行政法中的利益分配---公共利益和个人利益
摘要：在物权法颁布后,对于公共利益的标准存在着激烈的争论。从法学的角度来看,它是我国现有法律制度关于公共利益界定的模糊性、房屋拆迁制度的不合理性以及公权力对私权利的非法干涉等一系列问题的一个缩影。本文从“钉子户”这一个案展开,围绕我国现有房屋拆迁制度的不足与完善、公共利益的界定以及公共利益与个人利益究竟应如何衡平等问题进行讨论,并提出了自己的观点。 关键词：行政法；公共利益；个人利益
在当前的中国社会中，存在着各种各样公共利益与个人利益的冲突，而最近的城市房屋拆迁的冲突变成了人们注意的焦点，每年都有一些所谓的钉子户登上新闻头条，扬言要与政府对抗，维护自己的合法权益。近年来，在城市房屋拆迁中政府与居民的对抗不断出现，甚至愈演愈烈，其本质是公共利益与个人利益的发生了冲突，本文将以城市房屋拆迁为切入点，分析公共利益和个人利益之间的冲突及如何协调两者的平衡。 1.理论分析
(1)对公共利益的界定。
“公共利益”(public interest)是一个使用己久的词汇，国内外很多著名学者都曾提出过自己的观点。
早期德国公法学者洛厚德(C.E.Leuthold)在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中,以地域作为判断的基础,试图揭示公共利益之主体即“公共”的内涵。我国许多学者关于公共利益这一概念的界定提出了自己的观点。如韩大元在《宪法文本中“公共利益”的规范分析》一文中提出,公共利益具有公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性六大特征; 袁曙宏在《“公共利益”如何界定》一文中提出,公共利益具有公共性、合理性、正当性、公平性的特征。这些学者的观点,可以说比较全面地概括了“公共利益”这一概念的特征,为司法机关判断“公共利益”提供了宝贵的依据。 笔者认为：公共利益是在一定范围内，由具有共同价值取向的多数人之利益要求而确定的，确定的关键不在于一定范围的确定上，而在于范围内多数人之确定。这就造成了公共利益具有不确定。这种不确定性主要表现为利益内容具有不确定性、受益对象具有不确定性这两个方面。 (2)对个人利益的界定。
亚当-斯密《国富论一一国民财富的性质和起因的研究》中提出:“我们绝不能指望从屠夫、酿酒师或面包师的仁慈中获得我们的午餐。我们只能从使他们关心他自己的利益中来获得我们的午餐。我们要向他们讲述的不是他们的人道博爱，而是他们的私心。绝不要向他们谈论我们自己的需要，而是要谈论他们的利益。”可见，个人利益是市场经济运转的动力。笔者认为，个人利益是个人在自身的生存、发展和享受中所需要的各种物质需求和精神需求的总和。
2.我国有关城市房屋拆迁中公共利益和个人利益的立法变迁
（1）2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》
此法律第3条规定:城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。 这是拆迁者进行拆迁使用最频繁的依据，但是援引此条例并不见得完全出于对“公共利益”的考虑。
（2） 2007年出台的《物权法》
该法律第42条规定:为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
关于如何界定公共利益，始终是《物权法》制定过程中面临的重大问题，但是《物权法》最终未对公共利益作出明确的界定。
（3）2011年新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》
该条例第8条规定:为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定: (1)国防和外交的需要; (2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要; (3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要; (4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要; (5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要; (6)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
从中可以看出国家逐渐重视对公共利益概念的界定，对涉及房屋拆迁方面的公共利益进行了列举，可是涉及方面还是较为狭窄，在第6款规定的“其他公共利益的需要”中，对公共利益留有余地，使执法者容易以此为由滥用拆迁权。 3.公共利益与个人利益的平衡
公共权利扩展的必然性，使得公共利益和个人利益之间的矛盾长期存在。同时由于上述的对公共利益的法律规定留有余地，使执法者容易滥用拆迁权。所以我们要寻找公共利益与个人利益的平衡点，以保证人民生活及社会的正常运行。
（1）贯彻行政法基本原则中的比例原则
所谓比例原则就是要求行政主体在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段。具体包括三个子原则: 妥当性原则、必要性原则、均衡原则。妥当性原则指行政权力的行使应采取能达到法定目的的方法；必要性原则，是指在前妥当性原则己获肯定之后，在所有能够同样达到法定目的的方法中，必须选择对公民权利最少侵害的方法；均衡原则又称狭义的比例原则，是指一个行政权力的行使，虽是达成行政目的所必要的，但是不可给予公民超过行政目的的价值的侵害。
只有贯彻实施比例原则，才能促使有关部门在做出拆迁决定时会兼顾公民的个人利益，若个人利益明显大于公共利益时，就不会出现强制拆迁这类的做法，钉子户现象也会趋于减少。
（2）完善公共利益和个人利益冲突的解决机制
如今的公共利益和个人利益的解决机制并不完善，所以解决问题的根本之策是让公共利益和个人利益得到真正的平衡。 首先,立法机关应当制定良法,有效地限制政府权力,从程序和实体上保护公民个人的合法权益不受侵犯。良法的制定应遵循科学和民主的标准。科学性: (1)在制定的时候,应遵循科学的工序,即要求立法者在制定法律之前,对现实情况要了如指掌,要做大量的调查,以确保立法符合社会发展趋势;立法以后对其实施情况也要进行考察,以便对法律进行解释或修改。(2)法律的内容也要科学,这涉及一个立法技术的问题。在此,笔者对立法的内容方面提两点建议:第一,立法者应当明确法条的涵义,尽量不要产生歧义,否则不是错打无辜,就是放纵罪犯,当然,在法条的表述上也不能过于刚性,应当留有灵活的余地;第二,法条应当有很强的执行性,不能成为宣誓性的口号。(3)立法者要讲科学,这涉及到立法者的素质问题,而立法者素质的高低直接关系到法律是否公正合理。首先,应当防止情绪立法,立法者应当秉承着理性、公正、无私的原则,不能受个人情感和社会舆论的影响;其次,立法者队伍的知识结构要合理。在中国,立法者应当避免人治型立法,实行法治型立法。立法机关应该是民意的代表机关,而不是少数人的专政工具。因此以党代法的情况应当避免,部门立法应予以严格限制,党或者一些部门的意志和利益并不一定能代表大多数人民的利益,这样容易导致在法律面前官民不等、公私不等的现象,法律自然也就失去了民主性。
其次,独立公正的司法是确保良法真正得到实行的基础。良法即使制定出来,如果没有严格执法、守法的话,就只能是一纸空文而已,没有任何意义而司法则是在执法不力、守法不严情况下最后的救济途径。更何况目前我国很多法律条文缺乏明确性和可执行性,成为了原则性的规定,宣誓性的条款,使司法工作者的执法缺乏相应依据。
再次，整治城市规划权力，限制行政的边界权力。一些城市规划的弊病在于换届政府就换一个城市规划的思路，政府的更换为拆迁埋下了沉重的隐患。把城市规划权力纳入法律体系内，制定一部《规划法》势在必行。拆迁过程中钉子户的出现，表面上看是由于补偿金额与楼市的房价相差太大，居民难以接受。而其本质却是行政权赋予的政府让公民强制交易的权力。真正合乎常理的做法是政府不介入拆迁补偿的协议中去，由中标方与拆迁方坐下来心平气和的协商，直至达成一个双方都满意的结果。政府的介入，往往会导致公民感觉不公平，中标方的背后有政府的支撑，补偿价格自然谈不拢，矛盾由此而来。
最后，程序正当。要保障程序正当，就应该在拆迁活动中保障公民的程序权利。具体说来就是在规划方案的制定、拆迁许可证的授予之前要有完全的信息透明和民众充分的参与和发表意见的机会。在做出涉及拆迁方的重大利益是应当做出公示并召开听证会，或者通过上文提到的限制公共利益的扩张性解释几种方法，保障程序的正当进行。如今，连“三公”经费都公开透明了，让程序正当透明，让被拆迁方无可非议也许是中国法治的下一个进步台阶。 4.结论
城市房屋拆迁事件本身发掘了其背后所反映出的现行法律制度中对公共利益界定的缺失以及国务院《城市房屋拆迁管理条例》合法合理性方面存在的不足之处,并对《条例》的完善、公共利益的界定标准和我国征地制度的设计提出了笔者自己的构想。最重要的是,城市房屋拆迁事件从一个侧面折射出的公权力与私权利、公共利益与个人利益之间的冲突,从国家产生时起,就一直存在,并将在今相当长的一段时间内继续存在下去。对于公共利益与个人利益的衡平,本文所阐述的建议,但这种基于理论层面的探讨,无法从根本上解决现实社会中存在的利益冲突问题。根据西方经济学的“经济人”理论,每个人都会追求自身利益的最大化,何况社会资源总是有限的,其冲突之激烈可想而知。在社会的发展过程中,还会出现很多类似于重庆的“钉子户”事件,还会出现很多公共利益与个人利益,他们的命运如何,我们不得而知。但是,伯尔曼说过,“法律必须被信仰,否则将形同虚设。”笔者相信,这种在中国几千年社会发展变迁过程中所缺失的信仰,将通过一代又一代的法学人的努力,最终得以实现。
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