农村环境保护法治建设的成就、问题和改进
时间:2014-07-23 07:16来源:未知 作者:阿易 点击: 次
【法宝引证码】 【学科类别】环境法学 【出处】《当代法学》2009年01期 【写作时间】2009年【中文摘要】文章总结了我国农村环境保护法治建设，分析了其存在的主要问题，提出了如下改进意见：明确农村环境保护法治建设的指导思想、基本理念和基本原则；建立健
【法宝引证码】 【学科类别】环境法学 【出处】《当代法学》2009年01期 【写作时间】2009年【中文摘要】文章总结了我国农村环境保护法治建设，分析了其存在的主要问题，提出了如下改进意见：明确农村环境保护法治建设的指导思想、基本理念和基本原则；建立健全农村环境保护监督管理体制，各级人民政府对所辖农村的环境质量负责，国家环境保护部是对全国农村环境保护实施统一监督管理的行政主管部门，发挥和依靠乡级人民政府和集镇管理委员会、村民委员会在农村环境保护方面的作用；合理确定农村环境保护法的适用范围和规制的主要领域；健全农村环境保护法律体系、法律制度和法律措施。 【中文关键字】环境资源法；农村环境保护；农村环境保护法；生态村；新农村建设【全文】
中国是一个农业大国，农村人口占大多数，农村和农业是连接人与自然的主要纽带，农村环境是中华民族生存和发展的重要物质基础，农村环境保护对于建设资源节约型社会、环境友好型社会、生态文明社会和社会主义新农村，具有重要的意义和作用。农村环境保护法是农村环境保护活动得以顺利、有效和可持续开展的法律保障，对于建设资源节约型、环境友好型和生态文明型的新型农村，促进农村城市化、农业现代化、城乡一体化和人与自然的和谐发展，促进经济、社会和生态的可持续发展，具有重要的促进和保障作用。
一、农村环境保护法治建设的成就
早在1973年11月，国务院批转的《国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告》已经提到“农村环境”，该报告认为，“同解放前的那种灾害频繁、生产落后状态相比，农村环境有了很大改变”。但是，此后的环境保护法律政策文件很少使用“农村环境‘’的概念。1977年8月，农林部颁布的《全国农业环境保护工作座谈会纪要》对农业环境保护工作的历史、现状和当时农业环境保护工作的主要任务进行了比较全面的分析，从此农业环境和农业环境保护的提法经常出现在环境法律政策文件之中。
1979年9月颁布的《环境保护法（试行）》虽然没有提到农村环境保护或农业环境保护的概念，但已经提到”农业“和”村庄“，规定了改良土壤，防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失，严格管理和节约农业用水，绿化村庄，充分利用村旁零散空地植树种草，防止土壤和作物的污染，对严重污染和破坏环境、引起农、林、牧、副、渔业重大损失的领导人员、直接责任人员或者其他公民依法追究法律责任等保护农村环境或农业环境的内容。
1984年5月，国务院发布的《关于环境保护工作的决定》明确提出”要认真保护农业生态环境“，从此以后，国家有关政策法律文件经常提到”农业生态环境“与”农业生态环境保护“的概念。1993年7月颁布的《农业法》（2002年12月28日修订）专设第七章，对农业资源与农业环境保护作了专门规定，从法律层面肯定了农业环境保护的概念。此后，不少省、自治区根据《农业法》制定了地方性的农业环境保护法规，如《河北省农业环境保护条例》（1996年9月11日）等。
第四次全国环境保护会议（1996年8月）后，国家环境保护总局于1997年11月发布的《关于加强生态保护工作的意见》，不仅明确了国家环境保护总局在生态保护和农村环境保护方面的目标和统一监督管理职能，而且明确提出了”生态乡（镇）、村标准“、”农村生态保护目标责任制和农村生态环境整治定量考核“，”东部地区应加大农村生态建设与保护的力度，把生态示范区建设与农村生态环境综合整治结合起来，推进生态村、乡（镇）的建设“等农村环境保护工作内容。国家环境保护总局1999年11月发布的《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》，是第一个专门、单独规定农村生态环境保护工作的文件，它系统、全面、明确地提出了农村生态环境保护的目标与任务，对”开展环境综合整治，创建生态文明村镇“、”加强能力建设，提高农村生态环境保护的监督管理水平“等重点农村生态环境保护工作提出了具体要求。
国务院于2000年11月发布的《全国生态环境保护纲要》，强调”加强农村生态环境保护“等重点生态环境保护领域的技术开发和推广工作。第九届全国人民代表大会第四次会议于2001年3月15日批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，要求”积极开展农村环境保护工作，防治不合理使用化肥、农药、农膜和超标污灌带来的化学污染及其他面源污染，保护农村饮用水水源“。国家环境保护总局于2002年3月发布的《全国生态环境保护”十五“计划》，明确提出了”加快农村环境保护步伐“、”加强农村环境保护“的任务，规定了”农村生态环境保护的目标与主要指标“。
国务院于2005年12月颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调，”以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划。创建环境优美乡镇、文明生态村。2005年12月，中共中央、国务院制定的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，就农村生态环境保护和建设规定了一系列政策措施。为了落实《国务院关于加强落实科学发展观加强环境保护的决定》提出的结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划“的任务，国家环境保护总局于2006年10月编制了《国家农村小康环保行动计划》，该计划在分析我国农村环境形势的基础上，明确提出了农村环境保护工作的指导思想、原则与目标，重点领域，建设任务和保障措施，计划用15年左右的时间基本解决农村”脏、乱、差“问题，有效遏制农村环境污染加剧趋势，改善农村生活与生产环境，建设”清洁水源、清洁家园、清洁田园“的社会主义新农村，为全面建设小康社会提供环境安全保障。
2007年10月，国家颁布了《城乡规划法》，从城乡一体化的高度对村镇环境规划建设作出规定。同年，国家环保总局发布了《全国农村环境污染防治规划纲要（2007—2020年）》（环发（2007）192号）。同年11月国务院办公厅转发了环保总局等部门《关于加强农村环境保护工作的意见》，这是继1999年《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》后，又一个对农村环境保护工作作出全面系统规定的专门性政策文件，该《意见》充分阐述了加强农村环境保护的紧迫性和重要性，明确提出了农村环境保护的指导思想、基本原则和主要目标，明确了农村环境保护工作所要着力解决的突出的农村环境问题，规定了一系列强化农村环境保护工作的政策和措施。2008年7月24日，国务院召开了新中国成立以来首次全国农村环境保护会议，对今后全国的农村环境保护工作做了全局性、整体性部署。从此，我国农村环境保护及其法制建设开始进入到一个新的历史发展阶段。
经过几十年的努力，我国农村环境保护法治建设已经取得一系列成果。据北京大学汪劲教授对《北大法宝·中国法律检索系统》中的”中国法律法规规章司法解释全库“的检索结果：在1984年6月至2006年6月期间，在关键词中含有”农业环境“的文件有58篇，含有”农村环境“的文件44篇。{1}（P121）根据国务院新闻办公室于2006年6月5日发布的《中国环境保护白皮书（1996—2005）》，自1949年新中国成立以来，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部。国务院制定或修订了《野生植物保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等50余项行政法规。国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照职权，为实施国家环境保护法律和行政法规，制定和颁布了规章和地方法规660余件。国家颁布了800余项国家环境保护标准。这些法律、法规、规章和标准，不同程度地、直接或间接地含有保护农村环境的内容。例如，1996年10月29日颁布的《乡镇企业法》，就防治乡镇企业污染农村环境规定了一系列具体措施和制度。
国家还制定了一些主要针对或适用于农村环境保护的法规、规章和其他法律规范性文件、政策文件。例如，为了防治农村饮用水源污染、保护农村饮用水源，2006年8月30日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《全国农村饮水安全工程”十一五“规划》；2007年7月国家发改委和水利部发布了《全国农村饮水安全工程示范县建设管理办法》和《县级农村饮水安全工程”十一五“规划指南》，2008年修订的《水污染防治法》专设”第四节农业和农村水污染防治“，加强了对农村水污染防治的法律规制。
综上所述可知，目前我国已经初步形成农村环境保护法律体系的框架，已经建立防治农村水污染、畜禽养殖污染、农药污染、乡镇企业污染以及建设优美村镇、生态村镇和农村环境综合整治等方面的某些法律制度。由于农村环境保护法治建设的推动，我国的农村环境保护工作也取得了重要成就。
二、农村环境保护法治建设的问题
我国在农村环境保护法治建设方面的努力虽然取得了一定成效，但是从总体上看，近二十多年来，我国农村环境一直呈现不断恶化的态势。根据国务院办公厅转发的国家环保总局等部门《关于加强农村环境保护工作意见的通知》（2007年11月13日），目前”我国农村环境形势仍然十分严峻，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织；工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品安全；农村环境保护的政策、法规、标准体系不健全；一些农村环境问题已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素，制约了农村经济社会的可持续发展。“概括起来，中国农村环境保护法治建设的问题主要表现在农村法律体系不健全，农村法律制度不健全，立法存在空白、瑕疵，立法不配套，法律规定的措施缺乏针对性、可操作性等各个方面，下面重点分析几个问题：
（一）在指导思想方面
1．存在重城市环境保护、轻农村环境保护，重工业污染防治、轻农村和农业污染防治的倾向。长期以来，我国政府对于环保的重视和投入主要集中于工业和城市污染治理，未能体现城乡公平，城市环境的改善往往以牺牲农村环境为代价，而农村没有得到相应的生态效益补偿，与农村环境保护相关的政策法规也不够完善。正如国家环境保护部部长周生贤所指出的，”长期以来，城市是环保工作的主战场。近年来，城乡环境保护‘二元结构’的问题日益突出。“[1]国家环境保护部副部长潘岳也认为，”中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。而中国农村还有3亿多人喝不上干净的水，1．5亿亩耕地遭到污染，每年1．2亿吨的农村生活垃圾露天堆放，农村环保设施几乎为零。城市环境的改善是以牺牲农村环境为代价，通过截污，城区水质改善了，农村水质却恶化了；通过转二产促三产，城区空气质量改善了，近郊污染加重了；通过简单填埋生活垃圾，城区面貌改善了，城乡结合部的垃圾污染加重了。农村在为城市装满‘米袋子’、‘菜篮子’的同时，出现了地力衰竭、生态退化和农业面源污染。“{2}国家环境保护总局制定的《国家农村小康环保行动计划》指出，相对城市环境保护和工业污染防治而言，农村环保工作起步晚、基础弱。
2．存在着重农村经济发展、轻农村环境保护的倾向。中国农村经济相对落后，一些地方政府为抓经济忽视环保，而现有GDP核算体系缺乏环保指标，也没有专门的环保考核来约束地方政府行为，导致环境行政执法部门处境尴尬，环境管理不尽如人意。一些县、镇领导和农村干部为了本地区经济利益而置环保法不顾，采取”杀鸡取卵、竭泽而渔“的策略发展经济，导致农村环境日益恶化。国家环境保护总局制定的《国家农村小康环保行动计划》指出，由于受人力、资金条件限制，环保宣传教育还没有真正深入到农村，一些干部、群众的环境意识不高，环境法制观念和依法维权意识不强，对生产、生活污染的环境危害认识不足，日常生产、生活行为缺乏必要的环境保护知识作指导，难以适应新农村建设的需要。
3．重政府环境管理权力、轻农民环境权益。现行农村政策法律文件在强调政府在农村环境保护方面的权力、权威和主导作用时，往往忽视或轻视了农民在农村环境保护方面的权利、利益和基础作用，没有突出保障农民环境权益、依靠农民保护农村环境。
（二）在监督管理体制方面
1．农村环境保护行政主管部门及其职责定位多变，至今还未形成一个统一而完善的农村环境保护监督管理体制。从上个世纪70年代至今，我国农村环境保护监督管理体制及其机构职责一直处于不断的变化之中。从1998年国务院机构改革后，我国的农村环境保护工作开始主要由国家环境保护行政主管部门负责。但是，根据国务院办公厅2008年7月10日印发的《关于印发环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，环境保护部仅有”协调指导农村生态环境保护“的职责。目前我国对农村环境保护承担管理职责的主要有国家环境保护部、农业部、城乡建设部、林业部、水利部等部门，现行环境法律没有明确由政府中的哪一个行政部门来主管或统一监督管理农村环境保护工作，也没有从法律上明确区分农村环境保护与农业环境保护的界限，也就是说法律至今还未规定一个统一而完善的农村环境保护监督管理体制。由于农村环境保护监督管理涉及许多行政主管部门，加之它们的权责不清、分工不明、相互关系不定，致使农村环境保护的执法主体繁杂、权力过于分散、协调十分困难。
2．在农村环境保护方面照搬城市环境保护监督管理体制，致使农村环境保护监督管理十分软弱。我国现行环境保护管理体制基本上属于城市型环境保护管理体制，它以《环境保护法》（1989年）第七条规定的监督管理体制为其典型代表或模式。这种模式的特点是”县级以上地方人民政府环境保护、土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对环境和资源的保护实施监督管理“，而基本不涉及或忽视县级（建制镇）以下人民政府及其有关行政主管部门。众所周知，我国的县级及县级以上人民政府所在地，一般是县城（建制镇）和城市（包括大、中、小城市），县级及县级以上人民政府及其行政主管部门都常居在城市（包括县城）。由于农村交通不便、企业事业单位分散、人121密度小、村庄远离城市（包括县城）、村与村之间隔山阻水等特点，对农村环境保护的监督管理实行上述体制，则存在许多不便和困难；在不少农村甚至会出现、”鞭长莫及“的现象，因为无法依靠少量的”县级以上地方人民政府环境保护、土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门“的官员或公务员，实现对大量而分散的村庄的有效管理。另外，由于法律规定的农村环境保护监督管理体制的重点是”县级以上地方人民政府环境保护、土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门“，县级以下的乡级人民政府和村民委员会的有关环境保护机构建设因缺乏法律保障而得不到发展和加强，导致农村环境保护管理及执法力量和能力薄弱。根据国家环境保护总局制定的《国家农村小康环保行动计划》，目前我国农村基层环保机构很不健全，绝大部分乡镇没有建立专门的环保机构和队伍，环境监测和环境监察工作尚未覆盖广大农村地区，存在污染事故无人管、环保咨询无处问的现象。
（三）在法律规制领域方面
1．对”农村“缺乏法律界定，导致农村环境保护法的适用范围不确定。1989年《城市规划法》对城市下过定义，1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》对村庄和集镇也下过定义，但现行法律、法规没有对”农村“下过定义。由于农村概念模糊，致使农村环境保护法的体系框架、调整对象、规定的主要内容出现适用区域范围过广、调整对象过多、规定内容过杂或多变等现象。
2．对”农民“、”农村居民“缺乏法律定义，导致农村环境保护法的重要主体的缺失或其作用的减损。在中国现实生活中的”农民“（peasant）主要是一个身份概念而不是一个职业概念，除了仍然在农村务家的农民（farmer）外，还包括原为农村户口的没有务农的工人、商人，即”农民工“、”农民企业家“，包括原为农村户口但居住在城镇中从事农业生产或其他产业的”农村流动人口“。大家知道，农村环境保护的主力是农民，但是现行法律却没有界定”农民“的范围，这势必对农村环境保护法律所保护的利益和所依靠的力量带来不确定性。
3．有关”农业“的概念过宽或有关名词概念较多，导致农村环境保护法所规范的行为范围的过宽或不定。根据《农业法》第二条的规定，”本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。“显然这一法定的农业范围是相当广泛的，据此定义很难划清农业与工业、服务业的界限。另外，在有关农村和农业环境保护的政策法律文件中，还经常提到现代化农业、循环农业、农村工业企业、生态农业等农业种类，这也易模糊工业与农业的界限。由于农业的范围不明确，往往导致农业环境保护或农村环境保护的范围不明确。
4．对农村环境保护缺乏法律界定，导致农村环境保护法的调整对象和规制内容不定且多变。我国在1997年以前主要强调农业环境保护和农业环境保法，很少专门、单独强调农村环境保护和农村环境保护法。在1997年以后才逐步专门、单独强调农村环境保护和农村环境保护法。直至今日，中国法律仍然没有对”农村环境保护“的法律界定，这给如何建立健全农村环境保护法律体系和法律制度带来了不确定性。
（四）在农村环境保护法律体系、法律制度方面
1．缺乏农村环境保护方面的基干法律或专门性法律和法规。直到现在我国还没有制定一部全面规范农村环境保护的基干法律或专门性法律和法规。由于现行农村环境保护法律体系中没有综合性的、专门的农村环境保护法律或条例，没有对农村环境保护的监督管理体制、适用范围、规制的主要领域等作出统一规定，因而无法协调农村环境保护与自然保护、城市环境保护、工业污染防治的关系，难以对农村环境保护活动进行科学、系统、全面、准确的调整和规制。
2．立法滞后，立法存在空白。国家环境保护总局制定的《国家农村小康环保行动计划》指出，农村环保工作起步晚、基础弱，针对农村环境问题，如畜禽养殖污染、面源污染、土壤污染等方面的相关立法尚处于空白。在领域性空白方面，是缺乏有关专门防治乡镇企业农村环境污染、防治农村面源污染、防治土壤污染：保护农村饮用水源、建设生态村镇（或建设环境友好、环境优美村镇）等方面的法规或规章。在具体内容性空白方面，是缺乏有关农村环境保护监督管理机构及其职责，农民的环境权益（包括农民的环境权、环境保护参与权、知情权、环境诉讼权等），农村环境监测、农村环境状况信息发布制度等规定。由于上述立法空白或滞后问题，大大降低了现行农村环境保护法的有效性。
3．立法不够配套。现行环境立法已经规定若干保护农村环境的措施和制度，但是却没有及时制定相应的配套法规或其他法律规范性文件。检查现行《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等11部环境资源法律发现，到2008年7月底为止，这11部法律中明确要求由国务院及其有关部门制定的配套法规和规章目前尚有近30％没有出台。例如，根据《水土保持法》第23条的规定，”国家鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策，具体办法由国务院规定“，但是国务院至今没有规定有关具体办法。由于某些有关农村环境保护的法律措施或法律制度缺乏配套法规，致使其可操作性、可实施性降低或有效性不足。
4．立法内容不够适应农村环境保护的特点。现行环境保护法律法规和其他规范性法律文件，虽然已经规定不少有关农村环境保护的内容，但其中不少内容不能适应农村环境保护的特点。从总体上看，现行农村环境保护政策法律文件建立在靠行政指令来实施的计划经济的基础之上，有关农村环境市场机制、治理机制、”善治“机制和公众参与方面的内容相当欠缺。从内容看，有关行政管理要求的农村环境保护政策法律文件很多，有关农民环境权益保障的政策法律文件较少，而符合市场经济和城乡一体化要求的农村环保法律法规更少，一些法律规定的措施缺乏针对性、可操作性。正如国家环境保护总局制定的《国家农村小康环保行动计划》所指出的，现行法律中的一些相关规定针对性和可操作性不强，给农村环保执法和环境问题的解决造成了一定的困难。如《环境保护法》（1989年）、《建设项目环境保护管理条例》（1998年）等，大都没有充分考虑其在农村的具体适用，没有把握农民、农村、农村环境、农村环境保护、农村环境保护法的特点。
三、农村环境保护法治建设的改进
农村环境保护法治建设是一个繁大的系统工程，它包括改进立法、执法和法律监督等方面，需要从各个方面努力。本文主要研究如何改进农村环境保护立法问题。
（一）明确农村环境保护法治建设的指导思想
农村环境保护法治建设要适应新的发展时期，必须树立先进的农村环境保护法治建设的指导思想。只有在先进的指导思想指引下，才能从根本上提高我国农村环境保护法律的正当性、有效性和合法律性，才能将我国农村环境法律体系和法律制度建设成为结构合理、功能齐全、统一协调、互补互促的科学体系。
新时期我国农村环境保护法治建设的指导思想应该是：从我国农村环境资源问题、环境保护立法的现状和我国农村环境保护历史性转变的实际需要出发，遵循自然生态规律和经济社会发展规律，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持环境公平正义、人与自然和谐、环境民主的理念，按照建设社会主义新农村和实现农村环境法治的要求，通过科学立法、民主立法，逐步健全具有中国特色的农村环境保护法律体系和法律制度体系，以保障农村居民合法环境权益，推进依法环境行政，加快农村环境行政管理体制改革，建设环境服务型政府、责任政府和农村自治组织，健全农村综合生态系统管理，完善农村环境”善治“机制，为”促进和保障中国农村经济、社会和环境的可持续发展，促进和保障中国农村资源（能源）节约型社会、环境友好型社会和生态文明社会的建设“提供有力的法制保障。应该在统筹规划城市、农村和自然原野这三类区域环境保护的前提下，通过制定科学的农村环境保护立法规划，更多地纳入和运用生态系统方法和综合生态系统管理，加强和促进农村环境保护法治建设，促进农村环境保护法的生态化。所谓农村环境保护法律的生态化，主要指”农村环境保护法律以当代生态学为理论基础，以建设和谐社会、环境友好社会、资源节约型社会和生态文明为目标，运用和体现生态系统方法和综合生态系统管理，重视用法律规范、统筹人与自然的和谐发展“这样一种变化或发展趋势。应该提倡《全国生态环境保护”十五“计划》（2002年3月28日发布）中提出的”生态系统方式的管理思想“，以生态功能区划为基础、以规划为龙头，调整和优化农村生产力布局，转变农村发展方式，从根本上解决农村环境污染问题。
（二）建立健全农村环境保护监督管理体制
为把有效保护农村环境，应该科学设置农村环保管理体制，明确农村环境保护行政主管部门，建立健全农村环境保护综合机构，明确各级政府的农村环境保护责任，重视和突出乡级人民政府和村镇委员会的作用，加强农村环境保护的组织领导和队伍建设。
农村环境保护法应该明确规定，各级人民政府应对所辖农村的环境质量负责，加强农村环境保护能力建设，加大农村环境监管力度，逐步实现城乡环境保护一体化。国家环境保护部应该是对全国农村环境保护实施统一监督管理的行政主管部门，负责对全国环保建设进行统一部署、管理、指挥、协调；国家环境保护部应该建立健全专门负责农村环境保护工作的农村环境保护机构（司）。各级环保、发展改革、农业、建设、卫生、水利、国土、林业等部门要加强协调配合，进一步增强服务意识，提高管理效率，形成工作合力。县级环保部门应有专人负责农村环境保护工作，推动乡镇设立兼职的环境监管人员。
由于农村是分散、小型的块状区域，由执法管理人员有限的县级以上人民政府环境保护行政主管部门或其他有关部门对农村环境保护实施具体的监督管理和行政执法，存在许多困难和阻力。要搞好农村环境保护，必须充分发挥和依靠乡级人民政府和集镇管理委员会、村民委员会在农村环境保护方面的作用。为此，应打破坏我国现行环境保护法仅规定县级以上人民政府的环境保护监督管理职责的”常规“，通过农村环境保护法明确规定乡级人民政府和集镇管理委员会、村民委员会在农村环境保护方面的职责。农村环境保护法应该在现行的县级以上人民政府及其环境保护行政主管部门和其他有关行政主管部门齐抓共管农村环境保护的基础上，进一步明确乡级人民政府和集镇委员会、村民委员会在农村环境保护方面的监督管理作用，特别是发挥村民委员会及其人民调解委员会的作用。
（三）合理确定农村环境保护法的适用范围和规制的主要领域
1．从法律上明确”四农“概念。针对”四不明“（即农村概念、农民概念、农村环境概念、农村环境保护概念不明）问题，从法律上明确界定农村概念、农民概念、农村环境概念、农村环境保护概念等基本概念，具有重要的作用。本文认为，农村是以从事农业生产为主的农民为主要部分的人们作为其聚居地和经常生产场所的区域。这个概念同时包括两层含义：（1）农村是人们作为其聚居地和经常生产场所的区域，这划清了农村区域与自然原野区域、农村环境与天然环境的界限。农村主要是人工改造过的聚落环境，不是远离聚落环境的沙漠、草原、森林和山岭，每个农村的具体范围由相应的农村规划确定。（2）农村人口的主要部分是从事农业生产为主的农民。也就是说，在农村中经常居住的人口的主要部分是农民，并且这些农民主要从事农业生产活动；如果在某个区域经常居住的人口的主要部分不是从事农业生产的农民，则不能被视为农村。如广东东莞市常住人口100万人，打工人口有500万人，这500万人虽然是来自农村的农民，但他们主要不是从事农业生产，因而东莞（城市规划区）不能算农村。农村的主要土地是耕地（含林地、草地）、农民住宅地和乡村集体用地，即农村土地主要是集体所有土地，但是农村也有少量作为企业用地和农民使用的国有土地。农民、农业生产和集体所有土地的特点决定，农村拥有一定规模的区域空间和人口数量，但其规模和人口要远小（少）于城市。农村主要是作为以农民为主要部分的人们的聚居区域、生活社交区域和经常劳作区域。从上述农村概念出发，可以将农村环境界定如下：农村环境是指在农村范围内影响人们生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括农村范围内的大气、水域、耕地、林地、草地、矿藏、野生生物、生活区设施和生产区设施等。农民经常活动的耕地（林地、草地）是基础性的农村环境要素，村庄和集镇建筑设施是核心的农村环境要素，包围、流经或穿越它们的大气、河流、农渠、道路、管网线路等自然和人为物质条件是支撑性的农村环境要素。从上述农村概念出发，可以进一步作出如下界定：农村环境保护是指防治农村环境污染和生态破坏，保护、改善和建设农村环境的各种活动。
2．明确农村环境保护规制的主要领域或主要内容。在明确”四农“概念和农村环境保护法的大致适用范围的基础上，应该针对主要的农村环境问题，确定农村环境保护规制的主要领域或内容。根据《国家农村小康环保行动计划》，我国农村环境保护的重点领域是：（1）开展村庄环境污染综合治理；（2）加强工业企业污染防治；（3）治理土壤污染与农村面源污染；（4）保障农村饮用水环境安全；（5）防治规模化畜禽养殖污染。我国农村环境建设的主要任务是：（1）农村环境污染治理基础设施建设；（2）工业企业污染防治示范建设；（3）土壤污染综合治理与修复示范建设；（4）有机食品生产基地建设；（5）农村饮用水源地保护示范建设；（6）规模化畜禽养殖污染防治示范建设；（7）创建环境优美乡镇、生态村；（8）农村环境保护能力建设。笔者认为，当前应该针对上述突出的农村环境问题和农村环境保护任务，进一步加强农村环境保护法对如下领域的规制：（1）保护农村饮用水源；（2）防治农村土壤污染；（3）防治畜禽、水产养殖污染；（4）防治工业企业污染特别是乡镇企业污染；（5）防治农药化肥等面源污染；（6）防治农村环境破坏；（7）农村生态保护和建设；（8）发展生态农业和绿色能源；（9）建设优美村镇、生态村镇；（10）其他急需加强的农村环境保护领域。
（四）健全农村环境保护法律体系和法律制度
1．逐步健全农村环境保护法律体系。为了适应农村环境保护发展的需要，应该制定农村环境保护法治建设规划，逐步构筑一个比较完善的、独立的农村环保法律体系，把农村环保这一块从整个环保法中凸显出来。农村环境保护法律体系大致应由下列各部分构成：（1）宪法关于农村环境与资源保护的规定；（2）《环境基本法》中有关农村环境保护的原则性规定，其他环境资源保护单行法律法规有关农村环境保护的规定；（3）专门的农村环境保护单行法规、规章；（4）农村环境标准；（5）其他部门法中关于农村环境保护的法律规范。（6）有关农村环境保护的地方性法规、规章和其他法律规范性文件。应该对《环境保护法》进行修改，增加和明确农村环境保护的内容，使其成为真正意义上的”城市、农村、自然原野三种区域一体化“的环境资源保护基本法，从而对农村环境保护发挥统领作用。为了更好地加强对农村环境综合整治的法律规制，应该制定一部可操作性强的农村环境保护专门法规，如《农村环境保护管理条例》，结合当前切实加强农村环境保护管理工作的特殊需要，集中规定针对农村环境保护特点的管理体制、措施和制度。为确保农村环境保护工作和农村环境保护规划的顺利实施，应加快推动制定相应的农村环境保护法律、法规、规章和其他法律规范性文件，如制定《土壤污染防治法》、《生态保护法》、《转基因生物安全法》、《生物遗传资源管理条例》、《生态补偿条例》、《生态村镇建设管理办法》、《农业生态园区管理办法》、《防治农用塑料薄膜污染环境管理办法》、《防止向农村转移污染管理办法》等。各地要结合实际，抓紧拟订一批地方性农村环境保护法规、规章和标准。
2．逐步健全农村环境保护法律制度和法律措施。一是明确有关农村环境保护部门的职责和职权，建立健全农村环境保护监督管理制度。可以考虑将国家环境保护总局《关于进一步加强生态保护工作的意见》中规定的环保体制进一步上升为法律，创新农村环境保护工作机制，强化农村环境保护统一监管，加强有关部门之间的协调与合作，建立、完善部际联席会议制度、信息通报制度、联合检查制度，加强农村环保系统内部的综合管理，形成农村环境保护工作合力。二是要明确规定农民和农村居民的环境权、环境知情权、环境监督权和相关诉权利，通过加强农民的环境权利来制约一些持地方保护主义的地方政府的权力，来制约污染企业的污染破坏环境的行为。为全面有效地保障包括农民在内的环境弱势群体的环境权益，可以考虑在”农村环境保护条例“中设立环境法律援助制度。三是适应和针对农村环境保护的特点，加强农村环境综合整治，促进农村环境治理机制和”善治“机制。要按照《关于加强农村环境保护工作的意见》，建立村规民约，积极探索加强农村环境保护工作的自我管理方式，组织村民参与农村环境保护，深入开展农村爱国卫生工作。四是建立健全农村环境保护管理制度。为了有效保护农村环境，应加强农村环境监测和监管，建立健全农村环境保护管理制度，严格建设项目环境管理，依法执行环境影响评价和”三同时“等环境管理制度；加强农村环境保护能力建设，加大农村环境监管力度，严肃查处违法行为，确保农村环境安全。要逐步建立农业环保责任制度、农村生态环境综合治理定量考核制度、兽禽养殖污染防治管理制度、农村环境保护领导政绩考核和责任追究制度、农村环境纠纷处理制度等制度。
【作者简介】
蔡守秋，武汉大学法学院；吴贤静，武汉大学法学院。【注释】 [1]周生贤：《加快推进历史性转变，努力开创环境保护工作新局面》，载国家环境保护总局编：《贯彻（国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定）和第六次全国环境保护大会精神学习材料》，中国环境科学出版社2006年版，第134页。
【参考文献】 {1}汪劲．新农村建议：环保立法与执法模式的合理选择（J）．徐祥民．中国环境资源法学评论：2006年卷．北京：人民出版社，2007．
{2}潘岳．环境保护与社会公平（N）．中国环境报，2004—10—29．
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