我国农民合作社发展存在的问题
2013-02-13 13:58来源：光明网卫生频道T | T 字号：打印 参与评论李尚勇
“农民合作社—农业现代化”系列文章（8）
在国际上，通过农民合作社推进农业产业化和现代化已经在发达国家和中等发达国家取得大面积成功经验。当笔者深入地分析了农民合作社的性质和功能以后，甚至可以说，迄今为止，古今中外，还没有哪个制度能够象农民合作社那样，能够普遍引导普通农户走向富裕，广泛实现农业产业化，进而引导整个农村走向农业现代化。
在我国，1990年代中期开始尝试创办农民专业合作社，但是，由于主流社会缺乏对农民合作社性质和功能的深刻认识，即使在2006年颁布《农民专业合作社法》以后，我国的农民合作社发展仍然步履艰难，问题颇多。
2009年9月，笔者受邀参加了中国人民银行成都分行（即四川省分行）的重点调研课题中期报告会，并担任课题点评专家。他们的调研课题涉及农民合作社、土地流转和相关的金融支持等问题。这些课题的调研范围涉及四川省的上千“合作社”，但从调研情况来看，其中真正按照《农民专业合作社法》办社的，可谓凤毛麟角。这些情况与笔者近几年调研了解到的情况基本一致 。笔者感叹，现实中的“合作社”大多不尽人意，离合作社基本原则相去甚远，有的甚至与设置农民合作社制度的本意大相径庭。
概括起来，目前我国农民合作社发展存在如下主要问题：
（一） 普通农户难以创办合作社
国际经验表明，各国农民合作社的普及推广都是通过政府机构的有组织推进去实现的。各国政府通常的做法是，地方政府通过自己的相关机构（如基层政府的各类涉农机构），一方面开展合作社的教育培训工作，为农民合作社培训专门人才和农民骨干；另一方面，派出工作人员直接帮助和指导农民建立并管理合作社 。
例如，加拿大基层政府派出工作人员参与农民合作社的创建全过程。合作社成立前，帮助农民组织会议，指导并帮助合作社达成一致意见、决定业务活动种类等。合作社成立后，指导并帮助确认成员、制定计划、寻求资源、进行产业分析等。通过政府的直接支持，可以明显提高农民的参与性，同时也有利于依法完善合作社的内部运行机制（韩俊等，2006）。在法国，农业部劳动与社会事务部以及有关协会，都积极为建立农民合作社创造条件，提供方便，包括经济补贴、技术指导、人员培训等（黄步军，2003）。在美国，“新一代合作社”的发起和成立大多经过有关专家的充分论证，具有较强的科学性，因而所建合作社成功的可能性较大，发展潜力也较大（王震江，2003）。
在我国，由于缺少基层政府的有组织推动，目前农民合作社处于自生自灭的境地。普通农户（即单纯的种植或养殖户）虽然数量众多，而且有很强的合作意愿（李尚勇，2008），但是，他们往往缺乏资金，缺少知识，缺少经营和管理能力，再加上活动能力和组织能力都很有限，因而很难自己发起组织农民合作社。他们中的大多数仍然只能出售初级农产品，几乎不能分享农产品的加工和流通利润。
另一方面，我们的基层干部（包括市区县和乡镇干部）普遍缺乏农民合作社基本知识，几乎没有能力正确指导当地农民依法建立比较规范的农民专业合作社（李尚勇，2008）。
（二） 大户大股东掌控合作社，损害普通社员的利益
由于在农村，尤其是在相对贫穷的偏远山区，弱势小农户很难建立起农民合作社，所以，合作社在初创的时候往往需要致富能人、种养殖大户或村组干部领头发起。这些“能人”为合作社制定运行规则，选择生产经营项目，提供启动资金，组织农产品营销，对合作社进行管理。客观地说，没有这些能人、大户、大股东的积极组织和参与，很难想像在贫穷的山区
农村能够建立起农民合作社，并使之有效运转。
由此建立起来的合作社出现的问题可以分为两种情况。
一种情况是合作社管理者无私奉献，但难以为继。这主要是因为，一些农民合作社的经营管理主要依靠能人和大户支撑，他们出以公心，不计薪酬，无偿贡献，如果合作社能够在短期内走出初创低谷，赢得利润，并有能力支付这些能人大户管理者的薪酬，那么，合作社将步入良性发展轨道；反之，如果合作社不能走出低谷，长期没有利润支付这些能人大户管理者的薪酬，那这些管理者的无私奉献热情将难以持久。由此形成的合作社内部“搭便车”的制度格局，最终会导致这类合作社瓦解。现实中，更多的是后者。
另一种情况是大户大股东掌控合作社，损害普通农户社员的利益。目前，相当多的合作社是由农村的致富能人、经营大户或各类经纪人牵头组建的，这些人的入股资金在合作社股份中往往占绝对多数，有的甚至一股独大，成为合作社的大股东。与此相应，这些大股东自然成为合作社组织管理机构的主要成员，持股最多者往往成为合作社的法人代表理事长。如果合作社的民主管理和决策制度能够正常运行，这种“能人大股东机构”或许还能够正常发挥管理和经营职能，能够为合作社普通社员带来《农民专业合作社法》所规定的实际利益。然而，问题恰恰在于，由“能人大股东”牵头组建的合作社往往缺乏民主基础（普通农户需要依靠“能人大股东”才可能获利，其地位低下，没有争取民主权利的基础），这些合作社的民主管理和决策制度难以正常运行并发挥作用。在大多数情况下，合作社的法定管理机构成为摆设，合作社的管理事务、经营活动、利益分配等重大事项，基本上都由“能人大股东”决策。在绝大多数情况下，合作社的监督机构（监事或监事会）不起作用。合作社的普通农户社员能够真正参与民主管理、民主决策的机会很少，而且，越是关系重大利益的决策，普通社员往往越是没有机会实质性参与。
在利润分配方面，真正能够按法定比例进行“二次返利”的很少见。最常见的情况是，合作社的营销大户按约定价格或者市场价格，收购社员的农产品，而此后的营销利润与社员无关。有的合作社收购价格略高于市场价格，其差价就算作“二次返利”。也有的合作社，有部分或者象征性的“二次返利”，但远远达不到“可分配盈余60%”的法定标准。
在本质上，这些“合作社”只是“能人大股东”的企业（它们大都应该登记为普通工商企业），而不是本来意义上的农民合作社。它们不可能担负起农民合作社“将广大农民的收入水平提升到社会平均水平”的历史任务。
（三） 涉农企业假借合作社获得优惠政策
近些年来，“公司＋农户”的形式被一些人误认为是合作经济形式。其实，“公司＋农户”本质上是一种企业行为，而非合作经济形式。那些从事农产品加工贸易的公司（企业）通过“公司＋农户”的形式建立农产品原料基地，以避免农产品供求和价格异常波动对其经营造成不利影响。它们通常的做法是通过订单（提前与农户签订农产品买卖合同），与农户建立稳定的供销关系。
“公司＋农户”客观上有利于农户销售农产品，但是，由于公司的利润分配与农户没有任何关系，公司和农户之间缺乏共同的利益基础，难以建立长期稳定的购销关系。现实中，双方都可能因为市场价格过于超出预期而违约，而且，公司违约甚于农户。
我国《农民专业合作社法》实施以后，一些涉农企业看上了政府对合作社的优惠政策，遂将“公司＋农户”变成了“公司（合作社）＋农户”的形式。其中，通过吸收农户土地入股组建合作社的情况比较典型。它们一般采取如下模式：
（1） 该类合作社一般由一些涉农企业或者种养殖大户发起，他们在接受农户土地入股后登记为农民专业合作社。合作社的资金投入和土地经营完全由企业或种养殖大户自行决定。
（2） 农户以自己承包土地的经营权入股合作社，但不在自己的土地上从事种养殖等经营活动，不参与合作社的经营管理事务，也不承担合作社的任何经营费用。农户可以在合作
社的土地经营（如种养殖）中务工并取得务工报酬。
（3） 农户土地入股的年收益构成＝土地租金＋合作社年终分红＋务工报酬。例如，在四川省雅安市，农户的年收入为，土地租金黄谷450～660斤／亩，年终分红200元／户，务工报酬30元／天。不过，农户只能在农忙期间，或者合作社缺劳动力的时候，才有机会在这些合作社务工，因而年务工报酬并不多。
从农民合作社的本质属性来看，这类所谓“合作社”的最大问题是，它们完全将农户“过滤”掉了：（1）农户在此类合作社中失去了农户独立性的第二方面，即完全失去了自己土地的家庭经营自主权。（2）农户没有自己生产的农产品，从而不能与合作社进行交易，“二次返利”原则被破坏，农户参加合作社借以分享农产品加工和流通利润的主要途径被破坏。（3）由于农户失去了参与合作社生产经营活动的资格，法律规定的农民专业合作社的“以农民为主体”、“以服务成员为宗旨”、“民主管理”、“民主决策”等原则，也都没有了根基。
其实，根据其运作模式来看，此类“合作社”本质上是农业经济中常见的“租地经营”（其经营模式无可非议），只不过不适当地采取了“农民专业合作社”的形式。按照我国相关法律规定，工商部门应该将其登记为普通工商法人，而不是合作社法人。
涉农企业采取合作社形式主要是为了套取政府对合作社的优惠政策，然而，这样一来，既破坏了合作社优惠政策的公平实施，又侵害了真正的农民合作社的合法权益，因为这些政策资源（如财政支持）总是有限的。
此外，这类所谓的“合作社”事实上正在“消灭”小农户，这与农民合作社保护并改造小农户的宗旨背道而驰。我国是一个人口大国，就业问题突出，肯定不能通过“消灭”小农户去实现农业现代化。
显然，我国农民合作社的发展存在两个极端，一个是普通农户难以创办合作社，另一个是大量“合作社”变形，严重偏离农民合作社制度设置的要求。出现上述问题的原因有两个，一个是政府缺位，推广不力，另一个是政府监管不到位。这两个原因的背后是更为深刻的认识和观念问题，而这些认识和观念问题的背后，则是我国农村经济体制严重滞后于农村经济发展的现实。
（本文发表在：《农业经济问题》2011年第7期，《农民合作社的制度逻辑》 ）
我国农业专业合作社存在的问题及对策来源：233网校论文中心[ 2011-07-21 10:33:00 ]阅读：66作者：刘迪迪，杨慧编辑：studa110711
摘要：农民专业合作社是市场经济时代，增加农民收入、提高农民整体素质、推动农业向现代化发展的有效组织形式。但是，合作社在发展过程中也暴露出很多问题，本文主要分析了我国农民专业合作社发展过程中存在的问题以及解决的对策。
关键词：农民专业合作社；农业；农民
《中华人民共和国农民专业合作社法》明确指出，农民专业合作社是在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品的生产经营或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。农民专业合作社的建立进一步完善了我国农村以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。
一、农民专业合作社发展中存在的问题
国务院原副总理回良玉曾指出：\"农民专业合作社是市场经济条件下党领导农业和农村工作的重要抓手，是增加农民收入、提高农业整体素质、推进现在农业建设的有效组织
形式\"。[1]自2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社发》的实施以来，我国的农民专业合作社有了法律地位，有关部门和地方政府纷纷制定了一系列的辅助支持政策，使得我国的农民专业合作社得到了进一步的发展。到2010年底，我国农民专业合作社数量达到35多万家。但是，由于我国农业发展滞后，农业基础设施薄弱，农民文化素质普遍较低，人民对农业专业合作社的了解不深，导致合作社在发展过程中暴露出很多问题。
1、政府的扶持力度不够。历来，我国政府对农业的扶持力度相比其他产业有一定的差距，在农民专业合作社建立之初，地方政府不管在政策还是资金方面对农民专业合作社的重视程度都不够，这就导致一些地方有条件发展合作社，却因资金缺乏或者政府政策不支持而滞后。
2、经营管理制度和运行机制不健全。存在为数不少的农民专业合作社只是注重建立却轻视管理，内部经营管理和运行机制不规范。很多合作社有规章制度，有办公场所，但是只是一种形式，形同虚设；还存在一部分只是为了实现政府的组建指标而仓促建立的。很多地方政府不同部门针对同一个方面的制度存在明显差异，制度混乱，使得农民不知该听从哪个。
3、专业人员的缺乏。目前，农民专业合作社发展上存在着人才的\"三少\"，即合作社中懂技术、善经营、会管理的优秀人才少之又少；政府相关指导部门中懂法律、懂政策、会监管的指导人员少；理论深厚、善于把国际先进经验和我国特殊国情融会贯通、善于理论联系实际的科研人员少。
4、合作内容层面低。与发达国家农民合作经济组织自身向着农产品加工领域延伸，实现农产品生产、加工纵向一体化发展的潮流和趋势向比较，我国农民合作经济组织参与农业产业化经营的层次还很低，仍停留在初级产品的生产流通领域。我国的农民专业合作组织目前主要起中介和联结作用，其本身并没有设计农产品的加工、延长农业产业的链条和实现农产品价值的增加。[2]
5、金融机构服务滞后。当前我国农村金融面临的问题非常严峻，合作社资金主要来自合作社成员的资金。目前农村的金融现状如下：一是支持农村经济方面的金融力度不够。农业银行主要负责粮棉的收购贷款，在支持农村基础设施建设和教育的方面发挥的作用微乎其徽；二是金融机构\"嫌贫爱富\"。大部分农民贷款金额较小，这就导致银行交易成本相对较高，而且农村金融机构对农民的还贷能力存在一定的质疑。
二、农民专业合作社新时期的发展思路
虽然我国农民专业合作社的发展还处于初级阶段，但是专业社在农业发展中的地位非常重要。发展合作社是完善农村经济体制、提高农民组织化程度、促进农业增效、农民增收的现实选择和必然要求。因此，为了新时期合作社朝着好的方向发展，并结合合作社发展过程中遇到的问题，特提出以下建议。
1、加强宣传。加强宣传《农民专业合作社法》，使农民充分理解农民专业合作社的概念、合作社实施的意义以及将会带来的好处，以此来增强农民对农民专业合作社的认同感和入社的积极性。
2、建立健全农民专业合作社的规章制度和经营管理制度。我国《农民专业合作社法》已出台，但这部法律的有关规定是原则性的，与现有的法律也有一些不一致的地方，因此还需要进一步完善合作社法律法规，制定地方实施细则，因地制宜地推动合作社的发展。出了国家层面的立法，还要建立健全与合作社有关的组织章程、管理制度、风险调节机制相关的法律法规，将农民合作社的建立、发展和管理纳入规范化、制度化和法制化的轨道，促进合作社的健康发展。[3]
3、加大政府对农民专业合作社的财政支持。目前，我国农民专业合作社经济实力不强，自我积累能力较弱，给予合作社资金支持就是直接扶持农民、农业、农村。国家非常
重视对农民专业合作社的资金支持，从2003年开始，中央就拨出专项资金并逐年增加。2003-2007年累计投入5.15亿元，2008年达到了3.3亿元。大多数的省（区、市）都在预算中安排了支持农民专业合作社发展的专项资金。据不完全统计，2004-2008年，各省的财政专项扶持资金达到了13亿元。接下来，要把农民专业合作社专项资金持续化、制度化，并对资金的数额加以明确规定，制定完善的专项资金的使用和管理制度，提高资金的使用效率，确保资金真正用到应该用的地方。
4、加强人才培养和吸纳专业人才。各地应该制定相关的制度法规，对农业专业合作社的成员进行业务培训，使他们熟悉合作社有关的理论和相关政策，以便减少他们在经营管理决策方面的局限性和片面性，使农民更好的开办农民专业合作社。相关政府部门要制定一系列鼓励政策，鼓励大中院校学生和农业技术人员到合作社中任职，提高合作社的文化素质水平。
5、建立农民专业合作社的有关服务体系。进一步明确合作社各主管部门的职责，使他们各司其职，确保为农民专业合作社准确及时的提供政策指导和咨询、农产品的价格信息和市场供求信息等；积极举办和参与农产品展销会、发布会等活动，特别是参加农博会，为农民专业合作社的发展创造更好的条件。
6、加强对农民的教育。各地政府可以通过各种途径，比如开办讲座、办学习班等形式，加强对农民的教育，逐步提高农民的文化素质和劳动素质，使农民真正跟上时代的步伐，成为\"三有\"--有文化、有技术、有素质的新农民。
注释：
[1]资芯，龙玲：《发展农民专业合作社 促进社会主义新农村建设》，载《中国集体经济》2009年第34期
[2]傅朝荣，张传新：《我国农民专业合作组织发展存在的问题与对策》，载《安徽农业科学》2007年第35卷34期
[3]魏威，穆久顺：《美国与我国农民专业合作社的比较及其启示》，载《中国集体经济》2009年第33期
