六盘水市户籍制度改革情况调研
联合调研组
〔内容摘要〕 我市户籍制度改革在出台政策门槛、降低相关配套政策、新增城镇落户人口等方面取得了明显成效。本文就目前存在的城镇人口增长缓慢、农转非积极性不高、外迁入户人数不多等问题提出建议。
〔关 键 词〕 户籍制度 改革 建议
〔作者简介〕 市委政研室、市公安局、市农办
一、户籍制度改革的基本情况
我国从建国初期到1958年，是户籍制度形成阶段。1951年7月公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，全国城市户口管理基本得到统一，1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，统一了全国城乡的户口登记工作；1958年1月，全国人大常委会以主席令的形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。从1958年到改革开放初期，是我国户籍管理制度最严格的时期。国家为了执行好计划经济政策，先后出台多个文件，实行最严格的户籍管理制度，并将有关政策附加到户籍管理制度之中。从改革开放初期到1996年，各地纷纷开展试点，户籍管理政策不断放宽。我市户籍制度改革取得重大进展，是从1997年6月国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》和1998年8月国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》的两个文件开始的。2000年市人民政府办公厅转发市公安局《关于改革现行户籍制度加快城镇化进程意见的通知》，2002年市人民政府办公室转发《市公安局关于进一步深化现行户籍制度改革的意见（试行）的通知》，为推进我市户籍制度改革奠定了政策基础。
两个文件下发后，我市户籍改革取得了明显成效。
一是政策门槛逐步降低。通过比较，我市政策门槛最低，主要体现在其他地方政策门槛底线为“有房”，而我市底线为有固定居所，具体规定为：租房落户的规定，凡城市、城镇租住房屋二年以上，租住房屋面积20平方米以上的住户，具有稳定职业或生活来源（家庭成员人均年收入在城市最低生活保障线以上），持公安机关出具的房屋租赁手续、《工商营业执照》或《劳动用工合同》、所在单位证明、居（村）委会证明、居民身份证、原籍派出所等有效证件，办理本人、配偶及子女的落户手续。经商落户的规定，凡在城市、城镇投资经商、办企业的个体工商户或私营业主，在我市经营二年以上，申请人持工商营业执照、税务登记证、居民身份证、原籍派出所证明等有效证件，办理本人、配偶及子女的落户手续。
二是相关配套政策有所松动。凭证购粮、购肉、购物早已取消；城镇转业军人安置由就业安置转变为货币化安置；农村低保全面铺开，与城镇低保也只有数额上的差距；农村合作医疗普遍建立，比城镇医疗政策更优惠；厂矿企业招工和公务员招录已经取消了户口限制；义务教育农村子女就学比城镇更优惠。
三是城镇新增落户人口增加。2002年到2007年我市户籍制度改革新增落户人数累计137812人，年均增长27562人。其中，非农业人口迁入85431人，占新增落户的62%；占地农转非23537人，占新增落户的17%；招生7686人，占新增落户的5.57%；聘用1014人，占新增落户的0.74%；投靠亲属9680人，占新增落户的7.02%；落户小城镇2579人，占新增落户的1.87%；投资、购房6432人，占新增落户的4.67%；其它1488人, 占新增落户的1.79%。
二、户籍制度改革存在的困难和问题
（一）城镇人口增长缓慢。我市2008年总人口为306万，其中，非农业人口69万人，城镇化水平22.55%，若加上10万的流动人口，城镇化水平也只达到25.81%。按照“十一五”规划，2010年城镇化水平达到35%左右的目标，每年要增加15万人，从我市2003年到2007年新增落户情况来看，每年新增不到3万人，2010年要达到35%的目标显然是不可能的。以市中心城区为例，2007年常住人口37.8万人，流动人口8万人，近46万人，按2002年至2007年，市中心城区常住人口总共增加了4.69万人，年均增长0.94万人计算，未来3年将增长近3万人，中心城区2010年达到50万人的目标基本可以实现，但是市心城区规划区内的居住人口还有相当一部分是农民，要提高城镇化水平，仍然需要努力。
（二）农转非积极性不高。中心城区符合户籍政策而没有落户的约4-5万人，因城市建设、经济社会发展征地3.8万人，人均耕地不足0.2亩的农户约7-8千人，2002年以来，办理农转非人数为566人，只占应转数的7.1%。农民普遍不愿农转非的原因主要有：一是非农业人口户籍越来越失去吸引力。附加在非农业人口户籍上的优惠政策逐步取消，现在仍然保留的有城镇低保标准高于农村低保；非农业人口退伍军人安置一次性安置费士兵为当地城镇居民可支配收入的3倍，士官5倍，按城镇低保标准支付半年的补贴；另外还有交通事故的处理赔偿、经济适用房和廉租房的优惠政策，这些政策只针对部分人群，对多数常住户意义不大。二是计划生育政策是影响征地农户不愿农转非的主要因素。农转非后如第一胎是女孩的不能再生第二胎，育龄夫妇无论如何做工作都不愿农转非。三是被征地农户普遍担忧农转非后就没有了宅基地，不能保留承包地，失去了土地方面的政策优惠。四是一些非农人口享受优惠政策没有宣传到位。由于公安机构、人员变动比较大，执行户籍制度政策的时间跨度比较长，一些业务人员对户籍制度改革政策学习不够、宣传不够、服务不够，一些农户对农转非后享受的优惠政策不了解，导致相当部分农户可转可不转的都不转。由于上述因素的影响，农户对待农转非的态度是“趋利避害”，老年人由于要享受城市低保，多数愿意转；应征入伍的青年由于要享受货币化安置政策普遍愿意转；育龄夫妇由于第一胎是女孩的可以享受第二胎生育指标，坚决不愿意转；面临征地农户由于担心享受土地的政策优惠被剥夺，也不愿意转；其他农户由于城市低保与农村低保区别不大，农村合作医疗比城镇医疗保障更优惠，城镇困难群众的住房补贴政策、经济适用房和廉租房政策等政策宣传不够、落实不好，而且相当部分农户比较富裕，这些政策对农户的吸引力不大，多数农户的态度是可转可不转。
（三）外迁入户人数不多。2008年省内迁入31500人，省外迁入4690人，省内迁出25941人，省外迁出8752人，人口净增长1506人。2003年到2007年新增落户人口137812人，年均增长不足3万人。其中，征地、招生、落户小城镇合计33802人，绝大多数为原住居民，占24.53%，非农人口迁入、聘用、投亲靠友、投资购房合计102557人，多数为外来居民，占74.42%，从以上数据可以看出，一般来说，人口流动绝大部分在非农之间进行，支撑我市人口增长的主要因素是人口自然增长，支撑我市非农业人口增长的主要因素是农转非和外来人口增加，特别是外来人口增加。但是从数量上看，迁入迁出相抵后，非农人口数量实际增长不大。从质量上看，迁入迁出情况大致相同，主要区别是迁入的来自周边地区较多，迁出的往发达地区较多，值得注意的是迁出的人口中高考迁出和小孩读书占有相当比重，多数为经济条件较好、素质较高的人员。形成这种迁入人数不多、迁出人数不少的状况，原因是多方面的，根本原因是城市发展水平不高，吸纳辐射不强。
三、几点建议
（一）提高城市发展水平。我市户籍制度改革的主要任务与沿海城市、特大城市有本质上的区别，特大城市是控制、限制人口增长，提高人口质量，而我市的主要任务是提高非农业人口数量，增加城市人气。鉴于当前城镇人口增长缓慢、非农业人口增加不多的实际，根本上的问题还是城市发展水平不高，吸纳辐射功能不强的问题。一是加大城市水电路等城市基础设施建设，为城市发展提高良好的基础。二是要提高公共产品和公共服务的水平，完善城市功能，提高吸纳辐射的能力。三是要培育城市产业，发展城市经济，创造就业岗位，提高城市人口容量。户籍制度改革已经不是推进城镇化进程的决定因素，重要的是城市人口增加。
（二）提供均衡的公共资源。均衡的户籍政策必须以均衡的公共政策为条件。从长远来看，一种户籍是发展方向，在目前不能实现均衡的公共政策，一次性取消附属在两种户籍制度背后的不同政策的情况下，应以积极的态度从先易后难入手，逐步取消两种政策区别，首先要逐步提高农村低保标准，向城市低保看齐；其次逐步统一城乡医保标准；第三逐步提高农村退伍军人货币化安置标准，或国家可能统一从大中专院校中征召军人。第四其他政策也应根据先易后难的原则和形势发展逐步实现无区别对待。对当前城镇人口不愿落户，非农业人口增加缓慢的问题，原则上可以采取权宜之计，实行一种户籍两种政策，分期过渡，逐步解决。对老年人愿意享受城镇低保的优先办理；对应征入伍的优先办理；在加大落实经济适用房和廉租房政策的前提下愿意享受政策的优先办理；对失地农民优先办理；对农户愿意转为农转非的其既得利益包括计划生育政策、土地承包经营权和宅基地使用权等政策一律不变；在有条件的地方可以实行宅基地置换城镇住房等政策；对已农转非的其房屋无条件登记发证。
（三）落实好外来人员落户政策。对外来务工、经商人员、投靠亲属等符合落户政策的，与城镇原住居民享受同等政策待遇。对整户迁入或单个迁入的要一视同仁。对长期居住或“空挂户”一视同仁。对长期居住又不愿意转为当地户口的，加强暂住管理，来去自由。居住一年以上的，视为城镇人口进行统计，愿意迁入的，优先办理。
（四）加强户籍制度改革宣传力度，提高服务质量。户籍管理部门要加强对户籍管理政策的学习，加大对户籍管理制度的政策宣传。要不断改革工作，简化办证程序。继续落实市府办发[2002]87号文件，并根据形势发展需要，适时公布可简化的程序和手续，探索网上办证等新形式和新方法，不断推进户籍制度改革。各有关部门要加强勾通协调，适时通报情况，共同推进工作。
调研组成员：赵
曹正喜刘春雷 尹端仪李金国 略
