加快发展农村适度规模集中供水
作者：刘孟山 麻晓宏 赵丽霞
2011年中央一号文件强调指出，要积极推进集中供水工程建设，提高农村自来水普及率。目前，我国农村集中供水的普及程度较低,而且规模普遍偏小,以单村供水为主。为彻底解决农村饮水安全问题，各地都在因地制宜地推行适度规模集中供水，从实践来看，以下问题需要妥善解决。
以县域为单元统筹规划集中供水布局
集中供水是指由水厂统一取水净化后，集中用管道输配至用水点的供水方式。适度规模集中供水相对单村集中供水而言，其覆盖范围一般要超出单村所辖人口和面积。集中供水工程是民心工程，为了尽快完成工程建设，根据各地经验，需要集中建设，整县推进。由于受水文地质条件的限制，县域内存在水源分布不平衡问题，所以应按照统筹城乡供水一体化、统筹水源管理与开发、统筹饮水安全村与不安全村工程建设的原则，以水源为依托，在水质达标、水量可靠、经济合理、技术可行的基础上，打破行政区划界限，打破用水单位界限，打破资源界限，甚至打破流域界限，因地制宜规划设计县域集中供水布局，使全县人口都能用上干净、放心的自来水。
适度规模集中供水工程建设要与新农村建设相结合。从经济技术合理性角度来讲，适度规模集中供水要求人口适度集中，提高人口集中度，可以提高供水效率。发展适度规模集中供水，一方面要求其供水能力和建设进度能够保证满足新农村建设的需要；另一方面也要通过新农村建设促进人口适当集中居住。引导农民建设紧凑型村庄和民居。坚决制止村庄分散化和空心化蔓延势头，冻结新增宅基地审批，框死村界，统筹规划村庄建设，通过流转闲置农宅，来满足农民新建住房要求，逐步治理空心化问题；实施生态移民工程。将自然环境恶劣，缺乏足够水源，远距离调水极不经济的村庄整体搬迁，集中起来形成新的村镇，彻底改善他们的生产生活环境；坚持以人为本，适当合村并居。由于片面追求腾地数量，城乡建设用地增减挂钩试点在一些地区出现变形走样，但不能否定将零星分布的自然村落适当合并到中心村落的必要性。关键是合村并居一定要遵守农村生产生活规律，尊重农民的合法权益和主体地位，方便农民生产、生活和居住，保持田园风光和良好生态环境。
新建工程要与整合利用原有工程相结合。建设适度规模集中供水工程投资大，为了节约资金提高效益，在确保工程和供水质量的前提下，充分利用原有单村集中供水的水库、拦河闸坝、机井等设施以及村内输水管线，与新建工程整合形成新的供水网络。联网宜大则大、宜小则小，能联村不单村、能延伸不新建，能用工程措施解决水质问题的不重复上水处理设施。
解决农民饮水安全问题与促进当地经济社会发展相结合。要把范围内的各类用水单位一并考虑，坚持高起点、高标准规划，既要充分考虑目前当地的实际需求，又要充分考虑长远， 坚持超前发展，尽量扩大供水工程的规模，为未来发展预留足够的空间。同时，也通过供水量的扩大，减少单位供水成本。
因地制宜地合理确定集中供水的适度规模
从实践来看，适度规模集中供水主要有三种方式：其一，城市近郊和城镇驻地周围地区，通过城市自来水供水管网的辐射来实现。其二，山区及山前平原区，以山区水库和较丰富的地下水资源为依托，建设覆盖乡镇或流域面积的供水网络，实行一乡一网。其三，有的平原地区，利用江河、平原水库及地下水资源，已建设覆盖全县的供水网络。适度规模化供水也是发展着的概念。目前，有的地方出现将小规模供水工程逐步归并，形成规模更大的供水网络，创立集团化供水企业的趋势。可以预测，集中供水的规模会越来越大，但从技术经济合理性角度来讲，供水规模应适度。根据各地经验，适度供水规模的确要充分考虑以下三个因素的影响。
水源充足。受地形地貌限制，在山丘区建设集中供水工程，水源成为核心制约要素，自然应以水源定规模。山丘区利用小水库、小塘坝建设供水工程时，必须对当地的水情和雨情资料进行认真的分析，确保能够满足需要并要选择好备用水源，确保在非特殊情况下能够正常供水。水质必须有保证，要选择无污染、易保护的水源作供水水源，并要进行必要的处理，要始终把安全饮水放在首位，时刻不能放松。山丘区基本依流域设置乡镇，适宜依流域建设覆盖一个乡镇的集中供水网络。
便于管理。在地势较为平坦的平原及浅丘岭地区，人口居住较为密集，可以打破区域界限，优先修建跨流域、跨乡(镇)、跨行政村的供水网络,实现水资源的优化配置。由于集中供水网络属于由水厂、管网、供水站、用水终端组成的庞大的系统工程，工程建设及运营涉及到卫生、国土、税务等部门，涉及到电力行业，各个部门都是对农村饮水安全负有重要责任的政府机关或垄断企业，需要各级政府组织协调。为了降低管理成本，减少矛盾摩擦，供水网络建设和供水站设置应与行政区划相适应，以管理定规模。只要水源许可，管网建设以县域为主，一县一网，供水站以乡镇为主，一乡一站。
规模效益。农村集中供水要实现以水养水，其前提是效益，没有效益，工程不会持续运营。农村供水工程由于其服务对象的特殊性，效益大都很低，原因是人均投资高，而人均耗水量少导致总体供水量小。如果没有规模作保障，工程难有经济利益可图。实践表明，农村集中供水工程规模在三万人以上，才可实现盈利。我国大部分农村分布，依地形、地貌和流域所限，存在大分散小集中特征，乡镇区划基本依小集中特征而设置。目前，我国乡镇人口一般在3—5万人之间，可以满足集中供水实现规模经济的要求。因此，平原地区供水站、山区供水网依乡镇设置也是合理的。
完善集中供水工程建设的资金筹集机制
2011年中央一号文件指出，要坚持政府主导，发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成政府社会协同治水兴水合力。根据中央精神，解决资金缺口需要采取以下措施。
扩大财政保障作用的覆盖范围。中央一事一议财政奖补政策，对农村公益事业建设的投资责任做出过明确划分，跨村以及村以上范围的公益事业建设项目投入应主要由各级政府分级负责，由现有的投入渠道解决。但目前国家及省拨付的专项资金主要用于解决饮水不安全问题，对资金的用途及管理有严格要求，即只能用于饮水不安全人口。其他跨村以及村以上范围的集中供水建设项目存在国家投入不足问题。不安全饮水村庄并非集中联片居住,而适度规模集中供水覆盖范围要大得多，这其中既有饮水不安全户也有安全用户,如何通过国家专项资金审计成为问题。因此，在中央和省级财力日益增强的情况下，公共财政保障应覆盖所有集中供水工程。
增加县级及以上各级政府的资金投入。从2008年开始，中西部地区不再要求县及县以下配套资金，鉴于目前乡镇财政普遍比较困难，这项措施应扩大至所有县乡。对于村内主要通过村民一事一议筹资筹劳建设的供水设施，应提高政府奖补水平至70%为宜。
整合支农资金项目，提高资金使用效率。有些地方探索以集中供水工程建设为平台，将支农资金和饮水安全工程建设资金捆绑起来使用，集中力量办大事。但需要严格遵守财经纪律，防止出现政策漏洞。凡是政策直接目标相交叉、功能相近、没有明确限制其直接用途的支农项目，如水利、农发、扶贫、农村环保、农村饮水以及有些省份实行的新民居建设等，在不违背现行财经制度的前提下，都可以整合在一起，放大强农、惠农和富农政策效用。
明晰产权，落实经营权，提高社会资本投资积极性。集中供水工程提供的饮用水也是商品，具有进行市场化运作的可行性和可能性，因此，应该大力吸引社会资本来投资建设，以解决资金不足问题。主要有两种形式。一是政府公益性投资和社会资本投资组建股份公司合作经营。二是政府授予社会资本特许经营权,允许其在一定时期内采取独资、股份制、股份合作制等形式筹资建设集中供水工程。社会资本投资目的是营利，为了提高其积极性，必须明晰其产权，给予经营管理权。对于政府与社会资本合作建立的股份制公司，社会资本股份超过30%以上就可以获得经营管理权。作为国家投资方，在股份公司中只管理国家资产，不参与具体经营活动和分红；社会资本以特许经营权形式投资建设的集中供水工程，依法拥有所有权和自主经营权，以收费方式收回投资并获取合理利润，特许经营权期满，政府收回工程产权和经营权。
建立和完善农村集中供水管理体制和运行机制
农村集中供水工程管理形式主要有水利部门组建专业机构、乡镇水管站、用水户协会、股份制企业及特许经营企业管理等。运行管理是目前农村集中供水工程建设管理中最薄弱的环节之一，主要问题是：建管脱节、资产监管失控，工程管理主体不明确，管理责任不落实；供水企业运行维护成本偏高，影响可持续发展；饮水安全应急机制不健全，供水应急处置能力低。
实行监管与运营分离，明确政府监管与供水企业的职责。应明确水利部门是农村集中供水行业主管部门的地位，将各级水利部门作为常设行政执法机构，赋予其行业监管、执法的职能，在编制、经费上予以保障。明确各级水利部门对农村集中供水安全的领导、管理责任，明确其对集中供水进行监督、管理和处罚的职权。县级水利部门是农村集中供水工程国家资本的管理者，行使国有资产管理者的责任；剥离专业供水公司和乡镇供水站监管职能，实行企业化经营，同股份制供水公司和特许经营供水公司一样，实行自主经营、独立核算、自负盈亏。
加强水价调控，实现供水企业与农村用水户双赢。农村集中供水属于公共事业，而且服务对象为弱势群体,以管网输水为主要特征的集中供水具有垄断行业属性，因此，水价需要政府调控，在农民负担适度的基础上，实现供水企业合理收益。
严格落实优惠政策，减轻成本压力。农村水价适度调控的参照物是当地城镇水价，前者要低于后者，一般来讲，城乡水价比不应高于当地城乡居民收入比。在水价提升受限的情况下，保证供水企业实现合理收益，很难用完全的市场理论来进行成本核算和水费征收。总体上看，全国农村供水工程水价不到全成本的三分之二，当然这种状况不尽合理，但很难改变。不完全成本水价的损失应由政府买单，主要通过落实政府各项优惠政策、减少成本项目来实现。水质检测费、水资源费、水资源保护费和污水处理费等行政事业收费暂不收取，集体企业所得税、集体企业增值税、集体企业城市维护建设税、一般教育费附加税、集体企业土地使用税和其他印花税等按照事业单位对待给予减免，供水企业电费执行农用电价。供水价格按照“运行成本+大修费用+折旧费+合理收益”的原则制定。
供水企业实现合理收益重在加强管理降低运行成本。供水企业合理收益的标准是获得社会平均利润。农村集中供水运行成本主要由人员工资、电费、输水损耗等组成。要督促电力部门严格执行中央有关农村水厂按农村生产用电标准价格收取电费的政策，降低电费支出；要完善内部各项规章制度．严格按照技术规范从事管理工作；实行事业单位管理的供水企业，要搞好定员定岗，防止人浮于事、增加成本；严格实行一户一表计量收费制度，提高用水计量准确率；将人员业绩与待遇挂钩，做好工程维修、抢修工作，减少输水损耗；加强供水信息化建设，改善管理手段，以便及时发现问题及时处理。
改革收费制度，实行公开收费。供水企业进村入户抄表收费困难比较大，应实行对村对户差价收费、分级管理。中间差价用于各村水管人员补助。采取以户为单元建立农民用水户协会，用水户协会直接向农户收取水费并上交供水公司，以减少中间环节，避免“搭车水费”，杜绝水费层层截留。供水水价的测算和水费计收、使用情况要在受益范围内公开，并接受用水户代表的监督。
要探索建立分类扶持优惠政策。对老少边穷地区和需要远距离调水、供水成本较高、农民经济承受能力过低的供水企业给予财政补助，对低保和五保人员给予用水补贴；国家投资为主的供水企业，可适当延长折旧年限，或建立更新改造基金，免提折旧和大修理费，减轻供水成本压力。 建立供水应急机制，提高供水应急处置能力。成立应急机构，建立技术、物资和人员保障系统，制定饮水安全保障应急预案，落实重大事件的值班、报告、处理制度，形成有效的预警和应急救援机制。构建工程维修网络，提供优质高效服务。加强水质监测体系建设，对人头经费、监测运行、设备维护更新等费用采用中央和地方共同承担的模式解决。要加强饮用水水源保护工作。
作者单位: 河北省邢台市委讲师团
