地评判和界定，并统一明确为财政部门的行政管理机构。这主要考虑：
（一）将财政投资评审机构统一明确为行政管理类，是排除财政投资评审改革与发展障碍、加快提升财政投资评审力的关键和根本所在。随着国家积极财政政策的深度推进和公共财政投资规模的加速扩大，当前和今后，财政投资评审的作用越来越重要，工作任务越来越繁重，迫切需要全面提升财政投资评审的服务力和贡献力。但是，由于我国财政投资评审机构的定性不科学、不统
一、不明确、不完整，不仅严重影响和制约了财政投资评审自身的改革与发展，也直接阻碍了公共财政预算管理的改革与发展，累积和隐含了诸多问题。也许主要表现在：（1）严重扰乱了财政投资评审的职能界定。从中央到省市县，各级财政投资评审职能很不统一，犹如“八仙过海”，各显其能，各行其是。有些比较健全和规范，有些评审范围很窄；有些是全过程，有些是单环节；有事前评审，也有事后评审。总体而言，我国财政投资评审的现有职能定位是不全面的，有残缺的，甚至是严重缺失（张少春，2008）。有相当一些职能没有明确和履行，也有相当一些职能没有理顺和规范。（2）严重弱化了财政投资评审的组织管理。多年来，尽管财政投资评审机构被定性为不同性质的事业单位身份，但实际上，财政投资评审机构长期行使的仍然是行政性的财政管理职能，可谓名不正，言不顺，理不直，气不壮。从评审项目的计划制定，到评审任务的委托，再到现场评审的组织实施，评审机构常常处于受委托、要我评的被动、应急、忙乱状态，严重影响了工作的计划性、主动性、均衡性和统一性，影响了财政投资评审的科学定位和定向。（3）直接影响着评审机构队伍的稳定和可持续发展与壮大。事在人为。评审力的提升，必须有一支高素质能力和可持续发展壮大的评审机构队伍。但是，面对财政投资评审机构定性的差异、滞后、残缺和错位，评审队伍难免会产生思想疑虑和后顾之忧。随着事业单位改革的不断推进，财政投资评审机构如何定性？职能会不会弱化？人心会不会散？待遇会不会降？换位思考，恐怕这是不可避免、不容回避的现实问题。同时，财政评审机构的现有定性，也使许多地方感到茫然和疑惑，诸多决策者甚至当事者，经常自觉不自觉地把财政评审跟政府审计、财政监督、社会中介混为一谈。这也许可以进一步解释或回答：历时十年，为什么至今仍有许多地方迟迟没有建立起财政投资评审机构？更值得关注和重视的也许是，财政评审机构定性的缺失或浑沌，对我国公共财政管理职能和管理体系的安全、完整与健全，可能会引发更多的远虑和近忧。
（二）将财政投资评审机构统一明确为行政管理类，其实不是什么创新、发展或突破，而是原有特性的“复位”、“还原”或“回归”。对财政投资进行评审，我国早期由财政部内设的建设银行负责，当时的建设银行相当于财政部的行政性司局；建设银行从财政部独立出去后，“代行”财政投资评审职能，但这时期的建设银行仍然是行政性机构；后来，建设银行改制为企业性质的商业银行，尽管还叫“银行”，但作为企业性质的银行就不能、也不应当继续“代行”财政投资评审职能了。自然地，财政部门就“收回”了被代行的财政投资评审职能，并由财政部门的行政性的基本建设财务管理机构行使。应当说，这是财政投资评审职能的一次“回归”。之后，财政部机构改革，撤消基本建设司，组建经济建设司，并设立财政部投资评审中心，具体行使财政投资评审职能。但当时的财政部投资评审中心，只是自收自支的事业单位。随后各省财政部门相继设立投
资评审机构。然而，这时期财政投资评审职能的行使主体，即财政投资评审机构已不再是行政性的机构，而基本上是自收自支、差额或全额财政补助的事业单位。财政管理职能历来都是行政性的。既然财政投资评审是财政管理职能的重要一部分，那么，财政投资评审机构也应当是行政类的。企业性的或其他非行政性的机构，都不应当履行或代行财政投资评审这一预算管理的重要职能。显然，财政投资评审职能的行使主体，由“行政”走向“事业”，是一种扭曲、错位或倒退。
（三）将财政投资评审机构统一明确为行政管理类，具有重要的法律依据。2006年1月1日起开始施行的《中华人民共和国公务员法》规定，国家实行公务员职位分类制度，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。专业技术类公务员是履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门技术支持与保障的人员。从财政投资评审的工作过程和实施手段的技术特性来看，财政投资评审人员完全应当归属于专业技术类公务员队伍。因此，也可以退一步讲，各级财政投资评审机构至少或起码应当定性为参照公务员法管理类机构。
（四）将财政投资评审机构统一明确为行政管理类，具有现实的制度基础。财政部明文规定，财政投资评审是财政职能的重要组成部分，由财政投资评审机构进行。地方政府和财政部门也制定和实施了许多相关的政策制度。如《山东省省级预算管理暂行办法》、《山东省省级项目支出预算管理办法》和《山东省省级项目支出预算评审管理办法》等规定，建立实施“先评审、再预算、后绩效”的财政投资评审制度，对各类重大财政支出项目的必要性、可行性和合理性都要进行预评审；凡未进行预评审的，不能进入预算“项目库”，不能安排预算；经过评审的项目预期效益指标和完成指标等，作为项目绩效考评的主要参考指标。很明显，上述制度办法已将财政投资评审定位于财政预算管理的重要环节，而且，在现实的财政预算管理制度运行过程中，财政投资评审机构已经担任了行政管理类机构的角色。
（五）将财政投资评审机构统一明确为行政管理类，是坚持制度管理与技术管理并重，“两条腿走路”的公共财政预算管理改革的重要选择。财政投资评审作为预算管理的重要组成部分，其定量分析和管理职能的实现，主要依靠专业技术手段支撑。在传统的财政经济体制和机制之下，对财政资金的分配使用，尽管也有严格的专业技术性管理或计量性管理，但往往偏重于制度性管理或政策性管理，至于精细化管理，则相对薄弱。随着社会主义市场经济体制和现代公共财政管理体制的构建与完善，必须特别重视技术管理在财政预算管理中的应用，强化和提升财政评审在财政预算管理中的地位和职能，使财政预算管理由过去主要靠制度管理，尽快转向制度管理与技术管理并重，以此不断推进和提升财政预算管理的精细化与科学化水平。显然，只有将财政投资评审定性和定位于财政预算的“技术管理”范畴，定位于财政部门的行政管理机构，才能科学合理、现实有效地理顺财政评审与社会中介、财政监督检查、政府审计等之间的职能关系，才能各司其职、并行不悖，才能防止和消除所谓的相互之间“重复、交叉、矛盾”的困惑与误解。
三、要科学界定财政评审内外的关系
要科学界定财政投资评审的内涵和性质，加快提升财政投资评审在财政管理中的地位和作用，促进财政投资评审可持续健康发展，需要正确理解和深刻把握财政评审与财政部门内外机构及其职能的关系定位。
（一）财政投资评审与部门预算管理之间的关系。财政投资评审作为财政预算管理固有的内在链条或必要环节，不仅仅是财政部门内部各预算管理机构的职能延伸和扩展（张少春，2008），而是延伸和扩展后的“集合体”，统一负责对项目立项的必要性、实施的可行性、支出的合理性、执行的绩效性等进行评审，为预算管理的规范化、精细化、科学化和高效化提供专业技术支撑和服务。它和财政部门内设的各个部门预算管理机构之间，应是相互联系、相互适应、相互补充、相互依存、共同作用、和谐共进的关系。预算管理的精细化涉及到哪里，财政投资评审就要延伸到哪里。财政投资评审机构主要侧重于专业技术管理手段的应用，而部门预算管理机构则主要侧重于制度和政策管理手段的应用，共同支撑和实现部门预算管理的有关目标。但是，在工作指导和具体工作中，财政投资评审机构应突出部门预算管理机构的智囊、参谋和助手角色，着力搞好三项服务，即：通过细化基础性审核，为合理确定项目服务；强化技术性审核，为准确确定预算服务；深化项目绩效评价，为优化支出结构服务。在制度安排和职能定位上，部门和单位申请的项目进不进预算、资金安排多少、何时要安排，最终由有关部门预算管理机构依据或参照评审意见和建议去研究裁决。
（二）财政投资评审与财政监督检查之间的关系。多年来，诸多主流研究和决策层面对财政投资评审与财政监督检查的关系问题，在认识和实践上一直缺乏统一的科学定性与定位，有的模糊不清，有的混为一谈，有的相互替代，反差比较大。有些地方，将财政投资评审定位于财政监督检查职能的一部分，或等同于监督检查职能，在财政监督检查机构中内设财政投资评审机构；有些地方，认为财政投资评审和财政监督是你中有我、我中有你的关系，在职能界定上相互交叉，在工作部署和安排上重复进行。凡此种种，对财政投资评审机构建设、职能定位、关系协调、工作展开等，都产生了严重的副作用或消极影响。其实，财政投资评审和财政监督检查之间，从职能定位上是两码事，从机构设置上也是两码事。财政投资评审作为财政预算管理的一个环节、一种手段，侧重于对财政投资项目预算和绩效的量化分析和量化管理，其主要目的是为预算编制和执行提供决策依据。财政监督检查则主要侧重于对被检查单位的财务会计活动进行定性评判和检查审定，并对违规违纪行为做出相应处理或处罚。财政投资评审机构与财政监督机构以及其他财政部门内设职能机构之间，不管机构的性质如何界定，在机构设置上都应是并列的、平行的，既不交叉，也不重复。财政投资评审不可能也没有任何理由去取代、否定或拒绝财政监督检查，相反，财政投资评审本身理应是财政监督检查的范围和对象。
（三）财政投资评审与政府审计之间的关系。财政作为管理部门，审计作为监督部门，二者分别以《预算法》和《审计法》为依据，在各自的职责范围内开展工作。财政投资评审是财政预算管理的环节，财政投资评审结论作为预算编制、执行和决算的依据，必须纳入政府审计的范围。政府审计不仅可以对财政投资评审项目进行审计，所有的被评审事项，乃至整个财政管理活动，都应当是被审计对象。财政投资评审结论或评审报告，不管其权威性和影响力有多大，只能是财政管理职能的一个重要组成部分，只能作为预算编制、执行和决算的依据，根本
不能、也不可能取代政府审计，更无权拒绝政府审计。同样，审计部门行使的审计监督职能，也不能等同和替代财政的管理职能。因此，可以简单地说，财政投资评审和政府审计也是两个概念、两个范畴，尽管有时可能或必须同时对同一项目行使职能，但两者之间完全不存在替代、对立或否定关系，完全是两个部门的两种职能。
（四）财政投资评审与社会中介之间的关系。现在，有不少人对财政投资评审不了解，有把评审看成评估的，有把评审看成监督的，有把评审看成审计的，也有把财政投资评审机构等同于社会中介机构的。尽管这不是政策性、制度性的问题，但对财政投资评审事业的巩固、发展和壮大，是极为不利的，要引起高度重视。社会中介与财政投资评审有着本质的区别。社会中介机构是独立法人，以营利为目的，追求的是自身收益或利润的最大化。财政投资评审机构则不同，决不是、也根本不能以营利为目的。作为财政部门的内设机构，财政投资评审代表的是政府和纳税人的利益和意志，行使的是政府管理职能，是一种财政预算管理的精细化、规范化和效能化行为。当然，强调财政投资评审的公共特性，并不意味着财政投资评审要对社会中介力量进行限制或排斥。相反，要积极探索如何更规范、更高效地聘用优秀的社会中介力量为财政投资评审所用（张少春，2008）。应当特别注意的是：财政投资评审与社会中介机构之间，应当是聘用和被聘用的关系，决不是、也不应当是委托代理关系。当评审人员和力量不足时，财政投资评审机构可以、而且应当花钱购买必要的专业技术服务，但任何一个财政投资项目的评审，都必须由财政投资评审机构统一组织、统一协调和统一管理，不应当也不能简单地一“托”了之，由社会中介机构去独立评审。
（五）财政投资评审的审减与审增之间的关系。财政投资评审是公共财政的评审，而不是市场化和营利性的评审。财政投资评审强调节省、节约、节支或审减资金，是必要的，但必须突出和强调财政投资评审的“公共性、公平性、公正性、客观性、科学性、规范性、合理性”。在评审工作的指导上，要真正“跳出评审抓评审”，站得更高，看得更远，想得更深，摆得更开。要本着有利于预算管理、有利于公共财政、有利于经济社会事业科学发展和可持续发展的原则，该审减的审减，该审增的审增。必须树立和坚持“不唯减、不唯增、只唯实”的科学评审观：审减是成效，审增同样是成效，而且在某种情况下是更难、更大、更重要的成效。当然，无论是审“减”、还是审“增”，前提都必须是“实”。这个“实”，可以理解成是实事求是，理解成不唯项目本身，不唯经济效益，也不唯社会效益。然而，这并不是随意性，并不是降低标准，也不是削弱或否定评审的规范性、科学性和严肃性。实践证明，这是拓宽财政投资评审路子、扩大财政投资评审影响力、提升财政投资评审地位的重要因素，也是科学发展观在财政投资评审上的具体体现和重要指针。
四、要科学界定财政评审的机制
基于对财政评审内涵、财政评审机构性质、财政评审关系的上述研究和分析，结合我国公共财政预算管理重点和改革取向，当前和今后一个时期，应着力强化以下财政评审管理机制的定位。
（一）财政基建投资支出预算评审机制。在公共财政体制下，财政投资的本质属性是公共支出，需在公共财政管理框架之下进行。但是，长期以来，财政投资的决策过程与预算过程是分离或相对分离的，表现为一种软预算约束。可以说，财政部门未能有效参与财政基本建设投资项目的前期审查，基本上是投资主管部门定项目，财政部门根据概算下达预算并拨付资金。至于项目是否符合国家政策要求，安排是否恰当，投资额是否准确，财政部门基本上是事后被动应对。有的还将财政资金切块给投资主管部门分配管理，财政部门在预算环节无法对投资决策产生实质性影响，仅承担财政投资资金的被动供给，大大削弱了财政对投资支出的预算控制作用。财政部《财政性基本建设资金项目工程预、决算审查操作规程》（财基字〔1999〕37号）规定：财政部门要参与项目前期论证，重点了解项目建议书、可行性研究报告、初步设计等资料，对项目可行性提出意见，审查项目概算。财政部《财政性投资基本建设项目工程概、预、决算审查若干规定》（财建〔2000〕43号）规定：“评审机构报送的基本建设项目概算审查报告，经财政部门确认后出具的审查结论，作为项目工程预算（标底）审查及下达支出预算的依据。”据此，各级财政部门应充分发挥投资管理职能，尽快建立财政基本建设支出预算评审“倒逼”机制，切实行使预算评审管理职能，对拟投资项目是否符合国家的投资方向、投资原则和投资政策，投资金额是否准确合理等进行评审，提出是否将其列入基本建设支出预算，或是否对预算额度进行调整的意见，以对财政投资项目的前期审查审批形成“倒逼”管理机制，扭转财政部门只能事后“亡羊补牢”，而不能事前“防患未然”的被动局面。
（二）财政专项支出预算评审机制。现阶段，部门预算编制的重点是支出预算，而支出预算的难点则是项目支出预算。随着财政预算管理制度的改革，项目支出预算评审的必要性和重要性凸现。由于受客观条件的制约，项目支出预算编审方面还存在一些需要加强和改进的地方，需要尽快建立项目支出预算评审机制，通过明确评审程序，界定评审范围，理顺财政内部关系等措施，对项目储备、项目申报、项目预算等各个环节进行严格审核，使财政评审成为预算审核的重要手段，成为财政预算管理的必要环节，最终实现财政评审服务部门预算管理的程序化、制度化和规范化。重点应抓好三个方面：（1）加快项目库建设。财政部门要建立财政项目库，有关部门要建立部门项目库。部门项目库的建设，要统筹结合本部门、本行业规划，要有前瞻性和连续性。部门项目库中的项目，要有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的实施方案，项目初步设计和概算要经过充分研究论证，相关手续资料要齐全。部门向财政申报项目，原则上要从部门项目库中提取。财政部门对部门申报的项目，经过财政评审并商申报部门同意后，根据事业发展需要和财力状况予以排序，列入财政项目库。申请列入部门预算的项目，原则上要从财政项目库中提取。项目库的建立，能够解决财政评审工作量过于集中的难题，还能够规范项目申报程序，提高项目质量。（2）建立项目支出指标体系。标准化是一种基本的现代化管理方法。建立财政项目支出标准体系，是标准化理论的延伸和实践。财政评审机构应通过整理、归集、分类和加工项目数据，对带有共性的项目测算出较为准确的定量指标（定额），为核定项目支出预算提供技术依据，从而提高评审质量和效率。（3）延长部门预算编制时间。在国外，预算编制时间一般较为充足，如美国预算编制时间长达18个月以上，日本预算编制时间为10个月。而我国预算编制时间则短得多，“两上”、“两下”这四道程序往往在不到半年的时间内全部完成，已成为制约项目支出预算评
审和编制质量的一大瓶颈。我国可借鉴美国等发达国家的预算编制经验，将预算编制时间提前一年半进行，为包括财政评审在内的各编制环节留有合理的时间。
（三）项目政府采购评审机制。《政府采购法》规定：“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”政府采购法自2003年1月1日开始实施以来，在全国范围内取得了重大进展。项目采购从拟定计划开始，其间要经过招投标、合同签订、合同执行、款项支付、项目验收等一系列程序，专业性强、工作量大、头绪繁多，稍有不慎将会造成财政资金的极大浪费，甚至滋生腐败。对财政部门来讲，采购项目合同管理实质上就是项目造价管理。如何合理确定项目造价，这是对项目招标的有效控制、监督和确认。经验表明，通过建立项目政府采购评审机制，可以为批复政府采购预算提供依据，为确定政府采购最高限价审核把关，为签订项目合同提供意见建议。其实，项目合同签订也是当前财政管理最为薄弱的环节之一。当前，市场主体不规范，合同管理也不规范，如果不进行专业技术评审而任由项目单位签订，将可能给财政管理造成很大的被动。因此，项目合同签订前，应加强对合同条款合理性、合法性、准确性的评审，及时纠正不合理、不合法、不明确的条款。
（四）国库集中支付评审机制。为加强项目资金管理，有效控制项目高估冒算、超概算等问题，对项目资金实行国库集中支付很有必要。但是，项目资金与其他财政资金相比，支付对象多而且分散，有施工总承包单位、各专业分包单位、各类材料设备供货商、监理、设计、勘察、招标代理、论证咨询、行政事业性收费征收单位等等，迫切需要建立实施项目资金国库集中支付评审机制。通过勘察项目现场，查核有关资料，对项目实施过程进行评审，及时制止不合理变更洽商或协议的发生，为按计划、按合同、按进度拨付项目资金提供真实准确信息，避免资金超拨或欠拨现象的发生，确保每笔支出的真实、准确、合理、安全。同时，对评审中发现的问题，提出加强管理的意见和建议，并及时向有关方面反馈，督促提高项目管理水平。
（五）财政评审的法律支持机制。基于将财政评审定位于财政部门的行政管理职能这个前提和基础，财政评审作为一种政府性的行政行为的组织和实施，迫切需要制定出台相关的法律与法规。这样，才能使财政评审有法可依，有规可循，才能真正走上依法评审、刚性评审、权威评审和规范评审的路子。现有的财政评审依据，尽管根源于《预算法》，仍缺乏直接性。财政部和地方各级财政部门的“三定方案”或相关规范性文件，其层次、刚性、权威和可操作性，都显然不足以有效支撑或支持“依法评审”，而且有些制度已严重滞后，需要上升到法律法规层面对财政评审的职责和范围进行合理定位。当务之急，建议有关方面尽快修订《预算法》，从法律层面明确财政评审是财政预算管理的职能，将财政评审作为财政预算支出管理的必要环节和不可或缺的重要手段，对项目立项的必要性、技术的可行性、支出的合理性、结果的绩效性等进行评审管理。各地也可以结合财政评审实际，一并研究制定地方性财政评审工作条例，依法推进财政评审事业的发展和机构队伍建设。
（作者单位：山东省财政厅）
