对乡镇交管所体制改革的几点思考
来源：中国道路运输网 李金荣 2005年9月7日7:21
乡镇交管所是五级交通管理体系中最基层的一级组织。盐城市的乡镇交管所是上个世纪八十年代中期在原公社交管站的基础上按“政企分开”的原则按乡镇设立的，九十年代后期随着乡镇撤并改革，又按片设立中心交管所。近两年，部分县（市、区）又对其进行了改革。目前盐城市现有乡镇142个，设立乡镇中心交管所一级管理机构52个，在册人员731人。主要职责有：负责交通法律法规的宣传；负责辖区内交通运输发展的中长期规划和近期计划；负责审核辖区内水陆客货运输、搬运装卸服务业的开业、停业申请；负责交通运输统一单证的发放和使用管理；负责辖区内交通规费和“五小”养路费的征收；协助乡镇政府对农用自备船、渡口实施管理；负责交通运输市场的监督管理，维护市场秩序；负责辖区内交通运输基本情况的统计上报等工作。应当说，乡镇交管所在确保规费征收，保证交通事业和运输市场的健康发展，作出了重要贡献。
2004年7月1日正式实施的《中华人民共和国道路运输条例》，使乡镇中心交管所执法资格的合法性受到了挑战，国家计划实施的费改税制度对中心交管所的职能定位影响很大。乡镇中心交管所究竟何去何从，是摆在我们交通行业主管部门面前一个迫切需要解决的问题。
一、加强乡镇中心交管所建设，是当前形势和未来交通发展的必然要求。
交通行业是国民经济的基础性产业，交通运输行业管理工作面广量大。目前，52个中心交管所，管理客运业户1414个，货运业户23666个，搬运装卸业户328个，汽车维修业户863个，停车场118个，客车3173辆，货车17682辆，各类拖拉机26002辆，各类摩托车354340辆，船舶5712条，2004年征收各类规费1.3亿元。
随着社会经济的迅速发展，农村的交通运输事业也有了迅速的发展。据统计，到2004年底，盐城市农村公路里程已达到8248.2公里。农村公路客运班线202条，农村乡镇客运站亭97个，乡镇194个站亭，公路设立站牌2260点，乡镇三类汽车维修站点1570个。随着农村公路建设向纵深发展，上述数量还将大幅度增长。同时，盐城市机动车保有量为757860辆，并每年均以15%左右的速度增长，其中汽车62282辆,摩托车667654辆，这些车辆相当一部分分散在农村。另外，盐城市尚有乡镇渡口345道，长度在5米以上的乡镇农用自备船40099艘，其中机动船11727艘，虽然《公路法》第八条已将行政区域内的乡道的建设和养护工作的责任明确了乡镇政府，《江苏省公路条例》把乡道的路政管理责任明确给了县级人民政府交通主管部门,相关部门的规章也按属地包干的原则，将乡镇交通运输的安全管理、乡镇船舶和渡口的安全管理责任明确给了乡镇政府，但仅靠目前县级交通主管部门和乡镇政府力量是难以承担上述面广量大而
复杂的管理工作的，必须由一个机构来具体实施或协助实施上述工作，否则，因县域面积广大和管理力量不足或不到位，管理上的盲区将难以避免，必将对交通运输秩序和人民的生命财产安全造成不利的影响，因此撤消乡镇中心交管所一级的管理机构，显然是不可取的，而根据事业发展的要求，对乡镇中心交管所的职能进行重新定位，并对其管理体制进行改革，才是实事求是的科学的态度。
二、当前乡镇交管所管理体制存在的主要问题
目前盐城市各县（市、区）的乡镇中心交管所，无论是在机构名称、编制定员、履行职责、还是在管理体制上都不够一致，存在的主要问题有：
1、职能设置不统一。如滨海中心交管所除上述职责外还负责辖区内营业性汽车驾驶员从业资格管理、危险化学品运输管理等。亭湖南洋中心交管所还负责所辖乡镇农村公路的路桥建设和养护管理。东台市中心交管所还要协助辖区乡镇政府做好航政、路政、渡口、农用自备船的安全监督管理工作。从乡镇中心交管所实际职责履行情况看，由于中心交管所人手少、规费征收任务重，且相当一部分地方的中心交管所隶属于县运输处，绝大部分精力还是用在了运管费、五小车辆公路养路费等规费征收和对规费缴纳的稽查上，运输管理以外的工作一般兼顾较少。
2、机构设置不一致。目前乡镇中心交管所一级机构设置主要有三种模式：射阳模式。2001年，根据行业管理需要和省交通厅苏交政（2000）63号文件关于“运管体制三合一”模式的要求，经县编委批准，将原县交通运输管理所、县运政稽查大队、维修所及7个中心交通管理所等11个事业单位合并组建成射阳县交通运政管理处，保留射阳县运政稽查大队牌子，股级建制，下设5乡镇稽查中队和1个直属和1个机动中队。乡镇稽查中队为副股级建制，直接隶属县运管处，属运管处的派出机构。阜宁模式。2001年，经县编委批准，将县运管所、稽查大队、维修所以及五个中心交管所合并，组建成立阜宁县交通运输管理处，下设五个中心交管所并挂稽查中队的牌子，中心交管所为正股级建制，既是运管处的派驻机构，又是乡镇人民政府主管交通工作的职能部门。盐都模式。2004年，经县编委批准，将原6个中心交管所调整为5个，并增挂运政中队牌子。中心交管所是区交通局的派出机构，为全民事业性质，股级建制，业务上主要接受县运管处的指导。
3、人员编制差异大。除滨海中心交管所人员目前使用的还是乡属事业编制外，均为县级事业编制，并且只有建湖、盐都等地少数地方中心交管所依照公务员管理，响水、亭湖等大多数地方未依照公务员管理。目前各县乡镇中心交管所人员编制确定的标准不一，定员数量差异较大。如盐城市辖区内人口相当、经济相对落后的滨海中心交管所编制为116个，在编164人，而经济相对发达的东台只有89
个，在编88人。
4、管理体制不统一。目前从同属县（市、区）交通局的公路、航道、海事、运管四个部门，已有三个统一为副科级建制，只有运管部分是副科级，部分为股级建制。而有些县中心交管所是县运管处的下属，却也为股级建制，不便于工作的领导。在管理体制上，中心乡镇交管所既有直属县运管处的，也有直属县交通局的。目前，响水、阜宁、射阳、建湖4个县的中心交管所直属县运管处，其余5个县（市、区）的中心交管所直属县交通局领导，业务上接受运管处指导。乡镇交管所在机构建制上级别也不同，有股级的，也有副股级的。
5、人员素质难保证。中心交管所由于各种原因，进人关系因素多、退伍政策安置多，没有实行严格的考试录用制度，人员素质难保证。据调查,目前盐城市中心交管所在岗的731人中,初中以下学历的有26人,占3.6%,高中及中专学历的232人,占31.7%,大专及以上学历473人(其中约有55%为党校函授毕业),占64.7%。以阜宁为例，2001年改以来，共新进9人，其中男性4人，女性5人中，大专以上只有1人，高中及以下6人。
6、执法主体资格不硬。国家道条和省道条已把道路运输管理工作明确授权给县级以上道路运输管理机构。县级道路运输管理机构，因受编制制约等原因，难以对农村运输市场实施有效的管理。中心交管所实施管理又没有法规依据，在这种情况下，中心交管所大多增挂了县运政（稽查）中队的牌子，射阳县干脆撤销了中心交管所，改建为县运政中队。这样虽然在某种意义上解决了中心交管所执法主体资格的合法性问题，但由于目前乡镇交管所执法人员大多持交通部行政执法证件，上路执法的合法性仍受到质疑。我市近年来已多次发生暴力抗法，致使执法人员受伤的事件，而公安部门却以交管所人员上路检查没有法规明确依据，拒绝受理。
三、对乡镇交管所体制改革的几点建议
1、关于乡镇交管所的职能与机构设置问题。乡镇交管所的职能与机构设置应当遵循以下原则：一是既尊重历史，又充分现实需要的原则。费改税后，中心交管所的主要职能建议确定为：负责交通法律法规的宣传；负责辖区内交通运输发展的中长期规划和近期计划；负责审核辖区内水陆客货运输、搬运装卸服务业、汽车维修业的开业、停业申请；负责交通运输统一单证的发放和使用管理；协助乡镇政府对农用自备船、渡口实施管理；负责交通运输车辆和农村客运站的源头监督管理，维护市场秩序；负责农村公路的路政管理，协助海事、航道、公路部门受理审批事项；负责辖区内交通运输基本情况的统计上报等工作。二是精干、效能、统一，并与即将实施的交通综合执法综合体制改革相配套的原则。在机构设置上，一般仍应按片设立，2-3个乡镇设一个中心交管为宜，这样既可满足一定的管理幅
度要求，又能兼顾方便群众，同时还能利用现有的乡镇中心交管所的办公用房、设置等资源。最理想的模式是按“六统一”的要求，全省联动。即：统一机构设置，统一核定编制，统一经费渠道，统一进人门槛，统一执法服装，统一建筑标识。省以下一条线实施垂直管理，也可以分步实施，全市联动，先市以下一条线垂直管理。三是与农村交通运输发展状况相适应的原则。按照法律法规的要求和着力在农村调控运输市场、搞好运输市场建设、强化运输市场监管、提供运输优质服务原则要求，结合农村交通运输发展状况，不断对其管理职能进行丰富完善。可供选择的模式有：
模式一：设立道路运政中队，不再保留中心交管所名称。考虑到综合执法是今后的必然趋势，直接隶属综合执法改革后设置交通执法机构领导。设置模式二：保留中心交管所和道路运政中队牌子。隶属于现在的县运管处领导，接受公路、航道、海事业务指导。设置模式三：保留中心交管所和道路运输稽查中队牌子，隶属于现在的县交通局领导，接受运管、公路、航道、海事业务指导。设置模式四：参照公安派出所和交警中队模式，分设中心交管所和道路运输稽查中队，中心交管所隶属于县交通局领导，道路运输稽查中队隶属综合执法改革后设置交通执法机构领导。
我们推荐模式二。主要理由：一是考虑到其职能涵盖面广，不仅仅局限在单纯的运政这一块；二是就中心交管所承担的职能而言，运政这一块的职能无论是过去还是现在运政这一块的职能最多，工作量也最大，现在隶属于县运管处领导的中心交管所的比例较大，协调各方的工作量最小，行政成本最小，同时还兼顾了目前中心交管所体制的现状。三是有利于机构精简、效能、统一原则的实现。
2、关于编制定员问题：87年交通部《公路运输管理部门工作条例》提出的按客运站、货运站、维修点等百站两人或三人，百车一人的定员控制标准，总体是合理的。从我们调查的情况看，县一级中心交管所总的定员一般控制在70-110人是适宜的。
3、关于进人问题。目前，中心交管所管理以块为主，人员编制由地方确定，进人没有采取公开招考的方式，不少是凭关系走后门，造成部分人员素质不高、文化程度偏低、年龄结构不合理和人员超编。建议除在定员职数内补充领导干部外，进人年龄应当控制在35岁以下，所有新进人员必须达到大专以上，录用办法参照国家公务员录用标准、管理方式，先由所在地报进人计划，然后由省里统一组织考试、统一进人。对现有人员按编制定员的80-90%的比例，通过考试竞争择优录用，对淘汰人员可通过鼓励提前离岗，发给生活补助，鼓励调出和自谋职业等办法分流。同时设立交通执法人员人身意外保险基金，开展人身意外保险，让一线执法因公受伤人员得到经济补偿。
4、关于费改税后人员及办公经费问题。建议以省为单位统一核算，省财政统一拨给省运管机构，再根据各级需要分级拨付，没有纳入编制的不给经费。编制控制可按经费许可情况和客运站、货运站、维修点、车辆增长及其他道路交通事业发展情况每2-3年作一次微调。
5、关于装备设施建设问题。现有中心交管所，特别是苏北基层交管所，办公条件简陋。我市滨海县至今尚有2个中心交管所居无定所，所使用的车辆和电脑等设备不少已达到了报废或更新期，对讲机、摄像机、照相机、录音笔等调查取证器材等普遍缺乏，执法服装问题尚未解决，行政执法工作难度较大，基层中心交管所标准化建设任重道远。同时，乡镇中心交管所人员长期住在乡镇，有的交管所既无电视机，又没有冰箱。建议加大上述方面的投入，确保每个中心交管所有两辆以上执法车、必要的调查取证器材和必要的生活设施，与此同时，还要加大运政管理信息化方面的投入，不断提高办公自动化程度。
