对农民工欠薪问题的法律思考
摘要：近年来,拖欠农民工工资的现象十分突出,严重损害了民工的合法权益,如何从社会主义分配制度的基本要求出发,公平、合理的解决日益复杂的农民工工资拖欠问题,切实保障其工资权益,也已成为当前经济发展和社会体制改革正面临且必须及时解决的一个重要课题。本文试分析农民工工资被拖欠的原因,并提出严格执行项目资本金制度、实行“月薪制”和开通“维权绿色通道”等相应的解决对策。
关键字：农民工 欠薪 工资拖欠 劳动争议 劳动争议仲裁委员会
一、引言
目前，中国农民工欠薪现象广泛存在，并成为社会舆论的焦点。由于中国农民工社会保障立法存在着许多空白，依靠政策规定或者政府推动的演进模式，立法层次低且分散，实施困难，不足以保障农民工基本权益。温家宝多次强调，要切实保障农民工工资的按时足额支付，要建立健全及时支付农民工工资的机制，从源头上防止新的拖欠。实践证明，单靠农民工自身和社会舆论是不能有效的遏制农民工得欠薪行为。农民工欠薪行为应该纳入刑法调整，综合运用劳动法的相关法律法规、民事和行政手段来打击和限制欠薪行为的发生，保护了农民的合法权益，同时也维护了社会的稳定和促进经济的发展。因此，研究农民工欠薪的一些法律问题是非常有必要的。
二、拖欠农民工工资问题法制层面的原因
根据全国总工会公布的资料,目前农民工被拖欠的工资估计有1000亿元左右。欠薪主要发生在建筑、餐饮、制衣、制鞋等劳动密集型行业。从企业性质看,基本上是民营、私营、“三资”企业以及集体企业,也有个别国有企业。其中,又以建筑行业拖欠工资最为严重,占农民工被拖欠工资总数的70%以上。我们以下就几个法制层面来分析拖欠农民工工资的几个原因。
（一）、建设单位存在的违法行为
宏观上,建筑业是吸纳农村剩余劳动力的主要行业,进城务工的农民也主要集中在建筑行业。所以国家也出台了相关规定来限制这些建设单位的行为。根据规定，建设资金落实后才能申领建设许可证，而建设单位前期投资不足是一个普遍现象。在一些工程的发包和施工过程中，建设单位对施工单位提出了垫资施工和让利的要求，且不履行合同约定，长期拖欠工程款。某些地方政府官员为了突出政绩，搞所谓的形象工程，动辄投资几百万、上千万，本级财政无力支付，就利用政府信誉拖欠开发商工程款，这样以来，农民工成了最终受害者。
建筑行业的这种承包方式以及结算方式是环环相扣的,如果一个工程项目的建设单位即发包方不能按时付给工程款,就会造成以下环节不能按时付款。再加上由于缺乏必要的社会信用约束和失信惩戒机制，建设单位的信用意识不强。建筑市场“拖欠有理、拖欠有利”的风气盛行，一些业主把拖欠工程款作为变相筹措资金的渠道，不讲信用、不守合同，甚至恶意拖欠。 最终导致拖欠农民工工资的情况出现。
（二）施工单位存在的违法行为——不遵守劳动法
不遵守《劳动法》。施工企业不遵守《劳动法》的问题比较严重。主要体现在两个方面：一是在落实劳动合同制度方面，施工企业大多不与农民工签订劳动合同，即使签订了劳动合同也是利用自己的优势在条款上逃避和减轻责任；二是不按月支付工资，只是允诺年底一次性结清，平时只发给农民工基本的生活费，极易产生年底的拖欠问题。
（三）行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长
1、行政执法部门执法力度不够。这使拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到处罚，使得欠薪现象更为普遍和严重。有的地方规定，企业拖欠工资，工人可以要求拖欠总额1～5倍的经济补偿，劳动保障监察部门可以处以5千至5万元罚款。但是各地从没有工人得到过补偿，也从没有企业受到过处罚。欠薪者不受法律制裁，给不良经营者提供了随意拖欠、损人肥己的机会，从而使欠薪现象愈演愈烈。
2、行政执法部门执法手段不足，使执法效果大打折扣。劳动保障监察人员经常因无权查封企业财物、更无权扣人而眼看着准备逃匿者拉走设备、财物，而公安部门对欠薪者也不能扣人扣物，因为拖欠工资不属于可以拘留的行为。有的逃匿者被农民工抓回来送为公安部门，公安部门也没办法处理，只好放人。
3、行政处理程序的时间过长。劳动部门接到欠薪投诉举报后，先向企业劝说、协商。协商不成的，在立案后1个月内发出限期整改责令书，责令企业15天内支付工资。到期如果企业不执行，再作出行政处理决定书。按规定，行政处理决定有3个月的复议期，到期企业既不申请复议又不执行的，农民工再向法院申请强制执行。2003年各地对农民工欠薪案件从快从优处理，把执法部门调查取证的时限缩短了一半，但“整改期”和“复议期”是法定的，不能随意减少。所以，仅仅一个行政处理程序，至少要四个月才能完成，农民工们根本拖不起。
（四）解决欠薪纠纷的仲裁和诉讼程序不适宜
通过法律途径追薪本该是我们这个向法治迈进的社会里人们首选的办法。但解决劳动争议的仲裁和诉讼之路却使农民工们望而却步。首先是仲裁。劳动争议发生之后，农民工应当在60天内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请，超过60天的，仲裁庭不予受理。但由于农民工大多是在施工企业允诺的年底付薪不能兑现、寻求行政干预无效之后，才走仲裁之路的，且不说时效问题往往过了期限，就是仲裁的方式是否为农民工们所选择都是问题，在行政干预都无效的情况下，凭着朴素的心理，农民工们还能相信仲裁吗？何况连工资都没有的时候，拿什么来交仲裁费？而若进入诉讼程序，按规定要先经仲裁，否则法院不受理。况且诉讼成本昂贵，农民工打不起官司，因而鲜见追讨欠薪的案子走上法庭。可见，诉讼和仲裁都不是农民工可以选择和愿意选择的讨薪途径。
三、法治对策
治理拖欠农民工工资问题是一项大工程，需要全社会共同努力。针对上述法治层面的原因，总结出了如下几点对策：
（一）解决建筑企业拖欠工资问题的立法建议
首先，落实建设资金到位制度，杜绝垫资工程。垫资工程从一开始就埋下了拖欠工程款和农民工工资的隐患。要从源头上堵住拖欠工资现象，必须杜绝垫资工程。要严格项目管理程序，对建设资金不到位的工程项目，不予颁发施工许可证。
其次，应扩大劳动法的调整范围，规定建筑工程承包人用工关系中建筑企业与工人存在劳动关系，把建筑工人纳入劳动法的保护范围。如规定，“禁止发包单位或承包单位将工程或劳务作业承包或者分包给不具备相应资质条件的单位或个人，发包单位或承包单位违反该规定的，不具备相应资质条件的单位或个人招用的人员视为发包单位或承包单位招用的人员，与发包单位或承包单位存在劳动关系。”
再次，应尽快制定《劳动监察条例》，对工资行政处理程序加以规定，由于与行政处罚同属行政处理行为，在很多方面可以参照《行政处罚法》的规定执行，同时考虑劳动关系及工资行政处理制度的特殊性，在一些方面做出特殊规定，使之更具体、更具针对性、操作性，能切实得到执行。
（二）落实《劳动法》规定的“月薪制”，避免年终讨薪大行动
《劳动法》第50条明确规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。”这里的劳动者没有任何身份和地域的差别，也就是说，对农民工同样必须按月足额支付工资。而欠薪现象的发生与没有对农民工实行“月薪制”有一定的关系。如果能采取坚决有效的措施，确保农民工按月足额领工资，年终讨薪大行动将不复再有。要做到这一点，有必要建立工资保证金制度，比如，可从工程项目中划拨一部分资金进入专门账户，成为农民工的预备工资，农民工按约定到银行领取，这样就减小了包工头等拖欠或者携款出逃的可能。还可运用市场机制预防新增欠款，按照国际通行做法，逐步在所有工程项目推行业主支付担保和承包商履约担保制度，一旦业主或承包商不按合同约定履行支付工程款义务，将由为业主或者承包商提供担保的保证人代为履约或赔偿，以确保工程款能得到支付，避免发生拖欠工人工资的现象。
（三）落实劳动合同制度，规制用人单位
《劳动法》第16条规定：“建立劳动关系应当订立劳动合同。”有相当一部分农民工与用人单位之间没有签订合同。由于目前的劳动力市场是买方市场，农民工找工作较难，但如果把合同问题归咎于农民工法律意识淡薄，恐怕是极不公平的。虽然进城务工的农民工们不愿因一纸合同而舍弃眼前的挣钱机会，但根本原因在于企业不愿与农民工签定劳动合同而受其约束。为了保护劳动者的合法利益，法律有必要规定强制企业与之建立劳动关系的农民工签定劳动合同，对拒绝签定劳动合同的用人单位要予以应有的处罚。要加强对农民工劳动合同的管理，在检查劳动合同制度的执行情况时，对于合同中的不合理不合法条款应当予以纠正，而且在处理劳动纠纷时这些不合理不合法的条款也不能作为依据。
（四）《刑法》上增设“拖欠工资罪”
对拖欠农民工工资行为的打击力度不够，与法律缺少相应的规定有着一定的关系。《劳动法》对恶意拖欠工资的单位仅规定了“责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金”，却没有对严重的欠薪行为可以给予刑事制裁的措施。不少用人单位正是利用了这个法律漏洞肆意欠薪，因此通过修改法律条款，按照拖欠的时间、数额、涉及的农民工的数量、拖欠造成的后果对欠薪者加大处罚很有必要。在香港，依照相关法规，雇主不按时支付工资给雇员，可被检控，一经定罪，最高可被罚款20万港元及监禁一年。内地有必要在相关法律中更多地采用一些刑法要素，达到震慑此类违法行为的目的。建议在《刑法》中增设“拖欠工资罪”，对拖欠工资严重者予以刑事惩罚。
（五）解决纠纷应当适用简易程序，为农民工建立一条“维权绿色通道”
从理论上讲，拿不到工钱，可以去劳动仲裁机构申请仲裁，可以去法院起诉。可是诸多的代理费、仲裁费、诉讼费，漫长的审理时限、期间在城里的生活花费等等，还有“裁决容易执行难”的尴尬，使多少本来想依靠法律维权的人退避三舍！农民工不愿去仲裁打官司，合法权益受到侵害时不找仲裁司法部门，是因为农民工们没有时间没有钱去仲裁打官司。农民工索要工钱的时间性很强，他们一般是在家里夏收和春节时开始索要工钱，由于回家时间紧，因而耗时耗力、程序烦琐的“法律途径”对他们来讲并不现实。为快速处理农民工欠薪案件，有关仲裁司法部门应为农民工建立一条“维权绿色通道”，快立案、缓费用、速审理、快执行。
四、结语
党的十六大提出："统筹城乡经济社会发展，建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入，是全面建设小康社会建设的重大任务"，"农村富裕劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。"目前我国已有近亿名农民工，他们为城市建设的发展和市民生活水平的提高作出了不可替代的贡献。民为邦本，本固邦宁。我们一定要贯彻党的十六大精神，重视农民工的欠薪问题。社会缺乏信用是产生欠薪问题一个方面，法律、法规的不健全或不合理是这一问题难以治理的另一个关键因素。只有刑事的、民事的、行政的手段采取"多管齐下"，才能使问题得到彻底解决。
参考文献：
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