对于农村拆迁问题的一些思考
摘要：近些年来，随着我国城市化进程的加快和市场经济的发展，城市规模不断扩大，需要大量征收、征用城市周边乡镇的农村集体土地，目前这一过程存在着不少问题。伴随拆迁量的连年攀升,农房拆迁引发的矛盾日趋尖锐,对抗性越来越明显,也有了农房拆迁是“天下第一难”的说法。因此,农房拆迁问题已严重危及农村社会的和谐稳定,直接影响工业化和城市化的进程及当地社会经济发展的水平,成为一个严峻的社会问题，为使征地拆迁公平、合理、透明、时效，同时减少社会矛盾，体现“以人为本”，本文在综合各种资料的基础上做一个简单的综述，对拆迁问题作了一个初步的思考，以供相关部门参考。
1农村拆迁所存在的主要问题
从总体上来说,几年来,全国各地在土地征收、农房拆迁等方面的工作是稳定有序的,特别是北京和上海等城市在集体土地拆迁房屋安置政策方面进行了卓有成效的探索,走在了全国的前列,值得其他城市学习借鉴。但在大部分地区,农房拆迁问题没有得到实质性解决,引发的矛盾持续不断,部分地方有愈演愈烈之势。我们要认真分析,理性对待。
1.1征地数量增加直接导致拆迁数量上升
党中央、国务院从我国国情出发和基于国家粮食安全的战略考虑,把保护土地及耕地作为一项基本国策。但近几年来我国耕地锐减,据国土资源部调查结果显示,我国耕地从2000年的19.24亿亩已减少到2005年的18.31亿亩。这就意味着我国“十五”期间耕地减少了近1亿亩。各类开发区遍地开花,有些市、县和乡镇“一窝蜂”地建开发区及园区。有的地方不论项目有无或多少,先圈地再说;有的地方征地随意性很大,先用后征,边用边征;有的地方招商时在土地上争相压价,恶性竞争,使土地资源流失。以嘉兴经济开发区(省级开发区)为例,从1992年开发区建区到2000年只拆迁了16万平方米,从2001年至2003年3年间的拆迁量则成倍增加,达到112.13万平方米,从2004年起,受国家土地、资金等宏观调控因素的制约,拆迁量开始回落。事实表明,大量农村集体土地被征收,势必会有大量农房需要拆迁。
1.2农村拆迁相关法律法规的缺失
长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时主要参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，农民公平受偿权利在法律上受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。这种法律的移位，不能不说是我国法律的一大缺撼。
1.3政府行为和职能出现偏差
征地拆迁与城市房屋拆迁有很多不一致，不能按照城市房屋拆迁的规定来实施，更不能由土地行政主管部门以外的其他部门按照城市房屋拆迁的有关规定来实施征地拆迁。征地拆迁存在的问题与政府工作的职能和方式有着密切关联。征地拆迁中的权力约束机制和利益平衡机制的缺乏使政府行为失范和政府自利性膨胀。由于拆迁情况纷繁复杂，政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程存在着许多非规范的行为。（1）拆迁许可证颁发程序不规范；（2）私定房屋评估机构；（3）擅用自由裁量权，使农户间补偿不平衡；（4）强行拆迁时有发生。不管农民对拆迁补偿是否满意，有些地方对不愿拆迁的农民采取强制拆迁。
1.4补偿安置的标准不够完善
由于拆迁时间、区域的不同，特别是随着城市建设，开发区和工业园区的开发建设和社
会各项事业的发展需要，地方政府对农民建房先后分批进行了控制，造成了农民建房的占地面积、建筑面积相差悬殊，同时造成乡与乡、村与村、户与户的农民得到补偿价格、安置房面积相差悬殊，贫富差别越来越大。搭建违章建筑、拖延拆迁时间等情况比较突出。目前拆迁中普遍存在农民一旦得知要拆迁消息，第一件事就是突击装修和突击搭建，不仅在室内室外的墙面和墙壁上动脑筋装修，有院子的更把院子搭建成房子，房屋能够向空中发展的，就想尽一切方法抬楼，还有部分拆迁户甚至采取改变原房屋用途，临时用作店面、厂房等非住宅，他们的目的就是希望在补偿安置中得到更多的优惠，当愿望不能满足时，就有人与拆迁人打持久战拖延时间，讨价还价迫使拆迁人做出让步，这些因素的存在，均使拆迁补偿难以平衡。
2存在问题的原因
2.1.保护耕地意识不强
一些基层领导干部认为,要发展经济必须多上新项目,而上新项目必须大量占用耕地,在资金短缺、财力不足,科技水平落后情况下,土地几乎成了各地扩大投入,增加产出的唯一选择。于是形成了很多开发区“开”而不 “发”“,圈”而不用的情况。在一些地方,考核干部政绩的评价指标体系存在偏差,指标层层下压。加之地方各级行政长官任期的短期化,助长了干部在任期内急于出“政绩”的短期行为,不顾客观经济规律、不顾实际情况,置长远利益不顾,置广大人民群众的根本利益不顾。在工业上大量圈地上项目,在城建上大量拆民房建广场。只要自己“政绩”显赫,而不管群众的承受能力。
2.2拆迁程序不规范
目前拆迁中出现的各种现象,很大程度上应归咎于拆迁程序不规范。有的地方政府集法规制定者、参与者、裁判员、运动员于一身,使农民的公平受偿权利至少从程序上得不到保障。在农房拆迁补偿标准制定方面,本无制定补偿权力的基层政府及有关部门,以行政文件、通知或决定来制定适用标准,以此处理农民私有财产的现象时有存在。农房拆迁管理工作除政府外没有具体职能部门管,碰到拆迁出现纠纷时没有一个权威的部门出来处理、裁定,多数情况是由拆迁入和被拆迁人二者讨价还价、相互让步,从而造成政策处理的不连续性、不平衡性。同时拆迁过程透明度不高,没有给予拆迁户知情权,造成拆迁户顾虑较大.
2.3.各方利益的驱使
征地拆迁主要涉及到政府、用地单位、村集体和被拆迁人之间的利益调整关系。一是政府及拆迁人考虑的是拆迁成本最小化,时间的最短化及政绩的最大化。许多地方通行的做法是政府直接规定拆迁的补偿方式和标准。一些地方出台的拆迁标准多年不变,对被拆迁人的合法权益保护不够。二是相关乡镇(街道)、村社的基层干部既要考虑应付上级工作的压力,又不能得罪朝夕相处的村民,只得在上下之间周旋、游说,寻求平衡。三是拆迁户农民作为最典型经济人,出于保护家庭财产目的,绞尽脑汁,通过各种努力争取家庭利益最大化。正是各方各自利益的驱使,才会出现补偿不到位,安置不及时,拆迁难进展,拆迁时的纠纷时有发生,矛盾不断激化现象。
3 拆迁问题的解决对策研究
农房拆迁问题能否解决好,关系到加快城镇化建设的进程,关系到新农村建设目标的实现,关系到人民群众的根本利益的维护,影响深远。
3.1确立科学发展观,切实维护人民群众合法权益
在农房拆迁工作中,各级政府要确立全面、协调、可持续的发展观,坚持以人为本,以人民利益为根本出发点, 树立“善待人民群众”的观念,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋,切实维护人民群众的合法权益。要树立正确的政绩观,依法自觉保护耕地,克服政绩行为短期化。我们要进一步增强政治意识、大局意识、责任意识、群众意识,认真处理好建设发展和保护群众利益之间的关系,及时化解农房拆迁中的各种矛盾,把工作做细,把好事办好,确保社
会的稳定和人民群众的根本利益。
3.2.尽快制定法律法规,确保农房拆迁工作有法可依
农房拆迁相关法律缺失,政策供给又落伍是造成农房拆迁矛盾突出的重要根源。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是国有土地上的城市房屋拆迁补偿规定,而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定,致使农村集体房屋拆迁在现实中遇到许多难以解决的问题。因此,规范征收土地行为,保护当事人合法权益,尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法律十分必要。我们要根据宪法的原则精神,对涉及农房拆迁的一些具体政策和实际问题进行分析和研究,把成熟的经验和做法,用立法的形式固定下来,制定出合乎民意的法律法规,规范农房拆迁行为,名称可以是《农村房屋拆迁补偿安置法》,或者至少可尽快出台一个《农村房屋拆迁管理条例》。
3.3 深入宣传政策，规范拆迁行为
实践证明，只要及时做好政策宣传工作，就能得到广大群众的理解和支持，许多矛盾都可以得到预防和解决。一是应及时向被拆迁人宣传相关法律法规及政策，告知他们享有的权利及如何维护自己的合法权益不受损害。同时，告知他们应尽的义务，引导农民依法办事，重德为人，服从国家建设需要，配合拆迁，是拆迁工作顺利进行。二是要建立透明的拆迁工作制度。怎样拆迁、如何安置补偿和依据的相关法律法规政策都应该向被拆迁户公示，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。三是完善拆迁程序，规范拆迁具体操作行为。在拆迁安置具体操作中要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。
3.4 政府的职责履行
政府掌握着创新必不可少的制度资源，在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势。当今城市化中存在的诸如农地产权制度、土地征用制度、社会保障制度、基层组织制度等难题，只能由握有界定产权、配置资源以及独具宏观调控职能的政府当主角才能从根本上解决。首先，政府要建立公正、公开的资源性资产配置的新机制，推行征地拆迁的制度改革，建立配套、完善的司法救济途径，切实保障和维护被拆迁人的利益。其次，要规范拆迁管理行为，做到拆迁人执证上岗，增加工作透明度，避免出现拆迁标准不一的现象。最后，解决征地拆迁问题不能单打一，不能就事论事，必须综合考虑，统筹兼顾。
3.5 健全拆迁补偿安置机制,完善失地农民的社会保障体系
要为失地、失房、失业的农民构筑一个合法权益的社会保障体系,要防止“因拆迁致贫”,对弱势群众给予各方帮助、扶持。一是建立完善对失地农民重新就业培训的机制。失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题。我们要根据农民的实际能力和市场的需求情况,转变他们的思想观念,提高他们的劳动技能。二是建立完善失地农民基本生活保障制度。它包括最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。在这方面,嘉兴市和苏州市的探索实践是比较成功的,对其他地方具有参考价值。三是建立完善失地农民的司法救济机制。要疏通失地农民的司法救济途径,减少人为因素对资源配置的干预和不合理控制,防止和纠正拆迁中的不公正现象,遏制权力进入市场,以健全的司法制度,形成对农民利益保护的最后一道防线,切实保障和维护农民的合法利益。
