对信访工作法治建设的调查与思考
随着改革开放的不断深入，经济社会生活中的深层次矛盾已经逐步显性化，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，改革过程中所长期积累的结构性矛盾已经不可回避。因此，加强信访法治建设，依法做好信访工作，是贯彻落实“三个代表”重要思想，加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的必然要求，是落实依法治国方略、全面推进依法行政、建设社会主义社会文明的迫切需要，是畅通信访渠道、保障群众合法权益，维护社会稳定的重要举措。溧水县是江苏省信访的重点地区之一，我们对溧水信访进行了实地调研，就信访工作的法治建设作一点思考。
一、信访工作的新情况、新变化
所谓信访是人民来信来访的简称。广义的信访是指群众通过写信或上访向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和以此来参政或维护自己的合法权利。狭义的信访就是2005年5月1日起施行的《信访条例》所规范的行为，即公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由行政机关处理的活动。从狭义的定义中，我们可以看出，信访的主体是基层组织或公民，信访的请诉求对象为各级党政部门。 信访是社会矛盾的客观反映，是群众自身承受能力的外在表现。由于国企改制、城市化工业化的推进、农村土地流转加速、城市和农村社会阶层的分化加剧，利益在不同群体、不同阶层中调整，加之政府和工作人员的问题，如部分行政人员和基层干部不仅公仆意识淡薄，行政不作为或者行政不当，而且有的甚至知法犯法，侵害群众利益，有的基层干部和少数领导对信访工作不重视，处理问题方法不妥使矛盾激化等，形成了一拨又一拨的“信访洪峰”，严重影响了社会的稳定。当前信访出现的新情况、新变化，概括起来主要有以下几个方面：
1、信访总量居高不下，且仍呈上升趋势。仅以溧水县为例，2004年仅县信访局收受信访2632件次，比上年上升34%；群众来访4085批2311人次，比上年上升46%。人民群众遇到生产生活中的问题，求助于政府解决的比例较高，靠市场经济法则解决矛盾和问题的比例较低。比如2004年3月溧水地区气温偏低，遇到了“倒春寒”，一场霜冻，冻坏了部分农作物，尤其是对茶叶的生产打击很大，影响了茶农收入，县茶场的部分群众集体上访，竟要求政府予以赔偿，令人哭笑不得。
2、群体信访十分突出，规模扩大。群众联名来信增多，每件来信的签名人数增加，有的地方一个村半数以上人口签名，有的单位所有职工签名。溧水县2004年仅1－4月份到县里集体上访32批次，100人以上就有7批，最多的集体上访达250人以上。
3、无序上访问题突出，处理难度较大。群众越级上访，重复上访已成趋势，溧水县2004年1－3月份去北京上访3批。在溧水的群体上访中有的群体上访组织较严密，有的围堵政府大门，有的敲锣，有的放鞭炮，上访行为已严重出格，影响了正常交通和机关办公秩序，造成的负面影响较大。因上访人数较多，司法机关也难以处理。
4、信访老户缠访问题多，牵涉大量人力物力。信访老户，虽人数不多，但工作难度大，无论怎样做工作，采取什么措施帮助解决问题，但仍有少数人得寸进尺，愈演愈烈。少数信访老户还无理取闹，如溧水县1983年根据省政府文件精神，对民办教师进行考试录用，部分民办教师被淘汰，这部分人现在也加入信访大军，而且是反复上访。信访老户与无理上访纠缠在一起，不仅牵涉了有关领导的精力，而且还耗费了信访部门和有关机关大量的时间、精力和物力。
5、涉法信访问题，分流较难。许多本应该通过司法途径解决的民事纠纷、合同纠纷、工程承包结算等问题也加入了信访行列，因为信访人往往希望运用行政干预方式寻求得到解决，这样既可以减少诉讼费用，也可缩短解决问题的时间。
二、信访居高不下的原因分析
在严峻的“信访洪峰”背后，除了公民权利意识的觉醒及其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外，转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决，各级国家机关中的工作人员懈怠渎职，都是引发信访量剧增的原因。就溧水地区2004年来说，信访主要集中在以下几个方面：（1）企事业单位改制和职工工资福利的矛盾；（2）环境保护引发的矛盾；（3）旧城改造拆迁补偿的矛盾；（4）征地补偿和土地流转中的矛盾，失地农民生活保障方面的上访更为明显；（5）民事纠纷引发的矛盾；（6）企业离岗人员的养保、医保及对越自卫反击战立功、伤残人员、连带农村退伍人员、退伍士官待遇问题引发的矛盾。从中我们应觉察到这样的事实：现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但信访工作不完善的法治建设却是出现“信访洪峰”的主要原因。
1、信访渠道不畅。中国的信访可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制，是公民维护正义的最后一道防线。实践证明，信访既是公民参政议政的特殊通道，也是群众维权的有效法宝。信访是民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民声的传声筒、民意的表达器。实际上，惟有切实畅通信访的渠道，及时妥善地解决信访中反映的问题，才能提升社会秩序的“稳定系数”，才是善待公民信访权的明智之举。但是，当前基层在处理信访问题时往往“堵”的偏多，在村头、路上设卡，把上访群众堵在家里、堵在路上。在畅通信访渠道上，基层有时落实不够，同时待轻处理的现象，对上访百般压制、对上访问题视而不见、充耳不闻，无疑会直接影响公众对政府的信任度，一旦群众感情受压抑到一定的限度，因信访的渠道不畅而越级上访，暴力上访等问题就会大量增加，2004年溧水到市、省、中央越级上访总计30批次649人。另据国家信访局的统计，到京上访的人中，有80%的上访是有正当理由的，其中有80%是可以由基层解决的。
2、信访人的合法权益不能得到保障。法治是社会主义的本质要求和重要特征，也是建设现代化国家的重要标志。信访工作作为党委和政府的一项重要工作，既是实现法治化形势发展的要求，也是依法治国的需要。信访作为公民申冤诉苦寻求救济和维权的途径，公民的上访权也是受宪法保护的。遗憾的是，信访这种宪法赋予的公民权利却长期没有真正纳入法治轨道，而是成为一种官方与民间沟通的边缘化的制度性安排，因此信访制度难免处于尴尬的运作状态。正是由于信访存在的颇为明显的缺憾，在某些基层官员眼中，“上访”就等于“闹事”，视上访者为“刁民”，错误地将反映问题的上访者视为“不稳定因素”，认为上访从显性层面上讲影响地方政府的形象和当地的社会稳定，从隐性层面上讲影响自己个人的政绩和仕途。个别的基层干部还有害怕因上访而使自己的腐败问题暴露的阴暗心理，对上访者千方百计地采取阻挠、压制的方法，有的非法限制剥夺公民的上访权。更有甚者，打着所谓“依法治访”的旗号，以所谓规范信访秩序的名义，动辄将公民正当的上访视为非法而借机压制打击。
3、信访秩序较乱。在众多的信访人中，不管是合理的，还是不合理的，很多人采取的都是非正常的手段，围、堵有关部门和政府大门，缠住有关领导不放。特别是群体性的上访，上访人情绪激动，行为过激，有的出现无视政府的现象，采取打横幅、集体静坐等过激行为，不满足要求就认为没有答复，给部门和政府施压。更有少数信访者吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，影响了社会稳定。
4、信访问题没有得到妥善处理。信访的处理要从完善机制、规范程序做起，随着《行政许可法》的颁布实施，程序受到越来越多的重视。在崇尚法治的时代，为人民群众办实事，维护社会稳定等信访工作的目标，只有落实到具体的可操作的程序上，才能有所保障和真正实现。而在实际的信访处理中，信访部门更多的是充当消防队的角色，当稳定压倒一切的时候，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”、“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。当遇到真正要解决的问题时，更多是以“踢皮球”、“打太极拳”等方式来相互推诿。不能把问题解决在基层也是导致重复上访、越级上访增加的原因。而到上级上访在得到领导批示的情况下，又层层转回到基层再处理，使一些信访人总认为是没有处理的结果。信访处理程序机制的不健全或责任界定不清增加了信访工作中的不规范因素，也导致大量的信访难以解决和处理，进而影响了信访工作的规范化、法治化。
三、信访工作法治建设的对策思考
构建社会主义和谐社会，重要的一条就是要充分认识保持安定有序、维护社会稳定的重要意义。构建和谐社会，发展经济，必须维护社会稳定。维护社会稳定，必须维护基层稳定，没有基层稳定，就没有整个社会稳定。构建和谐社会安定有序是关键环节，公平正义是支柱基础，民主法治则是前提保障。我国目前正处于改革发展的关键时期，社会稳定问题出现了一些新的特点，群体的突发事件数量增多，纠纷与冲突涉及范围扩大，尖锐和对立的程度加剧，这些直接影响了基层稳定，影响了和谐社会的建设。“基础不牢，地动山摇”。“信访洪峰”的出现，已严重影响了社会稳定。信访工作实际上是实现政治需要的一种手段，是为经济建设、完善社会主义制度和巩固国家政权服务的。通过信访反映的问题再通过国家机器去协调去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业的社会目的。信访发挥了社会“减震器”作用，是依法治国方略的重要一环。 信访工作的法治化建设既是依法治国、依法行政的必然要求，也是构建和谐社会的内在要求，也是处理新形势下信访矛盾的根本途径。2005年5月1日起实施的修订后的《信访条例》是建立信访工作长效机制的重要标志，必将进一步推动信访工作规范化、法治化建设，必将对维护基层稳定构建和谐社会产生积极的影响和作用。
1、畅通信访渠道，密切党群关系。要把维护群众利益作为立足点和出发点，通过信访把党和政府对人民群众的关心送到群众的心坎上，为党和政府赢得一片民心，为社会增添一份安宁。通过信访建立群众参与政府决策的沟通机制，把蕴藏在群众中丰富的民情资源化为党和政府的决策信息，完善决策、改善工作。把广大群众凝聚在党和政府的周围，充分调动人民群众的积极性和创造性，齐心协力构建和谐社会，通过信访进一步弘扬党的优良作风，保持党同人民群众的血肉联系，这才是维护社会稳定的明智之举。
2、维护人民群众合法权益。《信访条例》规定，信访人有依法提出信访事项的权利、获取相关信息的权利、查询信访事项办理情况的权利、得到书面答复的权利、要求复查复核的权利等。这些权利受到法律保护，任何组织和个人不得以任何方式阻碍其行使权利。不得对信访人进行打击报复，对打击报复信访人应根据情节轻重，依法给予行政处分和纪律处分。触犯刑律的，要依法追究刑事责任，这就从法律上保护了公民的合法权益。维护信访人的权利，主要做到：（1）认真处理信访人提出的信访问题，满足他们的正当要求；（2）采纳信访人提出的正确意见和积极的批评、建议；（3）在实际工作中防止对信访人的打击报复事件的发生；（4）广泛宣传公民信访活动的合法性；（5）不准截留和私拆信访人的信访信件，不准追查信访人的信访动机；（6）教育信访人运用法律保护自己的权利，同时也要认识到不能用信访的合法性来达到捏造事实，陷害他人的目的，否则也要负法律责任。
3、维护正常信访秩序。信访秩序是指信访过程中的信访人和信访工作者都要按一定的规则行事，遵守法律的有关规定，不致越轨。当前，不正常上访现象较多，一些群众在上访中行为过激，对立情绪大，堵塞政府大门，挡堵交通要道，已严重扰乱了公共秩序，影响了社会稳定。必须以法律来维护正常的信访秩序。为此，《信访条例》第十八条、第十九条、第二十条对上访群众的各种过激行为作出了处置规定，以法律的形式维护正常的信访秩序。一方面要保护上访人的合法权益，另一方面要教育引导广大群众增强法制观念，以合理合法的方式表达利益要求，解决利益矛盾。要让群众懂得，在维护自身合法权益时，不得妨碍国家的、集体的和他人的合法权益。要让群众懂得，上访的表达方式要按照规定程序，如采取过激行为，仍属违法行为，也要承担法律责任。同时对那些别有用心的，借上访之名，扰乱正常社会秩序、妨害公共安全的行为，必须依法进行处置。要依法分解和妥善解决涉法信访问题，对涉法信访案件，信访部门要加强与司法部门的联系，积极引导群众按法定程序解决，司法部门则要切实履行职责，严格依法办事。对群众未按《信访条例》要求的非正常上访，要教育疏导在先，限其按《信访条例》的要求有序上访，真正做到:对群众有理有序的信访要想方设法帮助解决，有理无序的要先变无序为有序后认真加以解决，无理无序的依法处理，这样就从法律上规范了信访人的行为，为维护正常的信访秩序提供了法律保障。
4、强化工作责任。基层是信访问题产生的主要源头，也是解决信访问题、化解矛盾的“第一关口”。必须从法律上建立界限清晰、落实到位的工作责任。《信访条例》第四条规定：坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则明确了各级政府及其职能部门在处理信访问题中的责任和分工，处理好“条”与“块”的关系。这一原则，强调了地方政府在处理信访问题中的主导作用。信访问题的处理要以地方各级政府为主，依靠信访问题发生地解决，同时这一原则也明确了地方政府各职能部门和职责范围，属于哪个部门的问题，由哪个部门负责处理。条例还规定了各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例规定，追究有关责任人的责任，对因行政机关超越或者滥用职权，应当作为而不作为，对违反法定程序，侵害上访人合法权益的依法追究责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任，这样就从法律上规范了信访的责任主体。解决信访问题关键在落实责任，其中最主要的是政府及各部门和工作人员的责任，落实责任，关键在于各级党委、政府持什么态度，信访涉及到方方面面，单靠信访部门、许多问题很难解决，《信访条例》第五条规定，县以上人民政府应当建立“统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管”的信访格局。第七条规定各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，将信访工作纳入公务员考核体系。如溧水县信访局就结合全县信访工作的实际情况，制定了“县级机关部门信访工作目标管理考核内容及评分标准”，对考核部门建立信访工作档案，同时将考评情况上报县委、县政府，作为全县各类考核评比的重要依据之一。地方各级党委政府要加强制度建设，落实好信访工作责任制和责任追究制，对群众提出的合理、合法要求的，应当而且能够解决的，要尽一切努力，立即解决；一时难以解决的，要说明情况，做好解释工作。对要求不合理、不合法的，要耐心做好说服劝导工作，争取群众的理解和支持。绝不能回避矛盾，更不能采取简单粗暴的态度和方法压制群众激化矛盾。要让群众反映的问题件件有着落，事事有结果，这是信访工作的落脚点，也是信访法治建设的关键环节。把信访工作的责任落到实处，把信访问题解决到实处，把群众的思想工作做到实处，基层信访工作就能真正进入依法有序的良性循环的状态。
信访部门是党和政府受理人民来信来访的专门机构，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是发展社会主义民主政治，实现人民当家作主的重要渠道。信访工作又是一项政治性、政策性、综合性很强的工作，要树立改革开放越深入、经济建设越发展，越是要加强信访工作的观念，充分发挥信访工作服务改革开放、发展经济、稳定大局的特殊作用。和谐社会的首要标志是稳定有序，稳定是经济发展的“大局”，因为任何一个社会都无法在不安定和*中正常运行。稳定要靠法治，和谐社会更是法治社会，法治社会就是人们要懂法、守法。守法一方面要靠宣传教育，另一方面要靠老百姓在现实生活中的切实体会。如果人们切实感受到法律是维护人民的根本利益的体现，并且认识到遵守法律是自己执行自己制定的规则，这样人们就能自觉地遵守法律，慢慢地形成一种法律信仰。只有人人遵纪守法，才能形成良好的社会秩序和社会环境，才能实现社会和谐。
