加强基层司法行政队伍建设的几点思考
党的十七大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，司法行政机关能否适应新时期新任务的要求，能否在全面建设小康社会宏伟目标中不辱使命，不断做出新的贡献，队伍建设是关键。年初，胡锦涛总书记在全国政法工作会议上又发表了重要讲话，对政法工作提出了更新更高的要求。今年2月28日,国务院新闻办公室首次发布了《中国的法治建设白皮书》，白皮书提到了基层司法行政工作作为法治建设的重要力量，为我国的法治建设做出了重要贡献。因此，新形势下抓好司法行政队伍建设，建设一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的司法行政队伍成了当务之急。
然而，近年来，基层司法行政工作的发展相对滞后，与法治建设的要求还有差距，与政法队伍的标准还有距离，在相当一部分司法行政队伍中存在着“人心思迁”、“作风不实”、“业务不精”、“宗旨不牢”等问题，极大程度上地影响了队伍建设，必须引起各级领导的高度重视，并认真予以解决。本文结合桃源县实际，就当前基层司法行政队伍建设存在的问题进行探讨。
一、基层司法行政队伍的现状
目前，桃源县司法局在机构改革后，总有编制数102个，其中机关18个(含工勤编1个)，公证处5个，法援6个，乡镇司法员编制数73个。根据编制数来看人员的到位情况：桃源县司法局内设机构有办公室、政工室、宣教股等7个股室，二级机构有42个(包括40个司法所、公证处和法援中心)。局机关30人，其中4人已提前离岗，2人从乡镇借调，乡镇司法员36人，分布在全县31个乡镇。
从年龄结构来看：50年代 25人，60年代22人，70年代14人，80年代5人。
从文凭结构来看：中专及以下学历 12 人，大专学历36人，本科及以上学历18人。
从政治面貌来看：全系统共有党员45人，群众21人。
二、当前基层司法行政队伍建设中凸现的几个问题
通过近些年的努力，桃源县司法行政队伍建设虽然取得了一些成绩，但对照新形势下政法队伍的标准，自然有差距，存在着一些不和谐的方面：
1、缺编缺员的情况已有效缓解，但“人心思迁”的问题依然存在。
缺乡镇司法员的问题早在96年就已引起了县委县政府的高度重视，通过公招、军转，在其他行政机关中录用等形式，缺员的紧张情形一度有所缓解，特别是2007年，在县委县政府的高度关注下，由县财政保障，整体招聘了54名法律工作者从事代理司法员工作。司法员属政法专项编，根据上级要求，按现有司法所规模，要达到小乡镇一所3人，大乡镇一所5人的标准，全县仍缺编55个。由于司法行政职能不强，体制不顺，待遇不公等因素，司法员队伍中“人心思迁”的问题依然存在，如果不从根本上去解决，基层司法行政队伍缺编缺员的问题将在很长一段时间，很大的范围内长期存在。
以下是自96年县司法局进人出编情况：
1996年通过招考，进了8人，目前仅留住了2人；
1997年从其他行政事业单位中转入4名，目前仅有1人；
2002年通过公招，又进了6人，然而，有3人工作不到1年就调到了其他单位，目前仅留住2人；
2006年又从其他行政机关进了4人，然而2006年在全县的干部调动中组织部在司法行政队伍中又提拔了7人到其他单位任职。
2007年，通过公务员招考，扩充了10人，然而在不到1年的时间里，有1人被借调，另4人有出编倾向。
2008年，在司法局党组的努力下，又争取到了10个招录名额，目前招录工作正在进行中。
不难看出，县司法局近几年来，进的不少，出编的也多，进进出出，造成了司法行政队伍留人难，留人才更难的被动局面。
司法员不安心，队伍不稳定的原因很多，主要有三个方面：
①政治待遇落实相对较难。司法行政队伍的职级问题虽然在2004年以后，有了明显改观，但是相对于公安、检察、法院来说，还是明显有差距。一是数量上有距离，每次解决级别，公安、检察、法院的人数要比司法的多，有时解决级别人员中，没有司法局的名额也是常见的。二是单位间有距离。要想司法所成为副科级单位，司法所长享受副科级待遇，应该有很长一段路，需要我们共同去努力、去奋斗了。
②切身利益保证相对滞后。96年撤区并乡，司法所“四权”上收以后，事关乡镇司法员切身利益的问题就凸现出来。乡镇司法员福利待遇不到位、不落实、不公平的问题接踵而至。2001年，原龙潭镇司法所所长王桂清因病住院，在遭遇与乡干部不一样的待遇后，黯然离开了司法行政这一行„„
司法局在无力承担“四权”上收所带来的经济压力，在举步维艰的时候，不得已于2002年再次将司法员下放到乡镇管理。然而下放到乡镇后，司法员的“公伤”问题仍然是一块空白，至今没有落实。
随着社会法治化进程的加快，时代赋予了司法行政更新更高的要求。为了更好地发挥司法行政队伍的作用，根据上级要求，“四权”上收的问题再度摆上议事日程。然而，前车之鉴，“四权”上收在桃源依然是困难重重。
③工作任务相对繁重。司法行政业务本身非常重要，处在维稳第一线，项项需要司法员落实。然而，司法员下放到乡镇后，司法员的工作任务繁重，辛苦难言。据不完全统计，全县36名司法员全部都有联村任务，其中28 名司法员还兼管安监、信访、综治等工作。此外，由
于公安、法庭等单位在乡镇的任务较重，大的专项行动，如处理突发性事件，抓赌、打击“六合彩”等，需要政府的支持，理所当然，乡镇司法员也就与公安、法庭干警一样，随时准备冲锋上阵，其艰辛程度不言而喻。因体制问题，有些乡镇的司法员的工作在政府的安排下，本末倒署，司法行政本职工作倒成了“副业”。
④经费落实相对困难。乡镇司法所是一级办事机构，其工作经费、办案经费一年也至少在万元以上，大的乡镇所需费用自然更多，然而司法所的经费在来源和落实上相当困难，不易到位。司法员下放乡镇后，在县司法局的努力下，争取到了每个司法所按每个编制3000元标准的工作经费，由县财政拨付给乡财政所，然而司法所的办公经费下拔到乡财政所后，真正拨付到司法所的少之又之。乡镇司法员为办公事掏腰包司空见惯，每年因公垫付上千元的发票而又无处报销的现象普遍存在。钟家铺司法员田黎，是通过公招进来的，自到钟家铺上班后，心中的理想与现实的差距让她倍感失望。钟家铺乡穷乡僻壤，山林土地纠纷多，每次下村调查、调解，她都要贴上20-30元的车费，积小成多，自然也不是一笔不小的开支。然而老百姓期望的眼神和成功后的喜悦，使她重新燃起了工作的信心，更加坚定了她人生道路的方向。
对于公、检、法等其他政法部门来说，在政治待遇的落实上，工作经费的保障上相对要好、要强。鲜明的比较，明显的反差，大大挫伤了司法员的工作积极性，司法员人心思迁，队伍不稳的问题也就不足为怪了。
2、缺钱缺物的情况暂有缓解，但“吃皇粮”的问题依然尖锐。
在上级部门的大力支持下，桃源县司法局目前已新建司法所 19个，配套办公桌椅7套，配警用摩托19辆，配电脑3台，通过上级的支持，司法所建设摆脱了“一张桌子两条腿，交通工具两条腿”的尴尬局面，但离规范化司法所建设仍存在着很大的距离。
早在1985年7月中央书记处第221次会议纪要明确规定：“司法行政部门同公、检、法各部门一样，都是人民民主专政的工具，是国家的执法机关。”中发[1999]6号《中共中央关于进一步加强政治干部队伍建设的决定》也重申了这一条。然而在解决“吃皇粮”的问题上，司法局的经费却被大打折扣。由于司法局职能弱，没有什么收费职能，再加上桃源财政吃紧，每年背负近50万元的赤字，其工作压力之大，可想而知。
3、缺位缺权的情况已有些缓解，但“弱势群体”的问题依然突出。
司法行政部门在政法系统中位不高，权不重，近几年来，在上级领导的关注下，司法行政部门虽然在人民调解、司法鉴定、律师管理、司法考试、依法治理等方面有些突破，但“弱势群体”的问题依然存在。
早在1998年，中共中央就出台了中发[1999]6号《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》，《决定》中明确规定了：“因工作需要，司法干警应着统一制式服装。”《决定》出台后，桃源县司法局据此跑政策，好不容易于2004年争取到财政资金，终于使全县司法行政干警着上了统一制式服装，解决了多年来“杂牌军”的形象，正式纳入了规范化管理。然而不到一年的时间，2005年，国务院开展了违规着装的清理整顿活动，将基层司法行政队伍的着装列上了黑名单。
然而，乡镇司法员在处理群众械斗事件时，在双方持械对峙的复杂危急势态下，在双方情绪激动异常的情况下，常常因为没有着装，失去标志而遭围攻、挨打，人身受到侵害，工作受到严重阻碍，甚至会出现群体械斗事件，此时，“维护社会稳定”在司法员的心中显得无赖、无力。司法员在执行任务中，遭围攻辱骂已达，遭挨打致伤的情况时有发生。另外司法员因为没有着装，常常处于尴尬境地，每次县里召开政法干警大会，司法员只能靠边座。
2006年公务员工资统一套改，又给司法员心里上蒙上了一层阴影。目前，司法员岗位津贴仍然执行的是1992年的文件，发放标准是1天0.6元，而检察、法院执行的标准是1天2-2.2元，公安的警衔津贴那就更不用说了。
三、新形势下，加强基层司法行政队伍建设的几点建议。
维护社会稳定，构建和谐社会，司法行政在其中的空间很大，平台很大，作为很大，具有其独特的职能优势和不可替代的作用。乡镇司法员基层司法行政队伍中的主要力量，是农村基层政权的中坚力量，他们有着“熟悉民情，懂得法律，身处基层”的特有优势，是农村通向法治的桥梁，是送法到群众的通道，是农村普法依法治理的载体，是化解民间纠纷的调节器，是建设新农村构建和谐桃源的润滑剂。因此加强基层司法行政队伍建设，必须要引起各级党政领导的重视，要从根本上解决司法职能不强、体制不顺、经费不足等问题。
1、只有确保落实待遇，才能增强队伍的凝聚力。
①政治待遇要进一步落实。早在1986年，省委组织部等6家联合下发了湘编[1986]21号文件，文件对司法助理员和职级待遇作了明确规定，1992年9月，省五大家联合下发[1992]29号文件中对这一规定又明确进行了强调，但文件下发后，没有得到很好的贯彻落实。要积极向上争取政策的落实，在落实干警的职级问题上，既要坚持原则又要区别情况，逐步解决历史遗留问题，将乡镇司法所确定为副科级单位，所长享受副科级。注重局机关和基层司法所的平衡，营造干警奋发向上的活力。
②经济待遇要进一步保障。确保司法行政机关人员经费、办案经费、装备经费、教育培训经费和必要的基础设施经费等；确保基层司法所的办公经费，逐步解决基层司法所的法制宣传、人民调解、安置帮教等专项活动开展所需的专项经费。一句话，要确保司法行政队伍真正吃上“皇粮”，彻底排除司法行政队伍后顾之忧，
③工作环境要进一步改善。一是人事上的支持，实行“四权”上收，确保司法员的工作职责专而统一，彻底解决司法员的工作职责杂而不专，影响司法行政工作的局面；二是条件上的改善，要加大对基层司法行政工作的投入，力争司法所要达到规范化司法所的达标要求，保证必要的办公条件，给乡镇司法员一个良好的工作环境。
2、只有加强素质教育，才能提高队伍的战斗力。
提高司法行政队伍素质，关键在于队伍建设，是司法行政工作的永恒主题。队伍建设不在一朝一夕，而在长抓不懈。要坚持文化育警，要采取切实可行的措施，鼓励支持在岗人员参加学历教育，专业培训。要深入持久地开展学习型机关创建活动，把法律知识、业务技能、现
代化办公培训有机结合起来，培育一支知识复合型的干警队伍。
①有爱岗之心，才有工作热情。要坚持政治建警，保持思想教育的经常性、系统性、针对性和实效性。要针对司法行政队伍的思想现状和所面临的形势与任务，有效发挥思想政治工作疏导人、凝聚人、激励人的作用，充分调动干警的主观能动性和创造性和工作热情，积极探索新形势下政治思想工作的新思路和新方法。
②有爱民情怀，才有奉献精神。要通过组织参加保持共产党员先进性教育、社会主义法治理念教育、司法行政队伍作风年建设、“大学习、大讨论”、“爱我司法讲作为、兴我司法谋发展”主题教育等活动，对全体司法行政干警开展经常性的政治教育学习，切实解决工作和生活中出现的“宗旨不牢，主仆颠倒，服务意识差”、“工作不实、作风漂浮、精神面貌差”的问题，这样，司法行政工作就能在群众中扎根、在奉献中闪光。
③有工作责任心，才有工作亮点。必须以高度的工作责任心全力做好职责范围内各项工作。在推进工作开展的进程中，一定要认清形势，把握大局，并善于从大局中找准司法行政工作的着力点，在县委、县政府的领导下，自觉地承担起司法行政工作的政治责任。在工作责任心的基础上，还要在工作机制的创新上下功夫，在活动内容的创新上下功夫，在维护社会的稳定上下功夫，这样，司法行政工作才会取得好成绩，才能让司法行政在新的时期有新的贡献，有新的亮点。
3、只有增加行政职能，才能拓展队伍的公权力。
强化县级司法局职能为全面推进农村基层民主法制建设提供法律保障，对维护基层社会稳定有着重要意义。职能强化了，其凝聚力，向心力也自然有所增强，司法行政这支队伍必然相对稳定，既促进了司法行政工作的飞跃发展，又体现新时期政法队伍建设的要求。强化县局职能，是一项自上而下的工作，需要经历一个调研、论证、实践的过程。
①增加矫正职能。要认真总结试点工作经验，进一步扩大试点工作的规模和范围，推动试点工作健康规范发展，加速社区矫正工作立法进程。社区矫正试点工作体现了我国宽严相济的刑事政策，有效促进了社区服刑人员的顺利回归，维护了社会折和谐与稳定，并得到了国际社会的普遍关注，在国际人权斗争中发挥了重要作用。
②增加执行职能。根据精简、统
一、效能的原则，将同属行政处罚或行政强制措施的劳动教养、强制戒毒等执行职能由县级司法局行使，以体现司法行政系统上下机构职能对应统一；其次，将看守所、执法局的职能划入县司法局，以解决权力过于集中，易滋生司法腐败、司法不公的问题。
③解决统一着装。确保基层司法员着统一制式服装，授衔并纳入司法警察范围。这样，解决了司法员不着装，而配警用车辆，又不能上警用车牌的尴尬局面，又能在处理矛盾纠纷中，多一份威严，多一份成功的概率，多一份社会的安宁和谐。
