加快土地流转步伐
促进适度规模经营 土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。实行土地流转是发展现代农业的客观需要，也是促进农业结构调整、提高土地产出效益的有效举措。为了深入贯彻党的十七届三中全会精神，有效推进农村土地承包经营权有序流转，促进全县经济平稳较快发展，近年我县在土地流转方面进行了有益尝试，取得了明显的成效。
一、基本情况
（一）全县概况
永昌县辖6镇4乡、111个村、918个村民小组、10个社区；总户数
7、1万户，其中农业户4.81万户；总人口25.8万人，其中农业人口19.2万人；辖区总面积7439平方公里，耕地总面积108万亩，其中常年耕种面积约80万亩，农民人均耕地面积3.95亩。经过几轮土地承包，目前，全县总承包耕地面积556524亩；总承包户数47564户；共签订土地承包合同59850份；向承包经营户颁发《农村土地承包经营权证书》47192份。近年来，全县按照中央和省、市的有关要求，在稳固农村基本经营制度的基础上，积极推进土地承包经营权流转，使全县土地流转初具规模，经营主体日趋多元化，在土地规模化经营、实现农业增效、农民增收方面初步发挥了作用。经此次调查统计，全县通过多种形式共流转土地面积20585亩，涉及流转农户6420户，流转面积占全县耕地总面积的2.57%。
（二）土地流转的主要形式
1、转包。农户将承包土地转包给本村其他农户生产经营，但仍保留转出土地承包权的流转方式。这种流转形式在农村比较普遍，全县转包土地面积共有4742亩，占流转总面积的23%。
2、出租。农户将承包土地租给本村以外的业主生产经营，但仍保留租出土地承包权的流转方式。当前，随着城乡一体化步伐的日益加快，出租土地的行为越来越普遍。全县出租土地面积共有13002亩，占流转总面积的63.16％。
3、转让。承包农户将家庭承包土地的承包经营权经发包方许可后，以一定的方式和条件让渡给他人的一种行为。土地转让后，原承包农户不再拥有转让土地的承包经营权。全县转让土地面积共有908亩，占流转面积的4.41%。
4、互换。农户为方便耕种或流转，与村内其他农户在自愿互利的基础上，对各自的土地承包经营权进行交换。全县互换土地面积共有887亩，占流转面积的4.3％。
5、代耕。农户因外出务工，为了不使自己的承包地撂荒而临时委托由亲戚朋友代为耕种的行为。全县代耕土地面积共有1046亩，占流转总面积的5.08%。
（三）土地流转的特点
1、流转规模小。好多乡镇人均耕地面积少，加之经过几次土地承包，田地不断零分细划，农户的承包地面积小且比较分散，集中连片流转的较少，大部分都是户与户之间零散的、小面积的流转。
2、流转期限短。受自然条件和国内外市场的双重影响，农业的市场风险加大，土地经营者对加大投入、实行规模化经营更加慎重，大多数人都采取短期流转行为，有的甚至一年一签流转合同。
3、流转范围窄。多限于村内或社内流转，流转双方一般也都是邻居或亲戚关系，流转对象相对单一。
4、地域差别较大。清河地区光、热、水、土等自然条件优越，农业结构调整空间大，土地流转渐成规模；西河地区和离县城较远的个别乡镇海拔较高、昼夜温差大、水资源缺乏，农业结构调整空间小，土地流转较少；河西堡、城关、东寨等城郊乡镇，交通便利，信息灵活，农户外出务工多，土地流转相对普遍。
二、主要做法及取得的成效
（一）主要做法
一是加强政策宣传，引导土地流转。认真学习宣传十七届三中全会精神、中央一号文件精神以及现代农业、全民艰苦创业、外出务工等国家方针政策，持之以恒地向农户灌输“减少农民、才能富裕农民”的理念，将党和国家的各项方针政策层层宣传到村社和农户，使广大农户对土地流转政策有了一定的了解和认识，为工作的顺利开展奠定了较好的思想基础。二是发展规模化特色农业，带动土地流转。坚持“提升一产、优化二产、攻坚三产”的发展思路,加快转变经济发展方式,推动产业结构优化升级,形成了“三次产业互动、城乡经济相融”的发展格局。啤酒原料、优质肉羊、高原无公害蔬菜、食用菌、制种等“五大特色产业”成为农民增收的优势产业，培育发展三洋啤酒原料、一品弘植物油、金农农业园、金菇菌业等龙头企业63家,农产品加工增值率达61%，15个农产品品牌获得无公害农产品认证,永昌已成为全国啤酒大麦种植与国产麦芽生产加工第一县、全省无公害蔬菜生产示范县,特色产业收入占农民人均纯收入的比重达到78.15%。农村
二、三产业的发展不仅提升了农村经济实力，也成了辐射带动土地流转的主渠道，在吸收和消化农村劳动力、带动土地流转方面发挥了很大作用。三是积极推进劳务输转，促进土地流转。按照扩大分子，减小分母的思路，狠抓人员培训、市场开拓，全县劳务输转工作初步实现了由体力型向技术型、数量型向质量型、季节型向长年型转变。截止目前，输转农村富余劳力5.19万人次，实现劳务收入3.57亿元，农民来自
二、三产业和劳务经济的收入大幅增加。四是鼓励支持外地客商或本地经营大户实行土地规模化经营，带动土地流转。由外地客商或本地经营大户以较高的租价，集中连片租赁当地农户土地进行洋葱等露地蔬菜种植和玉米制种，实行土地的规模化经营，这种做法在河西堡、朱王堡、水源等乡镇较多，这是当前土地流转一种典型做法，经过几年的不断实践，取得了显著成效。
（二）取得的成效
1、转变了农民的思想观念，增强了农民加快发展的紧迫感。土地流转后，农户因脱离了赖以生存的土地，对今后的“出路”、“退路”等问题都进行了深入思考，进一步增强了发展的紧迫感。广大农民通过外出务工或发展
二、三产业，开阔了视野，增长了见识，提高了致富本领，对当前农村发展形势有了更为深刻的认识，发展的眼光更远、思路更广、渠道更宽。
2、优化了农业内部结构，加快了农业产业化进程。土地流转后，土地资源合理地向优势产业、特色产品和种田能手流转集中，提高了土地的产出率、资源利用率和农业劳动生产率，推动了产业结构调整。2004年，东寨镇上四坝村以租赁的形式将400亩耕地流转给县水利局搞节水灌溉示范园区，目前该示范园区已成为全县发展特色农业和节水设施农业的示范窗口，有力地促进了全县农业“一特两化”进程。近几年，朱王堡镇的郑家堡村、董家堡村、流泉村，河西堡镇的青山堡村、大寨子村，以土地租赁的形式大面积进行洋葱、专用型马铃薯等特色农产品种植，既优化了当地农业结构，改良了耕地土壤，提高了农业产值，又带动了全县的农业结构的调整，加快了全县农业产业化步伐。
3、解放了农村劳动力，促进了
二、三产业的发展。土地流转后，把部分农民从土地上解放了出来，大量的涌入了城镇，参与城市建设和
二、三产业发展，加快了全县的城镇化进程，促进了
二、三产业的蓬勃发展。如东寨镇近几年通过引导农民实行土地流转，带动了第三产业的迅速发展。据初步统计，在县城有名气的十几家火锅店中，仅东寨人开的就有五六家，如香牌坊、竹园村、巴江水等；在县城跑的300多辆出租车中，有95辆就是由东寨人经营的；全镇农户经营的联合收割机有202台，占到了全市的三分之二以上。
4、增加了农民收入，实现了“双赢”的目的。土地流转后，对土地流出户来说，通过流转土地既稳定地获得了一笔可观的土地出让金，又促使他们通过外出务工或从事其它非农行业增加了收入，两项收入之和远远高于原来的土地经营收入。对土地流入户来说，通过流转土地扩大了耕种面积，进一步提高了耕种的灵活性，优化了种植结构，达到了粮经间作、夏秋互补和倒茬的目的，农业收入明显增加。特别是由外地客商或本地运销大户大面积租赁耕地
实行规模化经营的做法，使流转双方的收入更高。如去年朱王堡镇流泉村集中连片将140多亩承包地出租给外地客商搞洋葱种植，农户除每亩地可稳定获得500元地租收入外，平日又被客商反雇从事洋葱种植、浇水、除草、施肥、防虫、秋收等田间作业管理，每天有30-50元不等的工资收入，一年下来农户每亩地的纯收入最少也在800元以上，流转后的收入明显高于以前单家单户种植小麦、大麦、玉米等农作物收入，且又不担市场风险，劳动强度还小，农民十分乐意这样的土地流转方式。
三、存在的主要问题及制约因素
（一）部分干部群众的思想认识不到位。不少农民的“恋土”情节仍比较严重，将土地看做维持生计、赖以生存的命根子。加之近年来中央对农业补贴的范围和力度逐年加大，农产品市场价格也有所回升，农民种地的积极性不断提高，更加不愿意放弃土地。即使外出务工挣的钱再多，但总觉得不可靠、不长久，从思想深处不愿放弃耕种土地。还有部分干部群众对土地流转的相关政策和概念不太清楚，比如将“土地流转”与“征地”、“失地”相混淆，“转包”与“出租”相混淆等等。这些认识上的偏差，导致工作中统计口径不一，服务力度不够，给土地流转工作造成了一定的影响和困扰。
（二）土地流转缺乏有效的引导和管理。一是土地流转工作职能缺位。目前，负责土地流转工作的县、乡（镇）经管部门职责不明、工作繁杂、干部力量薄弱且无专项经费，对土地流转这样面广量大、须经常深入村社和田间地头的工作，职能无法正常发挥，致使许多工作缺位，如没有规范的土地流转制度；对土地流转合同缺乏监管；未建立健全土地流转和规模化经营档案；一些土地流转后需变更的承包合同和经营权证书的未及时变更。二是缺乏激励机制，省、市、县对土地流转工作，还没有专门制定和出台过优惠扶持政策。三是土地流转的市场运作机制未形成，各地都没有建立起土地流转中介服务机构，农户对流转对象和范围的选择余地小，流转信息不畅，存在“要转的，转不出”；“要租的，租不到”现象。
（三）土地流转行为不够规范。土地流转总体呈自发、无序状态，私自流转的多，组织委托服务流转的少，流转后农户也不到发包方登记备案，使土地流转管理部门无法及时准确地掌握到本地区的土地流转情况。在土地流转关系的确认上，“口头”流转的多，书面流转的少，“口头”流转具有很大的随意性和不稳定性，如东寨镇好多流转户因以前“口头”协议流转，现在在国家惠农资金该由谁领问题上就出现了分歧和矛盾。即使是书面流转，一般也是双方私下草拟的比较简单的协议书，文本不统一，内容不完善，有的甚至违背法律政策规定，导致大量矛盾纠纷产生。
（四）农民外出就业空间小，土地流转进展缓慢。一是全县农民工技能素质普遍偏低，外出就业和创业的能力弱，完全离开土地、离开农村而进入城市就业和生活的难度仍然很大。二是劳务输转的组织化程度低。向外输转的少，就地转移的多，就地转移做到了打工、种地两不误，没有了流转土地的必要。三是在农村
二、三产业的发展上，上级制定的一些扶持政策还不够明显，特别是土地审批手续的办理非常麻烦，给项目建设工作造成了一定的影响，全县资金实力雄厚、发展潜力大、市场带动力强的龙头企业还不多，就地吸收转移农村劳动力的空间有限。
（五）集中连片流转土地难度大，制约了土地流转步伐。目前，在朱王堡、河西堡等一些乡镇，外地客商想集中连片租赁一块地力较好的土地用以发展规模化经营，但农户承包地块小且比较分散的现状，使外地客商很难租到理想的土地，零散的地块他们又看不上，土地流转的这一供需矛盾很大程度上制约了土地流转步伐。此外，全县的流转主体也比较单一，缺少有潜力、带动力强的土地流转主体和规模化经营大户。
（六）农业产业化程度低，农业基础设施薄弱，对土地流转的影响也较大。虽然全县发展形成了优质啤酒大麦、高原无公害蔬菜等主导产业，但农业基础设施条件仍然薄弱，水资源对农业的制约因素仍很大，农业的产业化、规模化、机械化、市场化程度整体不高，农业的对
比效益还不够明显，农业生产还存在一定的市场风险，这些因素无形中降低了业主规模化经营土地的积极性，使他们有所顾忌，不敢加大农业长期投入，导致了土地流转的规模小、期限短。
（七）土地流转保障机制跟不上。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，城市尚不能为进城务工的农民工解决好就业、医疗、子女教育和社保等各个方面的保障，农民进城务工存在很多不确定因素，农民解决看病、子女上学、养老等问题主要还是依靠土地收入，农民将其承包地作为生活保障的最后一道防线，对土地依赖程度高，土地转出存在后顾之忧。
四、对策和建议
实行土地流转和规模化经营，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，是促进农业结构调整、提高土地产出的有效手段，也是农业现代化建设的必由之路。农村土地承包经营权流转工作涉及面广、政策性强，事关农民群众和农业经营主体的切身利益，事关农村改革、发展和稳定的大局。我县要切实将实行土地流转和规模化经营作为“三农”工作中一项经常性、长期性工作，提高认识，加强领导，立足当前，着眼长远，统筹规划，稳步推进，严格按照“依法、自愿、有偿”的原则和中央在土地流转工作中提出的“三个不得”硬性要求，多管齐下，多措并举，以推进土地流转和规模化经营为突破口，加快城乡一体化发展和新农村建设的步伐，努力实现全县经济社会平稳较快发展。
（一）加强宣传培训，转变干部群众的思想观念
一是进一步加强对党在农村各项方针政策的宣传。充分利用各类媒体和多种渠道，全方位、深层次、多角度地宣传现代农业、新农村建设、城乡一体化发展、农村土地流转和规模化经营等方针政策，不断提高全县干部群众的政策水平和思想认识，增强贯彻落实国家方针政策的自觉性和主动性。要大张旗鼓地宣传土地流转和规模化经营的典型做法和先进事迹，用身边的事教育身边的人，不断转变群众恋土守家的陈旧观念，树立流转土地、外出务工的意识。二是加强对全县干部的培训。目前，土地流转方面的业务培训还是一个盲点。要依托县委党校等培训基地，每年有计划地组织县、乡（镇）、村三级干部开展土地流转业务培训，重点培训十七大和十七届三中全会精神，以及《承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《中共中央关于做好农户承包权流转的通知》等政策法规。通过培训，进一步提高基层干部的业务素质和工作能力，更好地为全县土地流转工作服务。三是召开有关全县土地流转的相关会议。广泛宣传发动，全面启动土地流转工作，并通过以会代训的形式，给基层干部分任务，压担子，提高基层干部对土地流转工作重要性的认识，激发干事创业活力，增强工作责任感和使命感。
（二）完善管理机制，加强对土地流转的引导和管理 一是健全工作机构。建立县、乡（镇）、村三级农村土地流转管理体系，明确工作机构，确定专门人员，各司其职，各负其责，为积极稳妥地推进土地流转提供组织保障。县上成立农村土地流转管理办公室，负责土地流转的政策研究、方案制订、业务指导等工作；各乡镇成立农村土地流转服务中心，负责土地流转的政策咨询、合同管理、业务指导、变更登记、纠纷调处等工作；各村成立土地流转服务站，负责政策宣传、信息掌握、合同监督、变更登记、信息汇总上报等工作。各工作机构要加强协调配合，畅通信息渠道，共同为全县土地流转工作搞好服务。
二是规范流转程序。采取转让方式流转的，必须由转让方提出书面申请，报村或社发包方审查同意后，签订书面转让合同；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，由农户双方自愿协商，分别签订转包、出租、互换合同书，然后报村社发包方备案。
三是加强扶持引导。市、县每年要安排一定的专项经费，用于鼓励农村土地流转，壮大规模经营主体，培育重点产业和发展龙头企业。对于全部转出土地的农户要给予一定的补助，扶
持其进城务工创业；对从事规模化经营的外地客商、种植大户或专业合作组织，在水利、电力、科技、农业开发、资金等方面要给予大力支持；对于引导农户流转土地较多、工作成效显著的乡镇和行政村要给予适当奖励。金融部门要加强对规模化经营主体的支持和服务，要把参与土地流转、实现规模化经营的龙头企业、种植大户、农民专业合作社和农业企业纳入服务范围。通过制定出台一系列具体的、含金量高的推动政策，加快土地流转和规模化经营步伐。
四是建立健全土地流转市场。按照完善管理、加强服务的要求，鼓励各村逐步发展土地流转中介服务组织，为流转双方提供信息沟通、法律咨询、价格评估、合同签订等服务，当好土地流转的“红娘”，使农户和经营业主能及时获得流转信息，尽快达成流转协议。
五是以点带面，典型引路。在全县确定具有一定代表性的乡（镇）和村作为试点，制定出土地流转工作方案，加强力量，重点倾斜，全程指导，探索土地流转工作的成功经验，为土地流转工作打开局面。
（三）强化工作措施，规范土地流转行为
1、对土地流转情况进行一次集中清查，将流转对象全部纳入工作视野。针对当前土地流转放任无序、缺乏基础资料的现状，以村社为单位，对全县土地承包情况、流转情况、合同签订情况、农村劳动力情况等进行一次集中清查，建立县、乡（镇）、社三级土地流转资料信息库。在清理过程中，对不规范的土地流转合同，要指导流转双方进一步规范；对“口头”协议流转土地的行为，要督促双方补签规范化合同；对转包、出租等行为没在发包方登记备案的，要补充登记备案；对互换、转让等行为没和发包方变更土地承包合同的，要补充变更。通过查漏补缺，补充完善土地流转各项手续和档案，使土地流转工作逐步走向正规。
2、加强土地流转合同的日常管理。县上统一印制规范的土地流转合同文本，下发至村、社供农户在土地流转中使用。通过村社群众会议，广泛宣传土地流转合同的重要性以及该到哪里领取合同、如何签订合同等相关事宜，提高农户的合同意识，宣传教育农户在土地流转中使用规范化流转合同，合同签订后要到村委会登记备案。同时，采取双向管理的办法，村级组织也要及时掌握各社的土地流转情况，积极主动地做好流转合同的登记备案工作。
3、实行土地流转信息报表制度。各村和各乡（镇）要定期将辖区内的土地流转情况逐级汇总上报，使全县各级业务部门能够及时准确地掌握。有条件的地方要逐步实行微机化管理，实现资源的共享利用。
4、加强土地承包经营权的物权保护。今后，还要按照中央文件精神和省、市的具体部署，逐步做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记工作，将承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，切实加强对农村土地承包经营权的有效管理。
（四）积极稳妥地引导农民外出就业，解决农民流转土地后的“出路”问题
实现土地流转，把农民群众从土地上解放出来，首先要解决农民的“出路”问题，没有良好的出路，土地流转难以推行。为此，要积极稳妥地引导农民外出就业。一是大力发展当地农产品龙头企业，就地吸收转化一批。依托现有啤酒大麦、玉米制种、蔬菜产业、肉羊产业、食用菌等支柱产业，进一步优化土地审批、税收减免等优惠政策，大力发展农产品龙头企业，依靠龙头企业的辐射带动作用，就地吸收和消化农村劳动力。二是大力发展劳务经济，向外组织输转一批。要大力开拓劳务基地，加强劳动力技能培训，不断提高全县劳务输转的组织化、规模化水平，提高全县的劳动力技能水平。三是大力发展第三产业，自主创业走出一批。进一步优化全民创业环境，在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面制定更加优惠的扶持政策，重点鼓励和支持返乡务工人员、未就业大学生、退役军人和当地头脑灵活、有一定经济基础的农户，抢抓县城拆迁改造以及河西堡、朱王堡、水源、新城子等小城镇建设机遇，因地制宜地发展交通运输、商贸餐饮、建筑建材、美容美发等各类服务业，鼓励他
们到县城或镇区购买房屋，把子女带到城镇上学。通过各种措施，促使他们立足城镇安心创业，彻底打消回家种地的念头。
（五）加快培育土地流转主体，激发土地流转内在活力
1、积极稳妥地引进外地客商，发展土地规模经营。外地客商资金实力雄厚、信息灵活、市场销路广，由其经营的农业特色鲜明、优势突出、管理规范、科技含量高、经济效益好、抵御市场风险的能力强，在带动当地产业结构调整、促进农民增收等方面发挥着重要作用，已成为当前农村土地流转和规模化经营的有力“推手”。要充分利用兰洽会等对外宣传平台，大力宣传永昌及永昌的特色农产品，以优越的环境、优惠的政策、优质的服务吸引外地客商到我县投资创业，为他们在食宿、用水、用电、交通、资金、技术、信息、入学、就医等方面提供方便，鼓励和支持他们大面积租赁当地承包土地，兴建各具特色的农产品种植基地，实行土地规模化经营，带动当地特色产业发展。
2、培育当地的土地规模经营大户。以现有产业为基础，通过村委会协调和农户自愿协商相结合的办法，鼓励当地有一定资金实力、有文化、懂技术、会经营的运销大户或致富能人借鉴外地客商租赁土地的典型做法，集中连片租赁土地进行露地蔬菜种植，逐步把土地向种田能收集中，提高土地的产出效益和综合利用率，实现农村土地、人力、资金等资源的优化配置。
3、大力发展农村合作经济组织和各类协会组织。对外连接市场和企业，对内连接千家万户，发挥农村专业合作组织和各类协会在资源整合方面的作用，带动农户搞规模经营。鼓励有能力的农村专业合作经济组织和各类协会以农户土地入股等流转方式，自主开发经营农业项目。
（六）建立有效的保障机制，消除农户后顾之忧
根据中央和省、市党委、政府的有关精神，进一步制定完善全县土地流转的各项保障措施，为土地流转工作的有序推进保驾护航。建立土地流转纠纷调处机制，积极开展农村土地流转纠纷的仲裁活动，化解矛盾纠纷。建立预警机制，及时准确地掌握土地流转的热点难点问题，合理确定各类土地的质量、等级，合理评估土地的价格，为土地流转确定租金提供参考依据。建立备案审查制度，对流入量大的业主的资信情况、履约情况、生产经营能力和效益建设的效益风险给予监督，对经营项目实行严格的备案审查，以防坑农害农事件的发生，切实保护好农民利益。建全土地流转社会保障体系，尽快调查摸底，将那些已经流转土地、长期进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，消除后顾之忧。积极引导已流转土地的农民参加社会养老保险，提高自我保障能力。
舟山市人民政府办公室关于加快农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的若干意见
