农村城镇化建社的制度问题及对策
（一）
段红兵裴琰闫莉
(华北工学院分院法学系，太原，030008 )
摘要：加快农村城镇化建设是解决三农问题的根本途径，本文在研究农村城镇化建设基本要求的基础上，分析了现行《土地管理法》、城镇建设规划、公共产品供给制度在农村城镇化建设中存在的问题，并提出了修改、完善、制定相关法律制度的建议。
关键词：农村城镇化公共产品融资方式劳动权益
农村城镇化是世界各国社会经济发展的普遍趋势。发达国家的经济发展史都是农业人口向城市人口转移和工业发展带动农业发展并不断超过农业的历程。党的十六大提出我国在本世纪的头20年要实现全面建设小康社会的目标，然而城乡居民之间的收人差距在2004年达到3.23:1，这表明总体上的小康，不代表全体人民都进人小康，实际上还有相当数量的农民没有达到小康标准。事实上，“三农”问题已影响了国民经济的进一步健康发展，成为我国经济可持续发展的重要掣肘。三农问题即是经济问题，也是社会问题，甚至还是政治问题。解决三农问题是全面建设小康社会的重点和难点。解决三农问题牵涉到经济、社会、政治等多个方面，必须将其放在国民经济和社会发展的全局中通盘考虑，必须改变城乡二元经济结构的体制、统筹城乡发展。要实现城乡二元经济向一体化经济的跨越，必须完成农民市民化、农业工业化、农村城镇化，关键是要实现农村城镇化。农村城镇化是指农村生活方式的改变，既在农民市民化、农业工业化的基础上由农村生活方式转变为城市生活方式。
一、农村城镇化建社的基本要求
城镇化建设决不只是农村人口转化为城市人口，还包括生活方式的城市化、农民收入的增加、服务业需求的增加、规模化经营和生产效率的提高。农村城镇化在宏观层面上要求实现宏观政策的一体化：一是在市民和农民之间建立平等的制度，如就业、投资、教育、社会保障等；二是在公共事业方面，加大对城镇公共事业的建设，如加大对公共福利、社会治安、文化、卫生等公共事业的支出和投入力度。三是要增加物质公共产品的供给，如供水、供电、道路等公共基础设施。还包括公共科技资源、行政、社区和法律服务等。
二、农村城镇化建设中存在的问题
（一）集体土地征用补偿费和土地使用权出让金分配制度不利于农村城镇化建设 中国土地问题的根本原因是，当中国现代化进程加快，城市不断拓展，土地价值飞涨时，国家、地方政府和农民之间的利益分配被滞后的法律法规扭曲。现行《土地管理法》规定，农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这些限制使农地所有者无法通过土地流转获得相应收益。农用地要转为城镇建设用地，必须首先征为国有，再由地方政府的相关部门统一行使规划、征用和开发、管理、出让，结果是地方政府垄断了城镇建设用地的一级市场。实际情况是，政府先低价征用再高价出让土地。目前我国的土地制度规定，征用土地应考虑青苗、水利设施以及地上附着物，一般每亩补偿3—5万元。一旦转化为国有土地，每亩地价马上上升为几十万甚至几百万，因土地征用形成的巨大利益没有用于城镇建设，而是被挪作他用或是被开发商和贪官汲取。。据一些学者测算，通过“廉价征地”这把金绞剪，近十多年，城市从农村也就是农民手中“积累”了2万亿元人民币。 同时由于城镇建设用地二级市场上的寻租现象和城镇现行房地产制度的其它问题，使城镇房地产价格居高不下，加大了农民进城定居和乡镇企业向城镇转移的成本，阻塞了农村人口城镇化与城镇经济发展的良性互动渠道。结果造成许多小城镇“有城镇、无经济”和许多城市有“城”无“市”的现象。如果现有的城镇房地产制度不改变，城镇房地产价格不降下 1
来，农村非农产业就不愿向城镇搬迁，进城的多数农民只能采取城乡两栖的非永久性迁移形式。可见，与城镇化有关的现有土地制度，一方面使大量的征地资金移作他用，另一方面又提高了农民和乡镇企业入城的成本。实际上把已经在城镇就业的大量农村非农产业人口排斥在城镇化的大门之外。
（二）农村城镇化建设的规划制度不完善，多头盲目规划，分散了农村城镇化建设的资金效益
一种情况是政府推动农村城镇化建设，将农村城镇化建设过程简化为行政区变更和政府圈地搞基础设施建设的过程。这种以行政权利为中心的资源配置机制，超越市场机制，导致农村城镇化建设的低水平竞争，最终造成家家点火、村村冒烟的农村工业格局，使农业劳动力在实现产业转移的同时，并没有完成就业的转移，空间上的转移更为滞后，产生为数众多的“离土不离乡、进厂不进城”的兼业性摆动人口。人口在地理上过于分散，又使第三产业发展缺乏足够的市场容量，第三产业发展不足，又制约了工业的发展。
另一种情况是一些地方政府对城镇化建设的认识不足，脱离本地实际、贪大求洋、盲目搞缺乏资源和市场的工业项目，大搞形象工程和政绩工程，忽视了城市建设与乡村建设的统筹发展，忽视了城市文明与乡村文化价值和人文环境的融合。如有些小城市建的马路超过100公尺，有一个城市只有5万多人口，但是建的广场却可以站6万人。
这种片面城镇化发展的结果，造成资金、人力和物力的极大浪费，影响了城镇化的进一步发展。
（三）由政府担保的公共产品供给制度没有建立，限制城镇基础设施的建设
公共产品是指城镇化建设中的环保、教育、水利、电力等，这些公共产品是城镇化建设的基础，是促进
二、三产业发展的前提。由于我国长期以来实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局以及与之相适应的城乡有别的公共产品供给体制和制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供的较少，主要由农村基层负责，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出由农村居民承担。并且政府承担提供公共产品的责任和界限不明确，由于受财力限制，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，政府并未提供或未完全提供，从而造成城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。有些经济落后地方的财政收入只能维持日常机构运转，没有进行城镇化建设的能力。因此必须加快推进城乡分割的二元公共产品供给制度的改革与创新。
（四）农民工的劳动权益没有保障，工资的问题没有得到根本解决，城镇建设资金自我积累方面存在问题
据调查全国大约有1.4亿农民进城打工，外出就业的农民工年人均收入5至6千元，如果其中一多半寄回家，每年应有几千亿元从城市流回农村。然而国家统计局公布得数字显示，至2002年底，北京市建设单位拖欠农民工工资高达30亿元，可见，全国因拖欠农民工工资不能从城市流回农村的资金非常高。拖欠农民工工资严重的原因很多，首先是制度缺位和法律缺位，现有的法律法规侧重于保护城市劳动者，没有专门保护农民工权益的法律法规。其次是以户籍制度为基础的城乡劳动力市场分割，没有建立起统一开放的劳动力市场。进城农民工与城市居民不能享有同等的待遇，再加上劳动力市场上供大于求的现状，造成农民工与用人单位之间的劳动关系地位不对等、岗位贡献与报酬不对等。再次是一些地方政府盲目建设，使得政府投资工程拖欠工程款严重，导致工资难发；最后是人民法院的“执行难”问题，许多农民工的工资即使通过法院的判决，由于难于执行，仍然不能取得。
三、构建和完善农村城镇化建社的相关法律制度
（一） 修改《土地管理法》，赋予农民更多的土地权益
在控制农村城镇化建设利用土地总体规模的基础上，在城镇建设的统一规划内，允许农民和农村集体组织采取灵活多样的形式和组织，自主进行土地开发和利用，同时合理分配土地征用补偿费和土地使用权出让金，规定用于农村城镇化建设的比例和使用范围。改革城镇现行房地产制度，降低由于流通环节的增加而提高的城镇房地产价格，明确农民的生产要素地位，允许农民和集体组织对其所有的土地，在一定范围内拥有使用、开发、出租的权利，建立有针对性的更为灵活的城镇房地产交易制度和金融要素市场，降低弄农民进城定居和乡镇企业向城镇转移的成本。
（二）制定农村城镇化建设的规划制度
首先要把可持续发展放在突出地位，切实保护、合理开发和节约使用各种自然资源，坚定地走可持续发展的道路。城镇化建设要有重点，要采取不均衡的发展战略，以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局。同时要创造条件保持小城镇发展的持久动力，要同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。
其次要因地制宜地制定区域城镇化发展战略，编制或修订小城镇体系规划。要根据国民经济和社会发展的长远计划，从促进农业产业化、农村现代化及促进农村物质文明和精神文明建设出发，研究小城镇居民点的布局，确定小城镇居民点体系的合理结构，统筹安排区域性基础设施和生态环境保护措施。
再次要高起点规划，分阶段实施，确保小城镇建设健康有序地发展。树立规划是龙头的观念，用规划去统领小城镇的建设，做到规划和设计先行。镇区规划，要真正达到功能完善、安全舒适、交通便捷,同时还要符合生态要求,注重地方特色、人文景观和园林绿化。要深化传统建设方式的改革，实行统一规划、统一设计、统一施工、分片开发、配套建设。此外，还应加强规划审批和跟踪管理，切实做到先批后建，严禁违章建设，坚决维护规划的严肃性。
（三）加强基础设施建设，建立由政府担保的公共产品供给制度
必须破除传统的财政体制和政策，实现由重城轻农的传统公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给制度和体制转变。一是要调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分，科学确定农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相统一；二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，使资金支出更多地向农业和农村倾斜；三是要健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，改革理顺完善农村财政体系。
制定《基础设施和基础工业发展法》。制定基础设施和基础工业的专项规划；建立和完善政策性长期投融资体系，向国家鼓励发展的建设项目提供政策性金融支持；鼓励和引导社会各方面资金参与基础设施和基础工业建设，股票和债券的发行要优先考虑基础设施和基础工业建设需要；扩大利用外资的规模和领域，鼓励外商直接投资基础设施和基础工业；对基础设施和基础工业继续实行低价征用土地的办法，政府出让土地资源获得的收人，要用于基础设施建设；推动能源工业、水利设施、城市市政公用事业等的发展。同时加强《基础设施和基础工业发展法》配套法规的制定，将基础设施和基础工业发展政策法律化。
（四）运用灵活多样的投融资方式，扩大小城镇建设资金来源
第一，积极发展小城镇的房地产业，这一方面可以满足进城农民的购房需要，另一方面可以以地生财，以地聚财，盘活土地资源，提高土地利用率。可以把出让土地使用权获得的收入和小城镇房地产开发的利润作为小城镇建设的重要资金来源。第二，推行小城镇公用设施有偿使用和有偿服务制度，走企业化经营之路，这不仅可以吸收建设资金，而且还可以促进基础设施建设步入良性循环轨道，提高城镇居民生活质量，增强对农民的吸引力。第三，可以有偿转让公用设施的冠名权，将街道名、路名、桥名、学校名等采取公开拍卖的方式有偿转让给企业和个人，广泛筹集建设资金。第四，可以尝试以工代赈的投资方式，使无力投资的农民参与到小城镇建设中来。但这一做法要符合国家有关的法律和政策规定，要稳妥，
否则会引发农民的不满。
（五）完善《劳动法》对农民工权益保护的规定
目前，应当对《劳动法》做适当的修改，完善农民工劳动权益保护的法律规定，赋予农民工平等的就业权、劳动保护权、工资收益权；赋予农民工享受社会保障和公共服务的权利，健全农民工的工会组织。建立欠薪保障基金。消除劳动力市场的城乡分割和地方保护，建立统一的劳动力市场。同时要修改《农业法》和《农村土地承包法》，巩固第三阶段农村改革的成果，允许农民离土又离乡，在稳定联产承包责任制的同时，允许农民自愿转让承包土地，规范土地由分散经营向规模经营转化的次序。
贯彻《劳动法》所规定的劳动平等和市场调节就业的原则，修改由于城乡二元经济结构所造成的户籍制度等体制障碍，全面打破和消除城乡二元结构体制和政策障碍，统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者公平就业的制度，赋予进城务工农民与当地居民平等的就业权利。（本课题为华工分院科研基金资助项）
参考文献
[1]张红风，《逐步改变二元经济结构实现城乡经济一体化》，光明日报，2004年2月14日
[2]温铁军，《缓解三农问题有待制度创新》，光明日报，2004年8月31日
[3]肖万春，《以统筹发展推进城镇化建设》，光明日报，2004年8月24日
[4]田永胜，《按农村金融需求特点改革农村金融体制》，光明日报， 2004年11月2日
[5]肖秀玲，《加快我国农村城镇化进程问题的探讨》，〈探求〉，2002年第2期
[6]曾业松，《城乡统筹是解决三农问题的根本途径》，《当代思潮》，2004年3期
[7]王全兴，《以三农问题为例看经济法与社会法的关系》，《法学》，2004年第5期
作者简介：段红兵（1970--），男，山西绛县人，华北工学院分院法学系副主任。主要研究方向：合同法、诉讼法Tel:13803406043
On System Obstacle of the law and Its counterplot
Duan hongbing
Abstract: This diertation is based on the study about the condition of investment and finance system within the citified progre .It analyzes the problem causing of《 Land Administration Law of the People’s Republic of China 》,the plan of the city development and the system of the public production’s supply which exist in the citified progre .It as well as gives suggestions to draft or amend the relational laws.
Key words: citification； the public production;the style of finance； working
rights
