关于赴渝学习城市管理“疏堵结合”
工作的调研报告
为深入贯彻落实全市深化城乡环境综合治理工作会议精神，带着对城乡环境综合治理市容秩序“疏堵结合”课题的思考，9月16日，市治理办组织市局执法处、武侯区城管局及城市组有关人员，赴重庆进行了为期两天的考察学习。考察组与重庆市市政管理委员会进行了座谈，参观了沙坪坝区夜市试点摊区，和重庆城管执法一线人员开展了交流，深切体验了重庆在市容管理“疏堵结合”先行试点中的工作机制、运行模式和操作规则。重庆经验对成都如何解决城市管理主要难题和底层民生的矛盾、创新社会管理机制有着良好的启示。
一、重庆“疏堵结合”工作基本概况
今年召开的重庆市委三届九次全会，作出了“缩小三个差距、促进共同富裕”的决定。结合“共富十二条”和市主要领导的具体指示，针对市容秩序中的主要难题，重庆市市政管理委员会与重庆市商委的“夜市经济”工作密切配合，开启了“疏堵结合”的试点工程，即——主城打造100条“背街小巷占道经营规范管理示范街区”，在50条符合条件的主次干道街区打造“特色夜市摊区”。由城管部门联合工商、卫生、食品药监等相关部门及各区政府和街办，共同发展和监管夜市摊区，将占道经营、流动商贩等“散兵游勇”统一纳为有“根据地”的“正规军”，实现对夜市摊区的长效管理。
为了规范夜市经营、协调相关单位职能，重庆市政府成立了夜市管理工作领导小组，夜市管理办公室设在市商委，由市商委牵头夜市管理工作。其它市级相关部门积极行动，依据行业职能，推出了系列举措：市工商局就夜市摊区中的临时占道经营者的执照申办、经营管理等事项做出了规范；市食品药品监督管理局以《重庆市食品安全管理办法》和即将施行的《重庆市餐饮服务摊贩备案管理办法（试行）》为基础，对在夜市摊区中从事餐饮服务行业的人员提出了备案管理意见；市卫生局从办理健康证等方面对夜市摊区中的食品行业从业人员确定了管理规范；各区县市政部门结合自身实际，在区县政府的统筹安排下，通过完善占道许可审批，健全摊区规范管理机制，与相关部门协作配合，积极支持创业街和夜市摊区打造。
二、对重庆“疏堵结合”工作的经验总结
（一）“政府主导、基层组织、物业管理、市场自治”的运作模式。
1、政府有所为有所不为，抓大放小，因势利导。夜市管理工作由商委牵头，部门联席，对夜市的选址、准入、管理拟定标准，各联席部门按照自身职责和权限对夜市进行管理，基本上不专门对夜市衍生新的行政权力和行政程序。
2、基层街道和社区负责夜市、特色街区的组织工作，按照政府制定的系列标准拟订运作实施方案、开展听证、申报备案、组织落实。
3、各夜市、街区成立业主自治委员会，由业主推举代表产生议事机构对本市场法律和行政框架外的日常管理进行自治，维护市场
秩序和业主的合法权益。
4、政府对夜市和街区统一配备必要的基础设施，运行之后交由自治委员会实行物业化管理，全体业主共同承担基本的设施维护和清扫保洁费用。
（二）“条块结合，以块为主，尊重实际，属地管理”的工作原则。
1、重庆各区县对“疏堵结合”的工作思路和细节模式不尽相同。街道办事处是执行疏导工作的基本单元，有着属地指导、属地组织、属地管理的高度自主工作权。
2、市夜市管理工作领导小组支持各地尊重既定事实、根据现行实际，制定能贴近本地实情且行之有效的实施方案。根据街区管理分级分层的实际，实行“主干道严禁、支次干道严控、背街小巷规范”原则，由各区县政府结合自身实际，合理规划，科学布局，分类设臵，以达到“政府满意、摊户满意、群众满意”的效果。
（三）摊区选址坚持“五不”原则。
一是不违反相关规定，凡有法律法规明文禁止占用的地域，不能设立占道摊区；二是不影响城市安全，夜市摊区设臵管理不得存在任何安全隐患；三是不影响城市形象，摊区不得有“脏乱差”现象；四是不影响居住环境，不得扰民，不能污染周边环境；五是不影响正常通行，确保人行通畅。
（四）摊区管理落实“六个统一”。
一是统一审批标准，对夜市摊区制定科学、完备的准入制度，经营人员准入门槛为在本区域暂住6个月以上；二是统一规划定位，
设立标志标线，实行定点定位经营；三是统一经营设施，摊区设施材质、样式、颜色协调一致，外观规范，功能齐全；四是统一管理责任，与经营户签订管理协议，明确权限义务，实现规范有序管理；五是统一经营时限，结合摊区位臵、产业特点等实际情况，规定出、收摊时间，实行按时限经营；六是统一垃圾收运，摊区内所产生垃圾的收集、运输和处臵由市政环卫部门纳入统一管理，确保摊区环境卫生。
（五）充分发挥人大代表、政协委员在选址听证中的调解作用。 在选址听证中，夜市、占道经营街区拟址地附近群众对听证几乎全部给予“否定”投票。此虽人之常情，但“一边倒”的民意态势却使政府主导下的“疏堵结合”工作难以推进。重庆积极发挥人大代表和政协委员的调解优势，请他们在群众中宣讲“疏堵结合”的重要意义，表明政府对居民人居环境基本权益的制度保障，与持忧虑和反对心态的代表作正向沟通，使“疏堵结合”方案能在听证阶段顺利通过。
三、重庆“疏堵结合”工作中的问题与困惑
（一）市民和舆情对夜市经济内涵认识存在偏差。夜市经济是城市服务业的重要组成部分，主要包括夜晚所发生的服务业方面的经济活动，主要包括“六夜”——夜游、夜宴、夜娱、夜逛、夜购和夜练等消费内容，对促进就业、发展微型企业、丰富群众夜生活具有重要作用。但部分媒体和市民简单将夜市经济与占道经营划上等号，片面认为打造夜市就是政府允许占道摆摊，疏堵结合就是游商解禁，这对重庆的市容环境综合整治带来一定压力。
（二）治理工作的客观效果不容乐观。一方面，夜市和摊区吸纳聚集了平日的游商，将往日分散的问题集中、放大表现出来，根据考察组的实地参访，夜市虽秩序井然，但噪音和油烟仍对周边环境有较大的破坏力，投诉对象由分散变得集中，部分市民对发展夜市可能带来的环境污染、食品安全、车行畅通、人行安全表示担忧。另一方面，发展夜市和划分占道经营规范管理街区，客观上刺激了游商群体的扩大，经营人群从赖以谋生的社会底层扩大到了专业化经营人群。如此以来，疏导工作的进展远远满足不了这个群体扩大所带来的需求。
（三）各部门的监管职能普遍缺位。发展夜市经济和疏堵结合工作，其内涵重心和外在表现均落点于城市管理。实际工作中，各联席单位日常工作中心不在此列，难免对此不予重视、推诿扯皮，甚至将问题归咎于城市管理部门，遇到食品安全、食品卫生、社会治安等方面的问题，有关部门均可用一句“让城管部门按占道和游商取缔，就什么问题都没有了”作了解。
（四）大部分临时选址让疏堵结合工作缺乏基本保障。在城市化大力推进的今天，“定则容易、选址困难”已成为不争的事实。重庆的试点工作难以广泛推进，选址问题是最大的制约，背街小巷和符合标准的地块难以找寻。目前重庆运行成熟的“市政一号夜市”（后更名新桥夜市）是借用三军医大新桥医院附近的政府储备用地，一旦土地开发利用期限临近，该夜市将搬迁或是撤销，在无地可用的情况下，借地设点只能是一个满足眼前的短视行为。选址工作直接决定了疏堵结合的进度和效率，科学选址或人为削弱影响选址局
限的条件，应该引起高度重视。
四、对我市“疏堵结合”工作的建议
（一）理清思路，自我创新。成都的疏堵结合工作与重庆有很大不同。重庆模式是以“提振夜市经济、改善基层民生、缩小三个差距”为终极目的，市容秩序整治只是其中的一项内容和手段。成都模式的目的在于协调城市管理中市容秩序的最大难题与市民生活需求的矛盾，创新社会管理机制，提升城乡环境综合治理的水平。因此，成都模式的工作思路绝不是刺激夜市经济和占道经营的复兴，而是在以尊重既定市容秩序管理现实情况的基础上，对部分街区的游商进行集中，对占道经营进行规范，在相关部门的管理及自律使其规范的前提下，不将其作为执法对象。
在重庆实行摊区自治模式的基础上，成都可以考虑由第三方机构来介入疏堵结合的组织、实施和管理，在政府与业主间起枢纽传承作用，一方面规范好业主的经营行为，一方面接受政府的指导、监督和问责。
（二）试点选址充分考虑历史遗留问题和现实因素。和重庆情况类似，成都也面临选址难的尴尬局面。高速发展的城市化进程，使成都留存的背街小巷和满足选址条件的街区十分稀缺，新选址街区的商业吸引力和商业活动对人居环境的破坏力是不可调和的。建议试点的选址优先考虑具备业态基础、市容问题突出、常规执法行为无法根本改变局面的街区（以涉农街道和二环外的区域为主）。严禁主街干道，严控次街干道，规范试点区域。主街干道上坚决不允
许有出摊占道现象出现，试点区域则可以在管好的前提下，有条件地降低管理标准。一方面，城市管理者在经营方规范行为的前提下适当降低要求，让游商和占道经营在区域内有合理的生存空间；另一方面，游商和占道经营应积极配合相关部门的监督，规范自身经营行为，在极低的环境和市容代价下为城市呈现一道独特的亚文化风景。
（三）政府主导、属地管理。市政府成立专门的疏堵结合整治机构，将环保、规划、城管、工商、卫生、食药监、公安、消防等部门纳入机构成员，各司其职，对试点工作提出各自的规范性标准，按照法定职权进行监督管理。
各街办负责对辖区游商现有规模进行摸底，根据规模进行选址和规划，并举行听证，在听证通过后将组织实施详细方案报区人民政府审核备案。社区负责对方案组织实施、调整。
（四）不张扬、缓总结、重实效。试点的初级阶段，需要宁静的舆论环境和平和的心态，无论是有好大喜功心态的媒体，还是容易处于集体无意识的民意，些许风吹草动便会扭曲事实真相，带来外界压力。在没有建立成熟的模式前，宜于采取不张扬、不宣传、不发文的低调，踏实苦干，边干边摸索、边干边提升、边干边规范。
2011-9-19
